哪些行为属于违法破坏耕地?

违法破坏耕地的行为包括破坏耕地种植条件的行为，一是完全禁止的违法占用耕地的行为，主要是违法占用耕地建窑、建坟;二是以“擅自”为前提的在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等行为，如果符合有关法律规定的条件，经过法定程序来实施，虽然客观上导致了占用耕地或者破坏耕地的后果，但并不构成违法行为。还包括因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的行为，如不符合土地利用总体规划，未在规划划定的可开垦区域内的;未经科学论证和评估的;未在保护和改善生态环境，防止水土流失和土地荒漠化的前提下开发的;未经依法批准后进行的;毁坏森林、草原开垦耕地的;围湖造田和侵占江河滩地的等等行为，以及其他造成了土地荒漠化、盐渍化的后果的开发土地的行为。执法依据是什么?      《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十二条第二款均规定:“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”《中华人民共和国土地管理法》第三十九条第一款、第四十条第一款和《中华人民共和国水土保持法》等对开发土地规定了明确的条件和要求。       《中华人民共和国土地管理法》第七十五条规定:“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”      《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十五条就破坏耕地罚款限额进一步规定:“依照《土地管理法》第七十五条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的5倍以上10倍以下;破坏黑土地等优质耕地的，从重处罚。”执法目录和处罚清单对破坏耕地违法行为处罚主体是如何规定的?      2020年2月28日，国务院办公厅印发的《关于生态环境保护综合行政执法有关事项的通知》(国办函〔2020〕18号)指出:《生态环境保护综合行政执法事项指导目录》是落实统一实行生态环境保护执法要求、明确生态环境保护综合行政执法职能的重要文件，2020年版《生态环境保护综合行政执法事项指导目录》已经国务院原则同意。      2020年3月11日，生态环境部发布《关于印发的通知》(环人事〔2020〕14号)。2020年版《生态环境保护综合行政执法事项指导目录》第165项规定了“对因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的行政处罚”，其实施依据是《中华人民共和国土地管理法》第七十五条，实施部门是生态环境主管部门，第一层级建议为设区的市。      2020年5月20日，国务院办公厅印发的《关于农业综合行政执法有关事项的通知》(国办函〔2020〕34号)指出:《农业综合行政执法事项指导目录》(是落实统一实行农业执法要求、明确农业综合行政执法职能的重要文件，2020年版《农业综合行政执法事项指导目录》已经国务院原则同意。      2020年05月28日，农业农村部发布《关于印发的通知》(农法发〔2020〕2号)。2020年版《农业综合行政执法事项指导目录》第222项规定了“对非法占用耕地等破坏种植条件，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化行为涉及农业农村部门职责的行政处罚”，其实施依据也是《中华人民共和国土地管理法》 第七十五条，法定实施主体是农业农村主管部门，第一责任层级建议为设区的市或县级。       2021年7月27日，自然资源部办公厅发布《关于印发的通知》(自然资办函〔2021〕1373号)。《自然资源部行政处罚事项清单》共列举了134项行政处罚。其中，土地类处罚事项共29类，第2类规定了“对违法占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件行为中涉及自然资源主管部门职责的行政处罚”，其实施依据除了《中华人民共和国土地管理法》第七十五条外，还有《中华人民共和国土地管理法实施条例》(国务院令第743号)第五十五条。实施主体层级为国家级、省级、市级、县级自然资源主管部门。值得注意的是，《自然资源部行政处罚事项清单》备注指出:第七十五条中“对因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的处罚”不属于自然资源部门处罚事项。在破坏耕地违法行为处罚中，各部门职责如何分工?      2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》第七十五条之所以将破坏耕地种植条件或者造成土地荒漠化、盐渍化的执法主体由“县级以上人民政府土地行政主管部门”改为“县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等”，就是为了贯彻中央有关党和国家机构改革的决策部署。但是，新修正的《中华人民共和国土地管理法》实施后，地方普遍反映对破坏耕地的违法行为自然资源主管部门与农业农村主管部门如何划分行政处罚权不明确，再加上2020年版《生态环境保护综合行政执法事项指导目录》第165项的规定，极易导致三个部门都处罚或者都不处罚，给执法带来困扰。      自然资源部法规司司长魏莉华在其2021年9月出版的《新释义》(点击蓝色字体可以查看图书详情)一书中认为，自然资源主管部门与农业农村主管部门应当加强信息沟通和执法协作，以耕地的数量和质量为标准，对两部门的执法职责进行大体的划分，即自然资源主管部门侧重于耕地数量的保护和监管，对违反《中华人民共和国土地管理法》第七十五条规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等违法行为，主要由自然资源主管部门立案查处;对于因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，主要由农业农村主管部门立案查处。      根据中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，为整合分散的生态环境保护职责，由生态环境部统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责，加强环境污染治理，保障国家生态安全，建设美丽中国。生态环境部的主要职责是，拟订并组织实施生态环境政策、规划和标准，统一负责生态环境监测和执法工作，监督管理污染防治、核与辐射安全，组织开展中央生态环境保护督察等。        综上所述，笔者建议尽快修订《生态环境保护综合行政执法事项指导目录》，删除2020年版《生态环境保护综合行政执法事项指导目录》第165项的规定。当然，地方需要对破坏耕地违法行为的行政处罚实施主体作出调整的，可结合部门“三定”规定作出具体规定，依法按程序报同级党委和政府决定。