文章来自公众号：中国农村经济中国农村观察（ID：ruraleconomy），原标题为：《精华版|周 茜 郑林颖：规则流变视角下农村基层治水体系建设》，作者：周茜（厦门大学公共政策研究院）、郑林颖（清华大学公共管理学院）。

农田水利设施作为重要的农村公共品，是增强农业抗风险能力、提高粮食综合生产能力的关键农业基础设施，是实现中国乡村振兴战略目标的核心动力｡农田水利设施供给不足带来的农村经济、社会和生态问题，已引起中国各级政府的高度重视。

然而，在国家项目资源密集下乡和用水户协会林立的现实背景下，许多村内外的水利设施仍然无法实现有效治理，这说明单纯的资金输入和主体建设并不是解决跨村水利治理问题的充分条件。如何构建有效的水利管护机制，摆脱基层治水组织管理困境，克服基层治水规则与秩序失范，成为亟待解决的问题。

鉴于此，本文以福建永春县吾峰镇农田水利设施管护改革为例，分析基层村镇场域中治水规则的建立与变革，剖析规则对基层治水有效性的作用机制。从规则建构的角度讨论基层治水情境，深入分析基层治水规则对治水有效性的影响，有助于增进政策决策者对基层治水规则的理解，为进一步完善农村基层治水体系建设提供决策依据。

一、福建省永春县农田水利设施管护改革概况

永春县地处福建省东南部，是典型的农业县。2014年，永春县被确定为全国农田水利设施创新运行管护机制试点县。2015年，该县吾峰镇在县水利局指导下开始开展农田水利设施管护改革。吾峰镇位于永春县城西北12公里处，辖8个行政村，全镇登记在册的农村小型水利工程有水渠、拦水坝、山围塘等，以小、多、散为特点。本文所用数据主要来自于课题组2017年、2019年两次赴福建省永春县的实地调查。

1. 管护改革前永春县吾峰镇的治水状况

彼时，吾峰镇水利设施完好率低，无法满足农业生产的用水需求。水利管护需要基层兜底，给镇财政造成了沉重负担，也致使基层治水能力失去保障。同时，永春县基层治水的群众基础流失，使得基层治水，尤其在跨村治水领域，难以整合多样化的用水需求并有效监督“搭便车”行为（周茜等，2018）。

2. 管护改革后永春县吾峰镇的治水状况

2015年，为了解决农田水利设施产权不明和缺乏日常管护等问题，永春县在吾峰镇成立了清平水利工程维护中心（以下简称“维护中心”），试点专业化集中管理的农田水利管护模式。维护中心作为社会化企业，向镇政府承包负责全镇的农田水利日常管护工作。自此，吾峰镇的水利建设逐渐有了起色。

概言之，从永春县吾峰镇农田水利设施管护改革前后的治水状况可以看到，该镇已从管护改革前的水利设施年久失修、无人管护阶段，进入管护改革后的水利设施得到良好和有序维护阶段：政府、村集体和社会化企业成为基层治水的积极行动者，基层水利设施管护责任得到落实；管护改革确立了行之有效的基层治水规则，使得基层治水体系得到完善。

二、福建省永春县农田水利设施改革规则流变分析

2015年永春县开展了农田水利设施管护改革，为吾峰镇的农田水利设施管护打开了新局面，也引致该镇基层治水行动情境中诸多规则的改变。洞察基层治水规则变迁，有助于理解管护改革后治水规则对基层治水有效性的作用机制。

1. 边界规则：调整资源边界，扩展行动者边界

永春县吾峰镇实施农田水利设施管护改革后，对资源边界和行动者边界规则都做了变更。

一方面，通过设立维护中心，将资源边界由原来的行政边界调整为水文边界，据此提供基层水利服务，实现了管护服务的全范围覆盖，解决了跨村水利管理的交互推诿问题，实现了大小水利设施管护的有效衔接。

另一方面，2015年以前，水利设施权责不明晰和水利设施的投入回报周期较长等恶劣营商环境直接阻碍了企业等新水利服务主体进入基层治水场域。

而2015年之后，吾峰镇成立了维护中心，将全镇的水利工程维护工作打包交给维护中心负责，使得维护中心作为个体法人经营的社会化服管护主体能够顺利进入基层治水场域，从而形成了政府、维护中心和村集体多方参与的共治结构。

2. 身份规则：明确参与主体间关系，重塑监督机制

在吾峰镇的治水情境中，行为主体主要有3类：政府、维护中心和各村集体。

2015年以前，维护中心尚未建立，县政府由于无法对资金使用效率和政策落实做到有效问责，与各村集体之间的委托代理关系权责不清晰，跨村水利设施管护问题也无人问津。2015年之后，维护中心的出现解决了跨村水利设施管护主体缺位的问题。跨村主要水利设施的维护由镇维护中心负责，毛渠等小水利设施的维护由各村负责，做到了职责分明，也减少了各村之间的用水矛盾，形成了较为和谐的用水、治水环境。特别地，维护中心重塑了基层治水场域的监督机制。基层农田水利设施的管护责任交由维护中心，村民作为“消费者”，政府作为基层治水服务的发包方，均可对维护中心工作行程监督。

3. 选择规则：确立管护主体，明晰管护责任

选择规则接续身份规则，进一步在微观层面明确基层治水场域中行动者的行为选择和取向。在案例资料的基础上，笔者以跨村治水情境中管护主体的确立为例介绍选择规则。

2015年以前，由于缺乏明确的基层管护主体，明晰管护责任无从谈起。2015年之后，农田水利设施管护人员采用聘用制，由吾峰镇各村或用水户协会等负责选聘工作，并对管护人员的职责作规范化、书面化管理。村民日常如发现跨村大水渠需要清淤、修复驳岸等可直接联系中心管护人员前去；各村内部的小水利一般由受益角落的村民以半投工的方式参与管护。如此，村集体与维护中心之间分工明确，形成较顺畅的沟通机制。

4. 聚合规则：弥补跨村水利决策者缺位，下沉资源鼓励多主体参与

在基层治水情境中，谁参与决策、如何决策等聚合规则都会直接影响治水的有效性。决策主体范围和决策方式的前后变化可以体现聚合规则的流变。

2015年以前，基层公共事务原则上要求依照“一事一议”制度处理。现实中，“一事一议”制度存在“事难议、议难决、决难行”的三难问题；同时，该制度的协商范围仅限于村内，跨村水利决策主体缺失。2015年之后，企业和村集体拥有了各自的决策权，又相互联动。全镇统一的管护模式减轻了村集体的负担，也大幅度降低了跨村协商的成本。可以看到，聚合规则的变化，解决了跨村协商治水的制度困境，同时将部分决策权切实下沉到了村集体和企业中，进而增强了基层民主决策的生命力。

5. 信息规则：公开管护责任信息，增强财务信息透明度

基层治水信息，尤其是财务信息、管护责任人及其管护责任信息的公开、透明，有助于村民合理用水与参与管护。

2015年以前，基层治水管护信息模糊。仅有的，关于水利建设的投入在村级财务信息公开栏中能够找到关于政府划拨专项水利资金情况的介绍，但对于资金支出情况则未有明确信息。2015年之后，由维护中心负责的各条渠道上都立了告示牌，告示牌上清楚地写明了管护责任人姓名、电话和管护职责，以及该村归属的管水片区的片区负责人。同时，维护中心工作人员相关信息和全镇水利设施分布等，均在维护中心公示。维护中心的财务信息，则须接受镇政府工作人员的查阅，在绩效评估时用作参考。村级财务信息公开状况与改革前一致。

6. 偿付规则：实现薪酬标准化，明确奖惩措施

要想提高基层水利服务质量，除了要保障水利设施的有效供给，更要注重建后管护人员薪酬标准化建设与管护主体（如维护中心）的绩效考核工作。

2015年以前，镇政府在进行项目发包时，对于水利工程建设中的人工费用标准、工程实施效果等均缺乏规范化指导。薪酬标准的不统一、不规范，再加上没有绩效考核，使得基层治水工作中“临时搭班子”简单应付的现象很普遍。2015年之后，永春县发文明确了农田水利工程维修养护定额标准，详细规定了基层水利工程承包款的计算方法、工资拨付标准、绩效考核办法和奖惩制度。吾峰镇还创新了线上和“微信群组”双线考核。

7. 范围规则：集中投入试点区域，保障试点成效

在一定时间和区域范围内进行试点工作，有利于政府集中投放政策资源，以保障试点工作的顺利实施和效果评估。

在试点区域的选择上，永春县仅选择了吾峰镇和岵山镇。在试点区域，政府通过购买社会化服务的方式实现了专业化集中管理的农田水利管护模式。在试点时长的选择上，政府购买服务的合同有效期是3年，但中心至今已运行近4年，合同却未续签。诚然，如果缺乏稳定的资金扶持或者合同保障，该种政策创新实践即使效果不错，也将难以为继。因此，试点效果亟待评估和推广论证，以突破试点项目在时间和空间上的局限。

三、农村基层治水能力建设迈向“规则之治”

当代中国的农村基层治水能力建设，已由过去单纯地加大资金投入和加强基层主体建设等方向，转为通过深化农田水利设施管护改革塑造更为完善的规则体系，以落实和实现“规则之治”。本文提出了一个新的基层治水规则分析框架，通过一个成功解决跨村水利治理问题的中国实践样本，分析了基层村镇场域中治水规则的建立与变革及其对基层治水有效性的作用机制。

通过对永春县吾峰镇水利设施管护改革前后基层治水规则的流变分析，笔者发现治水规则深刻地影响了永春县吾峰镇的治水情境。

具体来说，永春县吾峰镇的农田水利设施管护改革摆脱了以下困境：

1. 管护主体缺失困境

管护改革前，政府、市场和村集体三方对水利管护都处于不参与或弱参与的状态，全镇的水利设施管护陷入主体缺失的困境。随着治水情境中规则的改变，尤其是边界规则和身份规则的调整和变更，政府、市场和村集体都成为了积极的行动者，并且分工明确、合作良好。

从政府方面看，制度变革使水利工作绩效在政绩考量中的占比不断增加，镇政府成为水利管护工作的发包方。从市场方面看，政府认识到市场在配置资源方面的重要作用；改革试点打开了市场主体进入管水情境的大门，使企业具有合法且合适的身份参与基层水利管护，加之相应的绩效激励和规范约束，促使企业在基层治水情境中积极作为。从村集体方面看，新主体的加入能合理支持、减轻村集体的工作，激发了村集体对集体行动的积极性。

由此可见，规则的改变通过明确政府责任、允许并鼓励市场主体进入、加强村集体参与感3个方面促成了多主体合作治水的局面，改变了主体缺失的困境。

2. 跨域治水合作困境

管护改革前，吾峰镇由于灌溉设施的产权没有明确，且各村缺乏共议公共事务的激励，不同村庄之间对于水利设施维修和管理责任的对接和分配存在分歧、推诿，导致一些多村共用的水利设施得不到管理和维修，甚至因为村民竞争用水而被破坏性地使用。

管护改革之后，由政府支持、市场参与组建的镇一级社会化企业——维护中心统管全镇干渠等主要渠道的维护工作，超越了行政村治水的管护边界，弥补了吾峰镇没有镇级管水单位的不足，解决了各村之间争议的公共资源管护问题。同时，维护中心明确规范了其自身和各行政村的责任范围，实现管护责任的全覆盖，并在全镇形成了政府、企业、各村村民交互监督网络，化解了行政村之间、村内村民之间的用水冲突。由此可见，规则的改变通过将争议区域收归管理和落实制度规范责任的方法，摆脱了跨域合作的困境。

总体而言，福建省永春县吾峰镇的基层治水管护效果显著。然而，试点经验暂未得到及时推广，作为吾峰镇基层治水场域中的重要主体，维护中心如今也处于“无合同运行”的状态。不难想象，资金缺位和试点项目的“短时集聚”效应是造成这一问题的主要原因。

针对以上问题，笔者建议政府应放松对基层水利社会化企业既有的行政压力，运用市场力量配置好基层治水资源、扩散管护改革经验和促进企业再生产投资。同时，政府应当认识到农田水利设施管护改革的紧迫性和基层治水规则完善和夯实的必要性，加强制度建设并保障长效机制运行的政策投入和资金投入。

原论文标题为：《规则流变视角下农村基层治水体系建设——以福建省永春县农田水利设施管护改革为例》。

原文刊发：《中国农村观察》2020年第2期。

文章来自公众号：中国农村经济中国农村观察（ID：ruraleconomy），作者：周茜（厦门大学公共政策研究院）、郑林颖（清华大学公共管理学院）。