原创 王健 民主与法制周刊

我国的慈善事业发展有望迎来春天。

2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议表决通过关于修改慈善法的决定，新修改的慈善法将自2024年9月5日起施行。新修改的慈善法多次提到“税收优惠”，这将对我国慈善事业发展产生重大影响。

修改后的慈善法完善了业内最为关心的慈善事业税收优惠政策问题，明确规定“具体办法由国务院财政、税务部门会同民政部门依照税收法律、行政法规的规定制定”。慈善法还解决了业内同样关注度很高的慈善信托税收优惠问题，比如，新增“自然人、法人和非法人组织设立慈善信托开展慈善活动的，依法享受税收优惠”的条款。

>>2023年4月27日，四川省资阳市安岳县，腾讯公益慈善基金会项目负责人向石窟守护人员介绍腾讯石窟寺守护项目情况。视觉中国供图

业内人士表示，随着慈善法的修改，慈善规范的设立与运行、监察监督、税收优惠等具体规定有望得到进一步优化，越来越多的有意愿有能力的企业、社会组织和个人将投身公益慈善事业，慈善促进社会公平正义、推动实现共同富裕的功能也将进一步释放。

慈善捐助税收优惠走向现实

此次慈善法修改的一个重要背景，即近年来中国民众对发展慈善事业期望很高，但慈善事业发展滞后，慈善组织的积极性不高。

民政部公布的数据显示，截至2022年底，全国共有社会组织89.1万个，比上年下降1.2％。全国社会组织捐赠收入1085.3亿元。而早在2008年，这一数字就已突破1000亿元。

业内多位学者的观点是，造成慈善资源动员很有限和慈善组织数量不多的现实，一个重要的原因是法律还跟不上时代的发展，根本的一点是政策支持不到位，尤其是税收激励政策。

>>2023年4月13日，在广西梧州市龙圩区一家六堡茶企业生产车间，税务干部正在实地了解企业生产经营情况，宣传税收优惠政策。中新社发 何华文/摄

“这次修法，公益慈善税收优惠有所突破。”北京师范大学法学院教授刘培峰表示。此次修改的慈善法增加了一条，即第85条第二款：“国家对慈善事业实施税收优惠政策，具体办法由国务院财政、税务部门会同民政部门依照税收法律、行政法规的规定制定。”这就意味着公益慈善税收优惠从纸面真正走向现实，公益慈善税收优惠未来将有部门规章作为法律依据。

按照修改前的慈善法，慈善工作主要由民政部门主管，其他部门在职责范围内做好相关工作。从2016年慈善法通过至今，民政部门在推动慈善事业的发展上做了大量工作，也有很多机制创新。同时由于慈善法的实施涉及面很广，主要由民政部门牵头负责，很多具体工作难以统筹，存在“小马拉大车”现象，也存在2020年全国人大常委会开展的慈善法执法检查报告中提到的“监管不足与监管过度并存”的问题。“所以，从推动整个慈善事业发展的角度来说，仅靠民政部门是不够的。”刘培峰教授认为。

我国企业所得税法第9条规定，企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12％以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除；超过年度利润总额12％的部分，准予结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除。同样，我国个人所得税法第6条规定，个人将其所得对教育、扶贫、济困等公益慈善事业进行捐赠，捐赠额未超过纳税人申报的应纳税所得额百分之三十的部分，可以从其应纳税所得额中扣除；国务院规定对公益慈善事业捐赠实行全额税前扣除的，从其规定。

“个人所得税法、企业所得税法都规定了对公益慈善活动捐赠进行税收减免。也就是说，需要按照慈善法去落实税收减免政策，但无论是修改前的慈善法还是修改后的慈善法，都未明确享受慈善税收优惠的具体条件。”刘培峰教授说。

事实上，即使慈善法规定享受慈善税收优惠的具体条件，要让民政部门推动财政、税务部门做出调整和创新，推动税收优惠政策落地，在实践中也不现实。

刘培峰教授认为，此次慈善法修改，进行了授权性立法，明确享受慈善税收优惠的具体办法“由国务院财政、税务部门会同民政部门依照税收法律、行政法规的规定制定”，也就是说由财政部门、税务部门会同民政部门来做这项工作，无疑是事权的归位。这样的制度安排有利于推动税收优惠制度的有效落实。

刘培峰教授希望，国务院财政、税务部门会同民政部门在制定公益捐赠税收优惠的具体办法时，尽可能地做到慈善税收减免程序简单方便。他说，税收优惠政策最大的作用是营造热衷公益的良好氛围，激励更多的个人及企业参与到慈善公益事业中。“但是，目前我国的慈善税收减免程序还比较复杂，执行税收减免政策的工作机制还需进一步理顺，沟通反馈渠道需进一步畅通，这都增加了捐赠人的时间成本，降低了成功减税的可能性，容易挫伤捐赠者的慈善积极性”。

刘培峰教授建议，应在避免恶意避税和损害他人利益的前提下，降低企业和个人捐赠的税务抵扣门槛和认证手续，推进公益事业捐赠票据跨省互认，实行捐赠票据电子化，方便捐赠者在个人所得税纳税申报环节实现捐赠抵扣。

慈善信托税收优惠入法

>>2023年9月7日，河南省焦作市博爱县人民公园，市民们踊跃参加“99公益日”网络募捐活动。 中新社发 程全/摄

慈善信托是与慈善捐赠并行的社会公众参与公益事业的途径之一，具有灵活、高效、创新等制度优势。截至2024年2月19日，全国已备案1690单慈善信托，财产规模达68.39亿元，在扶贫济困、生态保护、促进科教文卫事业发展等慈善领域发挥了积极作用。慈善信托作为一种新型的慈善模式，受到了越来越多的认可和重视。

“但与慈善捐赠相比，慈善信托的税收优惠政策在修改前的慈善法中的缺失，一定程度上阻碍了社会公众通过慈善信托方式开展公益慈善活动的热情。”刘培峰教授说。

因此，每年全国两会期间，都有人大代表、政协委员从增加慈善信托制度供给方面提出建议，呼吁慈善信托优惠政策尽快落地，推动慈善信托大力发展。一些地方也在慈善信托税收优惠上做了有益的探索。

2022年3月，中国人民银行、银保监会、证监会、国家外汇管理局、浙江省政府联合发布的《关于金融支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》提出，要发挥金融在第三次分配中的作用，大力发展慈善信托。随后，杭州市民政局、财政局、税务局和浙江银保监局联合发布《关于通过慈善信托方式开展公益性捐赠有关问题的通知》。

该通知规定，慈善信托受托人在将信托财产用于慈善捐赠活动时，经委托人和受托人协商一致后，由依法接受并用于公益性事业捐赠的公益性单位（含慈善组织），向提供捐赠的自然人、法人和其他组织开具公益性事业捐赠票据。这也意味着，慈善信托的委托人可以凭公益慈善组织开具的捐赠票据，享受税收优惠。

政策很快落地。当年3月30日，浙江微笑明天慈善基金会向“浙金·大爱无疆1号”慈善信托委托人开具了公益性事业捐赠票据。这是杭州市上述政策出台后，首张有政策文件支持的、慈善信托执行人直接向委托人开具的捐赠票据，慈善信托税收优惠“破冰”。

但是，在国家金融监督管理总局资管机构监管司司长赖秀福看来，这种尝试扭曲了慈善信托业务模式。为了满足慈善信托委托人的税收优惠需求，受托人不得不在信托关系之外，增加“捐赠”或“项目执行”环节，由慈善组织在上述环节为委托人开具可抵税的捐赠票据。这种操作增加了慈善信托交易成本，拉长了慈善信托运行链条，甚至可能衍生不必要的风险。

此次慈善法修改明确慈善信托的委托人的税收优惠，成为这次慈善法修改的焦点。新修改的慈善法新增加一条，即第88条。该条规定：“自然人、法人和非法人组织设立慈善信托开展慈善活动的，依法享受税收优惠。”

“新修改的慈善法明确设立慈善信托开展慈善活动的享受税收优惠，但要注意是‘依法享受’。”刘培峰教授特别提示，“依据的是什么‘法’？税法还是慈善法？也需要财税部门进一步制定具体的部门规章或政策文件来明确，期待财税部门下一步的行动。”

尽管如此，清华大学法学院金融与法律研究中心研究员杨祥在接受媒体采访时依然表示，此次慈善法的修改为慈善信托享受税收优惠提供了顶层法律规范，有望解决这一制约慈善信托发展的最大障碍。从世界上有关国家的发展经验来看，对于慈善信托发展将产生历史性影响。

慈善税制仍需进一步优化

要让慈善法规定的“税收优惠”政策成为现实，现有的法规政策体系仍存在一些难点和盲点需突破。

慈善资产是慈善事业赖以发展的基础，做强做大慈善资产对于慈善事业的可持续发展具有十分重要的意义。为此，慈善法规定，“慈善组织为实现财产保值、增值进行投资的，应当遵循合法、安全、有效的原则，投资取得的收益应当全部用于慈善目的”“慈善组织及其取得的收入依法享受税收优惠”。很显然，法律明确了国家支持慈善组织及应当采取的税收优惠措施的意志。然而，我国目前有关慈善资产投资收益的税收优惠政策一直难以落实。

中国社会保障学会会长、中国人民大学郑功成教授认为，慈善组织要生存、要发展、要承担更大的社会责任，就必须有更加广阔的筹资空间。慈善组织是发展慈善事业的载体，相关政策支持需要具体落实到慈善组织。比如，企业所得税法及其实施条例就规定，慈善组织的捐赠收入可获免税，而其财产保值、增值投资收入和其他经营性收入的免税则需国务院财政、税务主管部门的特别许可。2009年，财政部、国家税务总局发布的《关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》，也未将非营利组织依法进行的财产保值、增值收益列入免税范围，仍须征收25%的企业所得税。也就是说，包括慈善组织在内的非营利组织依法进行的财产保值增值收益中除了“银行存款利息收入”，其他的不在免税范围，须征收25%的企业所得税。

在他看来，对慈善组织财产保值、增值投资收益给予税收优惠，对增强慈善组织的“造血功能”和全社会慈善资产的积累具有决定性影响，关系到我国公益慈善事业能否步入良性的、可持续发展的道路。否则长此以往，还会给慈善事业带来负面影响。

一个最为显著的负面影响是，对慈善资产投资收益课以企业所得税，使得国内基金会等慈善组织的微型化态势明显。相关数据显示，截至2022年11月19日，我国有9250家基金会，注册资金200万元到1000万元的微型和小型基金会近7000家，占比76%。《2021中国基金会资产保值增值投资管理报告基金篇》显示，我国有三分之二的基金会只存钱不投资。全国基金会的平均投资收益率不足2%。

慈善组织选择在银行吃利息可以不纳税，但近年来银行存款的收益率稳中有降。如果慈善组织想多一点流动性、多一点可能的收益而选择其他金融产品，就需要面临纳税问题。北京京益社会组织服务中心创始人黎颖露发布的《基金会保值增值投资活动观察报告》显示，2021年，33.57%的基金会有投资行为，我国基金会投资收益总额约81.6亿元，若按照25%的企业所得税率全额缴纳，其税收总额也仅有20.4亿元。

此次慈善法修改，对慈善资产的投资收益给予免税优惠政策给予了积极回应。但是，修改后的慈善法第85条第二款国务院财政、税务部门会同民政部门制定税收优惠政策的原则性规定，让我们对慈善资产的投资收益优惠政策真正落地充满了期待。

“慈善法关于‘慈善组织及其取得的收入依法享受税收优惠’的政策一旦真正落地，将吸引千万亿私人慈善财产投入慈善事业，必将为中国慈善事业的发展注入更大的原动力。”郑功成教授说。

除了慈善组织保值增值财产的税收优惠政策之外，刘培峰教授认为，还需要对慈善税制进一步完善，包括慈善组织的认定、相关配套制度的修改完善、执法程序的简化等问题。

据了解，我国目前有近90万家社会组织，覆盖了经济社会生活的方方面面。而全国慈善信息公开平台显示的慈善组织仅1.4万余家，仅占全部社会组织的1.5%。这意味着在民政部门登记的近90万家社会组织中，只有1.4万余家被认定为慈善组织的社会组织才有可能享受到税收优惠政策。

“这是因为2016年通过的慈善法中存在一个小BUG，导致慈善法公布后的社会组织认定慈善组织存在法律障碍。”刘培峰教授指出。

修改后的慈善法第10条第二款做了一个简单修改，删除“本法公布前”，去除了特定时间限制，表明不管是什么时候设立，只要想成为慈善组织都可以申请认定。修改后的慈善法规定：“ ……已经设立的基金会、社会团体、社会服务机构等非营利性组织，可以向办理其登记的民政部门申请认定为慈善组织，民政部门应当自受理申请之日起二十日内作出决定……”

刘培峰建议，加强制度顶层的统筹协调，完善法规和政策，尽快形成统一的慈善税制法律体系。简化慈善组织税收优惠政策的操作程序，把慈善组织认定跟公益性社会组织的登记制度联系起来，按照准则主义而不是许可主义的方法，只要达到了公益性社会组织的要求就可以进入慈善领域，享受税收优惠政策，推动慈善法和慈善税制的普及。与此同时，还要“强化监管，社会监督，推动创新”，通过税收优惠政策的动态调整推动慈善组织的创新发展。

（原题：“法治力量推动慈善事业高质量发展”系列报道之三|完善税收优惠，激发全社会慈善正能量）

文/本社记者 王健

原标题：《完善税收优惠，激发全社会慈善正能量》

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