中国在本世纪初的十几年里，持续不断地鼓励青年创业、促进就业，堪称人才开发的又一创举。在这方面，上海是率先实践并积极推广的，目前也是卓有成效。

二、上海“鼓励创业带动就业专项行动计划”内涵与作用

（一）四轮“鼓励创业带动就业专项行动计划”的聚焦点

2009年以来连续实施四轮“鼓励创业带动就业专项行动计划”，以《上海市鼓励创业带动就业三年行动计划（年度期间）》（沪府办发）的形式，调动全市力量，重点聚焦青年及大学生等群体，积极推进创业，努力带动就业，极大地减少了青年失业。前三轮是3年计划，第四轮是5年计划，主要内容归纳如下表：

以上可见，每个阶段在总体要求聚焦、目标对象划定、具体要求上均比较明确，也不断有所提升，还有简化的数字指标之间有一定的可比性，也有创新性。

（二）四轮“鼓励创业带动就业专项行动”的成果辐射

从2009年开始，四轮创业行动计划不懈推进，青年创业取得了显著成效。在创业的人才开发服务上，累计创业教育培训人次达到24万以上，实现创业人次达到12万以上，带动就业人次达到80万以上。在创业的平台建设和布局上，打造一批综合性公共创业服务平台和创业载体，形成了综合性公共创业服务平台和创业载体，激发了社会的创业活力，释放了创业带动就业的综合效应。

同期内，各个委办局也在政策上为青年创业大开绿灯。整个社会形成了一系列的实用性强、可操作的促进创业政策扶持体系。随着“鼓励创业带动就业专项行动计划”的实施，重点鼓励和支持青年大学生创业和初创期创业，重点引导和推动众创空间等创新创业服务载体发展，已经取得了显著成效。同时，转变创业观念、选树创业典型、分析创业机遇、传播创业技巧等做得越来越好，各类创新创业活动“全年无休”，市民对创业环境的认可度逐年提高。

总体上看，上海实施的鼓励创业带动就业的政策措施科学可操作，形成了“政府激励创业、社会支持创业、劳动者勇于创业”的创业大环境，形成了“创业光荣”“就业光荣”的氛围，实现了“人人皆可创业、处处皆能就业”的大环境。

三、上海青年创业的现状特征分析

（一）全社会创业激情迸发，青年创业（整体）活动力有所提升

1.指标和数据选择

本文从上海市就业促进中心的跟踪调查《上海市居民创业状况调查报告》中，选取了三个创业活动率的指标，选取的时间范围与创业促进就业计划同期。

整体（现实）创业活动率：指每100位年龄在16-64岁的成年人中参与创业活动的人数，国际上一般使用创业活动率来反映一个国家或地区的创业活跃程度。

意向创业活动率：指每100位年龄在16-64岁的成年人中，未来一年内有创业打算的人数，体现一个国家或地区创业活动的趋势变化。

青年（意向或现实）创业活动率：即每100名即每100名16至35岁的年轻人中（意向或）从事工商创业活动的人数。

2.趋势分析

数据显示，通过十几年的创业鼓励，整个社会对创业有了较高的认可，上海居民的意向创业活动率与整体创业活动率都在不断攀升。其中青年的意向创业活动率显著上升，说明青年人的创业激情高涨，整个社会充满了创业气氛。从创业活动率的意愿指标看，青年的意愿要相对高一些。值得注意的是青年创业意向和创业实践近期有下降趋势。

（二）创业动因发生根本变化，机会型创业成为主导形态

以前人们的创业，是创业者出于生存目的，为获得个人基本生存条件而选择的创业，属于生存型创业。当前的青年创业者，更多地是通过发现或创造新的市场机会，为追求自我价值实现和更大的发展空间而选择创业，属于机会型创业。数据显示，对于现阶段的上海青年来说，创业并不是不得已的选择，而是优选。

（三）青年创业的共性特征

1.创业者综合素质整体较高。

2.起步资金来源窄，通常为自身积蓄或亲友资助。

3.创业缺乏方向，时常边干边调节。

4.创业政策享受难。

5.社会对青年创业认同度高。

6.资金筹措的困难大。

7.职场经验越丰富，创业成功率越高。

四、推进青年创业的思考与对策建议

（一）出台金融扶持政策，不让资金困难成为青年创业的拦路虎

1.提供低息“创业贷”，创业失败可免息或有限豁免

青年创业者非常需要的一些短期的、灵活性的、正规的贷款服务，社会上却很难有对应的融资产品，资金短缺的瓶颈十分突出。政府提供的低息创业贷，对于成功者来说，还贷理所应当，对于失败者来说，也可以申请免息，甚至申请本金的还贷豁免权。

2.提供免抵押“信用贷”，创业过程中经评估可追加额度

研究出台鼓励青年创业的免抵押的贷款政策，建议根据大学期间信用，直接给予小额贷款，并给予3-5年的免息政策。一旦创业发展到一定阶段节点，通过政府有关非盈利部门的评估评定，可以提供一次增资贷款的机会。

3.设立引导基金，鼓励天使投资对青年创业的倾斜

天使投资注重对有潜力的新项目，萌芽企业的资金支持，这些对创业驱动力和区域创新环境建设十分重要。“上海市大学生科技创业基金会”是国内首家传播创业文化、支持创业实践的公益机构，特别针对国内大学生在种子期和初创期申请。建议上海相关政府部门，可以设立类似的“母基金”，刺激社会资金对青年创业的种子股潜力股的资金投入。

4.择时推出“创业保险”，给青年创业提供风险托底保障

青年创业有很大的失败风险。上海在鼓励青年创业的浪潮中，可以引导保险公司设立一种薄利多销的创业保险，保险公司让利的同时，可以从企业文化和社会推广中取得收获，该保险由政府和青年创业者共同出资购买。在条件好的地区，也可以由政府购买后赠送给青年人，尤其是第一次创业的青年人。

通过创业保险，实现一定程度上的风险对冲，解决创业失败的后顾之忧，也是政府责任所在，杜绝因创致贫。

（二）推出一系列创业指导工作，不断植入和激发创业基因

1.青年创业要尽早培养创业意识，寻找一切机会与创业者密切接触

创业前培训要始于校园，尽早让大学生有机会去跟已经创业的人（成功人士和师长前辈）多接触。鼓励学校组织多形式的创业学生社团，直接对接本地区的各种行业协会，开设各类创业宣讲班、讲座研讨班等创前培训班，在大学校园里培养扎实的创业基因，帮助大学生毕业后找到良好的创业机会。

2.青年创业要深挖母校资源，与已有科技成果转化相结合

国外经验显示，真正能成功的创新创业，不可能是一个年轻人或者一群年轻人的单打独斗，而是有一定的科技门槛的。鼓励大学生创业，就应该开放大学母校的资源宝库，把创业和学校科技成果转化相结合，而不是让年轻人凭空想象，用无源之水的项目，最后很难成功。

3.出台青年“创业菜单”，帮助找到创业成功的潜力股

政府提供的创业菜单是青年人在创业中独辟蹊径的法宝。建议要提供有价菜单，即提供标明对应启动资金范围的创业菜单，或者进一步给创业菜单里的创业项目提供一个分类预算报告，出台分类分级的创业菜单。对于在政府众创空间里孵化成功的中小型项目，也直接列入创业菜单，面向首次创业的青年开放申请通道，进入菜单的创业项目成功率要保持在百分之八十以上，并给予政府配套的各项创业指导和政策扶持。

4.进一步落实和创新“创业导师”制度，鼓励导师入股创业项目

建议推行“青年创业导师”制度，向社会公开招募创业导师，创业者可以申请一定时间的免费专业指导，超过一定学时的，创业导师也可以酌情收费。政府给予咨询费的收费专业指导，这些专家还负责参与政府资助创业项目的评审和指导工作。

在条件具备的前提下，推行导师入股计划，导师可以选择性地加入所指导的青年创业项目，投资入股或者其他入股形式，形成一个利益共同体，分担风险，分享成功。

（三）建设一系列“园区+楼宇”创业空间，打造“校园+社区”创业环境

1.整合现有创业园区资源，提升创业服务及辐射能级

上海要更加发挥好寸土寸金的“众创空间”的宝贵资源，提高公共设施设备使用率。通过整合开发，继续以低租金或者免租金的形式，提供给青年创业者使用。也就是说一方面要让空间有项目，让项目有地方落实，另一方面要让创业者找到项目，把项目落实到空间里，最终形成一个良性循环的闭环。

2.发挥各类校园社团和行业协会资源，构建青年创业联盟

鼓励校园内的青年社团组织主动对接地区的已有的行业协会组织，由行业协会提供更多创业金点子，更早、更快、更准确地找到行业发展方向和创业的优势领域，行业发展的潜力和导向分析，少担风险，少走弯路，提高创业成功机率，同时也积累人脉资源。

通过青年创业联盟这样的跨界组织，在校园、创业园区和社区之间形成各种资金流、资源流、人才流和信息流，辐射政府鼓励创业的政策和资源对接，同时也能起到“回声器”效果，集中反馈政策效果和意见等信息给政府相关部门，有利于不断调整优化创业扶持政策。对于政府或非政府组织来说，可以通过跟联盟这个组织的有效交流，宏观把握不同行业的创业者的梯度组合情况，创业与行业之间的匹配情况，指导创业者之间开展差别化竞争，或者强强联合。

内容来源：人口发展与社会政策

作者：寿莉莉，上海市公共行政与人力资源研究所，副研究员。本文摘编自《上海蓝皮书—上海社会发展报告》（2021），社科文献出版社。

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