孙莹 I 中山大学法学院副教授、中山大学粤港澳发展研究院副教授、中国法学会香港基本法澳门基本法研究会理事  

香港特别行政区立法和行政的关系是「一国两制」和基本法实施的重要组成部分。立法会议事规则是香港特别行政区立法会运行的法治框架，形塑著立法—行政关系。香港特别行政区立法会分别在2017年和2021年修改了其议事规则，这是香港法律政治发展的新动态，影响深远。本文是对该次立法会议事规则修改的系统分析。通过界定立法会议事规则的历史渊源，剖析议事规则修改的背景和原因，梳理议事规则修改的主要内容，本文指出议事规则的修改有利于立法会议事效率的提高和行政主导制的落实。立法会的良好运行，除了议事规则的完善之外，还需选举制度的完善和落实等配套建设。  

立法机关的运作及其与行政机关的关系对于「行政主导」的实现以及维护特区长期繁荣稳定至关重要。随著中央对特别行政区全面管治权的推进、《香港特别行政区维护国家安全法》的实施、全国人大通过的《关于完善香港特别行政区选举制度的决定》的落实，香港特别行政区的治理进入新时代。新形势下的立法和行政关系需要学者们的关注和研究。立法会议事规则是使立法会正常运转的制度框架，从而成为观察立法和行政关系的窗口。2017年12月香港特别行政区立法会通过了《香港特别行政区立法会议事规则》（以下简称《立法会议事规则》）的修改，2021年3月立法会再次通过其议事规则的修改。立法会议事规则修改的法律依据、修改的主要内容、议事规则修改对于立法会实际运作和香港政治制度运行的影响分别是什么？本文试图对以上问题做出初步的探索和解答。 

香港立法会议事规则的法律渊源  

议事规则的制定和运行是立法机关制度化的标志。香港特别行政区立法会议事规则的渊源包括立法会的前身立法局会议常规、香港特别行政区基本法及香港特区本地法、立法会主席的裁决等。 

（一）立法局会议常规  

《立法局会议常规》（Standing Orders）是《立法会议事规则》（Rules of Procedures）的主要渊源。议事规则工作小组曾解释说，「......我们应该采纳一套被香港市民大众认识和接受的立法程序。由于现时香港立法局所采用的《会议常规》行之已久，除部分条文须按《基本法》作出适应外，其余大致可以沿用」。 而立法局会议常规的依据则是英国议会下议院的议会制度。英国议会下议院议事规则的影子在香港立法局议事规则中随处可见。例如，1858年通过的立法局第一部《会议常规及规则》规定法案及其修正案草案二读后交付「为此目的而委任的委员会」，这来源于英国下议院将法案交付专责委员会的做法。1929年会议常规还特别注明，一些情形如果会议常规没有做出规定，就必须依照英国下议院的惯例。1966年立法局主席批准议员休会待续辩论的申请。这也是依据英国下议院休会待续辩论的惯常做法。1968年会议常规又做出修改，各篇章对应立法机关各项职能，遵循英国议会《会议常规》的篇章结构。回归后的香港立法会议事规则沿用了这种根据议会职权分列的篇章架构。 

如果说香港立法局会议常规早期的演变主要是为了与英国下议院议事规则保持一致，而不断趋于制度化、规范化和可操作化，那么后期则主要是为应对中英对港的政权交接，在立法局内设置新机构、改变立法局成员构成、赋予立法局及其成员新的权力，因应这些变化对立法局会议常规做出修改。1985年立法局通过《立法局（权力及特权）条例草案》。同年首批功能界别议员进入立法局。1986年立法局会议常规取消了非官守议员的表述。1991年会议常规修订，在立法局设置副主席职位，主持立法局会议。1992至1993年间立法局成立内务委员会、法案委员会及事务委员会。1993年立法局从议员中产生立法会主席，总督不再兼任。1994年立法局成立秘书处。1995年所有的立法局议席都不得再由政府官员担任，官守议员的表述成为历史。上述种种变化都导致立法局会议常规的修改。总体而言，会议常规一方面通过新机构和新权力的设置，对立法局及其议员进行扩权，另一方面又规范其权力的行使。截至回归之前的立法局会议常规的历次修改最终形成了立法会议事规则的雏形。 

（二）香港基本法及本地法  

《香港特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）在两个层面上作为立法会议事规则的渊源：第一个层面是立法会的权力和权力行使方式被直接规定于《基本法》；另一个层面是规定议事规则不得抵触《基本法》。《基本法》第七十五条规定，「立法会议事规则由立法会自行制定，但不得与本法相抵触」。中国政府对香港恢复行使主权，香港被重新纳入国家治理体系以来对立法会议事规则的讨论主要是围绕其是否符合《基本法》而展开的。立法会议事规则的制定目的是为了落实《基本法》赋予立法会的权力，为立法会及议员行使《基本法》赋予的权力提供具体的可操作的程序，而不能超出《基本法》赋权的范围。监督立法会议事规则是否符合《基本法》的机制或渠道包括：（1）立法会议事规则委员会的研究检讨；（2）议员的提案或者提出司法覆核；以及（3）学者和媒体舆论的观察讨论。第一次对立法会议事规则与《基本法》契合程度的质疑就是以议员提出司法覆核的形式出现的。 

（三）立法会主席的裁决 

回归前立法局主席以及回归后立法会主席的裁决也是议事规则的渊源之一。这也是普通法法系地区的普遍做法。如英国、加拿大、澳大利亚及新西兰的议会中，议员就议会规则问题或议案、法案、修正案问题提出要求，议会议长根据其对议事规则的理解并结合前任议长的裁决先例，做出决定和诠释。 

（四）议事规则的补充和例外  

在《立法会议事规则》之外，还有《内务守则》、委员会程序作为对立法会会议制度的补充。《内务守则》由内务委员会制定，适用于全体议员，包含多项指引，旨在补充《立法会议事规则》的不足。立法会各委员会亦可以自行决定其自身及其辖下小组委员会的行事方式及程序。即使《立法会议事规则》的规定再详尽，也有挂一漏万，无法为议员在具体情形中的行为提供指引的情况。此时，立法会可以通过决议提供《立法会议事规则》还没有规定的程序。此外，香港本地条例中的与议事规则相关的内容也构成香港立法会议事规则的渊源。例如，《释义及通则条例》、《立法会条例》、《立法会（权力及特权）条例》等。 

由上可知，修改前的香港立法会议事规则深受回归前的立法局议事规则的影响，并且主要参考了英国议会下议院的议事程序。这为日后立法会议事规则的屡次修改埋下伏笔。  

立法会议事规则修改的动因  

截至2021年3月，于1998年7月2日采用的香港立法会议事规则已经经过多次局部修订。《立法会议事规则》本身的规则缺漏是修改的主要原因。较长时间以来，立法会一些反对派借法律漏洞大肆「拉布」。首先是关于修正案的规定不明，《基本法》第七十四条规定了立法会议员提出法律草案的权力及其限制，即议员不可以提出涉及公共开支、政治体制或政府运作的法案，但是并没有明确指出议员是否可以对此提出修正案。《基本法》附件二又明示议员可以对政府法案提出修正案。立法会内的少数派于是利用这点提出海量的修正案以阻碍议事。其次是关于会议法定人数的门槛，《基本法》第七十五条规定立法会举行会议的法定人数为不少于全体议员的二分之一。原《立法会议事规则》第十七条规定立法会及全体委员会的会议法定人数不少于全体议员的二分之一。如出席会议的议员不足法定人数，有人向立法会主席或全体委员会主席提出此事，立法会主席或全体委员会主席就必须传召议员到场，俗称「点钟」，15分钟后，如果到场议员还不足法定人数，立法会主席或全体委员会主席就宣布休会待续。利用上述规则漏洞，「拉布」的主要方式为进行冗长辩论、多次质疑规程问题、提出大量修正案、频繁点算人数、多次或轮流发言、缺席至低于会议法定人数、提出中止待续或休会待续议案、扰乱会场秩序等等。对议案法案提出海量修正案拖延通过，是使立法会空转；利用清点法定人数俗称「点钟」的方式拖延时间，是使立法会停转。「拉布」集中的领域可分为财政开支、经济民生、政治制度三类。「拉布」的泛滥拖延立法会尤其是财务委员会的会议程序，导致审议法案和拨款申请的时间大大延长，使立法会工作进度缓慢，涉及香港经济和民生的法律和拨款受到拖延。「拉布」阻扰议事进程，是立法对行政制约的一个极端的表现，因此阻止议员滥用《立法会议事规则》进行「拉布」、加强立法会的运作效率是修改的重要目的。由于「拉布」对民生的影响，多数香港市民支持修改议事规则以减少议会「拉布」现象，这也是修改《立法会议事规则》的民意基础。

修改议事规则需要一个合适的时机。2017年4月香港高等法院对梁国雄、姚松岩等四位议员做出司法覆核判决，宣布四位议员宣誓无效，取消议员资格，至此反对派由于宣誓行为不当共丢失6个议席，涉及5位地区直选议员和1位功能界别议员。如果在补选之前完成表决或者补选议席再由建制派取得，那么修改议事规则的议案或可通过。事态的发展也确实如此，补选之后6个议席全部由建制派议员赢取。DQ事件的直接结果就是建制派在立法会的功能界别议席和分区直选议席中都占据了多数，建制派议员提出的法案就存在「双过半」的可能性。在这样的时机下，2017年10月中旬38位建制派议员联合向议事规则委员会提出多项修订建议。香港立法会于2017年12月15日完成《立法会议事规则》的修订表决，通过多项规则的修订。  

2017年《立法会议事规则》 

修改的主要内容  

（一）巩固和提高立法会主席的地位 

在《立法会议事规则》修改之前，立法会主席在主持议会时也拥有一定的职权，决定议员的发言顺序和时间，防止阻碍议事而打断议员的发言，以及命令行为极不检点的议员中止继续参加会议。在「梁国雄诉立法会主席」一案的判决中，法院也认可立法会主席拥有「剪布」权。但是，立法会主席有权往往不能自然地行权，原《立法会议事规则》也没有刻意突出立法会主席区别于一般议员的重要地位。2017年修订通过后的《立法会议事规则》（以下简称2017年《立法会议事规则》）开篇单独规定立法会主席的特殊身份，强调其职权，无论从规则的内容和结构上来看立法会主席的地位都有所上升，也为立法会主席行使后续的多项职权强化了合规性。 

（二）加强立法会主席主持会议的职权 

2017年《立法会议事规则》新赋予和扩大了立法会主席的多项职权，不仅使其在安排和处理会议事项上享有更多自主权，而且在反对派议员过去惯常「拉布」的程序关口著力增强立法会主席乃至委员会主席对会议的控制。尤其是赋予立法会主席合并修正案的职权，遏制通过提大量修正案以「拉布」的意图。2017年《立法会议事规则》赋予立法会主席选择并合并修正案的酌情权，并赋权立法会主席进行合并判断，立法会主席可以「要求任何曾就议案或修正案做出预告的议员解释其议案或修正案的主题，使立法会主席可就此事宜做出判断及考虑有关解释」；赋予全体委员会主席在滥用程序情况下否决休会待续议案的权力，也就是说主席有权界定滥用程序的范畴，判断某项休会待续议案是否属于该范围。 此外，2017年《立法会议事规则》多处规定某项程序包括「新闻界及公众人士离场」须经过立法会主席的同意才能进行。 

在原《立法会议事规则》基础上，立法会主席决定会议日期及时间、维护会场秩序的职权范围扩大。2017年《立法会议事规则》第十四条规定立法会主席如果认为有必要继续处理未完事项，可以命令在「任何时间或任何一天继续为此目的举行会议」。该条新规定也适用于法定人数不足情形，第十七条补充规定，如果因为出席人数不足而造成「流会」，立法会主席可按《立法会议事规则》第十四条（会议日期及时间）的规定，于立法会主席命令的时间或日期复会继续处理有关事项。原《立法会议事规则》第四十五条规定：「立法会主席、全体委员会主席或任何常设或专责委员会主席如发觉有议员在辩论中不断提出无关的事宜，或冗赘烦厌地重提本身或其他议员的论点，于向立法会或委员会指出该议员的行为后，可指示该议员不得继续发言」，2017年《立法会议事规则》将「常设或专责」删除，使中止议员不当发言的职权扩大至任何委员会主席，这意味著在其他委员会会议中议员利用不当发言拖延时间的操作空间被压缩，委员会主席的职权扩大。 

（三）降低全体委员会的法定人数要求 

如上文所述，原《立法会议事规则》第十七条将立法会会议和全体委员会的法定人数均规定为不少于全体议员的二分之一，这是来源于《基本法》第七十五条的规定。2017年《立法会议事规则》将立法会会议和全体委员会的法定人数区别对待，全体委员会只需包括主席在内的20名委员即可召开。 

（四）提高组成专责委员会的人数要求 

原《立法会议事规则》第二十条规定：「如有不少于20名议员起立，呈请书即告交付内务委员会处理」。这意味著只要20名议员起立合意，就可以成立「专责委员会」调查政府高官。专责委员会有权邀请证人接受讯问并提供文件等证据。前行政长官梁振英、前廉政专员汤显明就被这个委员会调查过。2017年《立法会议事规则》将起立人数调整上升至全体议员的二分之一即35人。在DQ事件发生之前，立法会的反对派议员在28人左右，可以达到20人的门槛，但是达不到全体议员的二分之一。这条规定使得反对派议员组成专责委员会的难度大大增加。 

（五）进一步规范议员发言程序 

2017年《立法会议事规则》限制议员的发言时间和内容，规范议员修正案的提出。首先，原规则关于「点名表决」的时间规定是在点名表决钟声响起五分钟后立即进行，而新规则第四十九条修改为议员可无经预告而立即动议「就法案的任何条文或任何修正案进行点名表决时，立法会或全体委员会须在点名表决钟声响起一分钟后立即进行各该点名表决」，即议员可动议缩短点名表决的钟声时间，动议通过后立法会主席可以无经辩论而将议案提出的待决议题付诸表决，减少大量的辩论时间。其次，2017年《立法会议事规则》第三十八条新增规定，已就某议题发言的议员可再次发言，解释其被误解的发言内容，但是「只可就被误解的部分发言」。另外，议员提出数以百计的修正案的机会减少，第五十七条将「两项或以上修正案组成的系列修正案」与「琐屑无聊或无意义的修正案」并列，同归为不可动议的修正案。

2021年《立法会议事规则》 

修改的主要内容  

2017年《立法会议事规则》修改后的第一个会期，即2017年至2018年会期内，立法会通过的法案较上一个会期明显增多。在2017年底议事规则修改后，预算修正案的数量急剧下降，2016年反对派议员还提出多达2,200项的修正案，到2018年却仅提出230项，财政开支类议案的「拉布」战况明显缓和，从一个侧面反映出立法会议事规则修订的效果。然而反对派随即炮制了新的「拉布」形式以阻碍议事，例如2019至2020年立法会委员会主席的选举耗时半年，积压大量议案法例，有议员冲击主席台扰乱秩序。于是2021年2月立法会议事规则委员会就修订《议事规则》及《内务守则》的建议进行咨询，咨询文件写明启动修改程序的背景理由是「鉴于立法会及委员会过往的拉布事件、委员会主席的选举过程冗长、某些议员行为极不检点并滥用程序干扰立法会及委员会的会议过程」，而修改的目的是「以进一步确保议会能以有效及具效率的方式运作，紧贴最新事态发展，同时维护议员发言及辩论的权利」。

2021年3月26日通过的《立法会议事规则》（以下简称2021年《立法会议事规则》）新增或修改的主要有以下内容。 

（一）进一步加强立法会主席主持会议的职权 

2021年《立法会议事规则》第三十七条第一款赋予立法会主席或全体委员会主席酌情调整议员辩论时间及发言时限的权力。第四十五条建立起点名及暂停职务机制，即如果存在议员行为极不检点的理由，立法会主席可在任何其认为适当的时间，将该议员点名。被点名的后果是严重的，凡有议员被立法会主席点名，立法会主席须就立法会代理主席随即动议的议案提出「（该议员姓名）的立法会职务予以暂停」的待决议题。根据第四十五条的规定，被暂停立法会职务的议员须立即离开会议厅，被暂停职务期间不得行使《基本法》第七十三条赋予立法会的诸项职权。 

以上规定如果得到严格的执行，可以杜绝立法会内议员冲击主席台、投掷异物、人身攻击等乱象。 

（二）完善立法会的辩论中止待续程序 

以往「拉布」的主要表现形式之一是无休无止的辩论，也就是被批评的「议而不决」现象。《立法会议事规则》原来的规定是，立法会会议上就某个议题起立发言的议员可无经预告而动议一项即将辩论中止待续的议案，这时就由立法会主席提出该议案的待议议题。2021年《立法会议事规则》第四十条规定了若干种不可无经预告而动议将辩论中止待续的议案。并且规定，如果立法会主席认为议员动议现即将辩论中止待续的议案是滥用程序，可决定不提出该议案的待议议题，或无经辩论而把议题付诸表决。这项规定也可以视为对立法会主席的赋权条款，如果运用得当，可以大大改善立法会内「议而不决」的冗长无效率议事。 

（三）完善委员会正副主席任期制度 

2021年《立法会议事规则》第七十九条新增规定，委员会在任正副主席任期延长至下一会期正副主席选出之前，该规定主要是为维持委员会的正常运转，使委员会事务在委员会主席选举期间得以正常运行。  

修改《立法会议事规则》 

的影响及启示  

首先，立法会议事规则的修改，对于提高议事效率，维持立法会秩序，加强行政主导有著正面的效用。立法会议事效率提高，也能缓解「拉布」所积压的经济、民生等待议问题，回应香港市民的现实需求，修补香港社会的裂痕，如果市民对政局稳定的满意度上升，有助于提高政府的公信力和权威，那么自然有利于行政主导制的推行。《立法会议事规则》的修改使香港立法会更便捷、快速地为行政机关提供多数支持。2016年至2017年会期内，提交的法案为30项，通过法案数量为13项；2017年修改议事规则后，2017年至2018年会期内，提交的法案为24项（其中23项法案由特区政府提交），通过法案数量为28项。 

其次，修改《立法会议事规则》，使得建制派议员从「点钟」魔咒中解放出来，可以有更多时间接触选区服务选民。其实在DQ事件与补选之后，建制派在立法会已经获得双过半的优势，政府法案或者建制派议员的法案在立法会通过的可能性是很大的。反对派议员的「拉布」只能阻挡一时，最终是无力阻碍法案通过的。「拉布」对建制派最大的影响，是建制派议员必须留够人数在立法会以应付「点钟」防止流会，因而许多建制派议员的行动受限。反对派议员只需留下一人要求「点钟」，其余议员都可以处理别的公务或者接触选民扩大影响。而建制派议员为了防止流会，不得不制作排班表轮流留守立法会。《立法会议事规则》修改后，全体委员会的会议上建制派只需十几人到场，其余议员可以接触市民做地区工作。 

第三，高效议事的背后是精简议事程序、减少议事时间。修改后的《立法会议事规则》削减了立法会对政府的部分制约作用，使议事程序加快，少数反对派议员表达意见的机会更少，就有可能寻求别的途径宣泄意见或完成政治表现。如果立法会内部自身的平衡无法形成，会导致议会本身勉强可以借以寻求共识的议事机制失效。因此，一方面需要通过议事规则的修改杜绝立法会内的乱象，另一方面还需保证立法会的监督制衡作用的发挥。 

第四，立法会内政治力量的对比取决于选举，而非《立法会议事规则》。2017年《立法会议事规则》修改后，仍有「拉布」和「揽炒」的现象存在于立法会，说明香港立法会的善治，不能仅凭议事规则的修订，还需其他配套制度的发展。随著2021年全国人大通过的《关于完善香港特别行政区选举制度的决定》的落实，香港特别行政区选举制度的完善，立法会议席的分配形势也发生变化，立法会的运转更加有序，达到与行政的良性互动。 

第五，立法会的选举制度和议事程序的完善，需要放在「爱国者治港」的大局中去设计和执行。「爱国者治港」已经成为当下的共识。民主的共识模式追求尽量扩大参与政府决策的机会和凝聚关于政策的共识，政府的存在和运行有赖于多种政治势力的合作，强调求同存异，分享行政决策。陈弘毅教授认为这对于香港政制是有启发的。行政主导制的初衷之一是为了维护香港的繁荣稳定，一个良好的立法会议事规则应当能在主席、议员的权力分配和立法会的宪制地位之间取得一个平衡点，在议会内部化解分歧、达成共识。

本文发表于《紫荆论坛》2023年3-4月号