首先，数字指标的偏好反映了高等教育管理的计划体制。对于特罗的大众化理论，我国学者立足于特殊国情提出了质疑，认为该理论是一种误导；事实上，日本著名学者也对马丁·特罗理论提出了疑问，因为该理论并不完全符合日本高等教育发展的轨迹。而更加吊诡的是，特罗本人也不认为三阶段理论是一个具有普适性的成熟理论体系。特罗指出，高等教育发展的三个阶段划分标准并无任何数学工具的支撑，故没有统计学上的意义，数字也并非固定的区别标准而表示一个区间。特罗坦诚道，欧洲高等教育扩张的历程表明他未能准确预测到西欧国家高等教育的发展，同时他认为也无法预测中国高等教育大众化的进程，因而他对于15%这一指标在中国受到如此推崇表示不解。特罗认为在其大众化理论中数字指标的意义在于其预警功能，即提示人们当高等教育规模达到一定区间时需要在教育结构上做出及时调整。由此可见，原本只具有象征意义的15%这个数字在我国却被赋予实质性意义，成为具有导向性、权威性的政策话语，左右着全国高等教育改革发展的路向。同理，50%这个数字在同样不具有实质意义的条件下，依旧被视作高等教育发展的目标，作为衡量高等教育发展水平的标准，其将成为衡量高等教育发展质量以及各级政府高等教育政绩的标准，成为理论界讨论、宣传和阐释的热点，这显然违背了特罗本人的初衷及理论的原义。当然，我国高等教育改革和发展原本无须必然符合某个理论，问题的关键在于，缘何在理论原旨中无关紧要的数字符号成为撬动我国高等教育改革大势的支点？究其根本，特殊的数字情结背后反映的是长期以来我国高等教育管理的计划体制和规模化战略思维。也就是说，15%和50%的高等教育毛入学率其实充当了计划体制下为高等教育发展设定某个进度指标的理论注脚。长期以来在高等教育计划管理体制下，在某个时间段内我们总要设置某个预定的目标或指标，将之作为管理者调控、治理全国高等教育的标准和工具。马丁·特罗理论不仅提供了这样的指标，并且扮演了管理者形成决策、推行政策的合理化与科学化机制的角色，从而有利于促进政策实施。

其次，数字情结反映了我国高等教育发展的规模化战略思维。改革开放以来，我国高等教育秩序逐渐恢复，规模逐步扩大，扩招前高等教育入学机会与高等教育现实需求之间一直都存在着一定矛盾，这决定了开放高等教育的必然性。无论是社会民众对增加高等教育机会的热切期望，还是经济社会发展对扩大高等教育规模的客观要求，都决定了我国高等教育必然要由精英化迈向大众化。亚洲金融危机背景下我国经济发展和社会稳定面临的严峻形势为高校扩招提供了契机，扩大高等教育规模的要求得以充分释放，这表现为自1999年扩招开始延续了多年的高等教育规模急遽扩张，并最终成就了高等教育在学规模的世界第一。尽管在2005年之后，我国高等教育结束了急遽扩张模式，但总体规模依旧持续增长。可以说，近十几年来，我国高等教育发展的主旋律是增长，在战略上以规模扩张为主。尽管在高校大扩招显著影响到高等教育质量后我国逐步加强质量监控与保障，提出了内涵发展战略，但长期以来形成的规模化思维渐成定式，很难在短时间内得到根本改变。我们不时地看到各类媒体、学界对于诸如我国博士生培养规模走向世界第一，发表科研论文数量超越美国，进入ESI前1%学科及进入国际大学排行榜前百名高校的数量不断增加，高等教育毛入学率不断提高等量化或偏量化绩效的报道和热议。尽管其间不乏理性的反思，但积极的肯定仍为主流，这本身就反映了规模化战略的持续影响及规模化思维定式。而且，中国“以大为美”的审美与文化传统、计划体制对数量指标的客观需要以及各级政府对增加高等教育机会、促进教育公平的高度重视，也会强化这种规模化战略思维。事实上，我国高等教育质量战略正是由于传统的规模化思维的束缚才难以取得更加积极的进展。因此，从政府到理论界对50%这一普及化数量指标的高度认可和重视，在很大程度上反映了长期以来的高等教育规模化战略思维，这与对15%这一大众化数量指标的追逐在本质上并无二致。

（一）数字指标的本义及其功能的异化导致高等教育发展误区

马丁·特罗理论中用以标识高等教育发展阶段的数据指标在我国是作为目标数据的，因而成为政府调整高等教育发展战略的导向，导致片面的规模扩张。而实际上，在马丁·特罗理论中，这些数据指标其实是对高等教育发展程度的一种客观反映，尤其强调的是数量描述及其产生的预警性功能。显然，在数字指标的角色与功能上，我国对15%、50%两个数据的定位违背了其原义，从而决定了在应用上的错位。从描述性数据的客观反映功能、预警功能，到目标性数据的导向性功能、评价性功能，这一错位带来的是长期以来我国高等教育实践的诸种误区，以及由此导致的高等教育质量之痛。当然，正如上文所提及的，我国高等教育由精英化走向大众化具有历史必然性，是高等教育自身规律和经济社会发展的客观需要，因此我们并不否定大众化对于增加高等教育机会和为经济社会发展提供智力服务等方面的作用。但在目标数据导向下的跨越式、规模化高等教育战略所造成的负面影响亦不容否认，由此导致的结构性、生态性问题也对未来高等教育的持续健康发展产生了长期性损害。具体来说：其一，以规模扩张为中心的高等教育发展观和以“多样化之名”行“多层次化之实”的质量观，使得大众化高等教育在思想理念和价值取向上背离以质量为核心的科学发展观，并逐渐导致大学失去有效发展质量的“大学能力”。其二，急遽扩张战略导致高等教育总体规模和大学单体规模大幅增长，大大增加了高等教育或院校管理的难度，以行政权力为基础、以统一化和标准化为手段的行政化、科层化管理模式空前强化，管理主义、绩效主义损害了大学自主，同质化问题日渐突出。其三，大学在思想理念、基础设施、课程教学、体制机制、技术方法等各个层面都未能及时适应由精英到大众化阶段的转变，发展能力普遍较弱；更为关键的是，在新的评价机制下，大学在走向社会、拥抱市场、应对以政府为中心的多元化绩效问责中逐渐变得功利、浮躁，甚至出现了庸俗化的倾向。其四，借扩招之机，大量高等教育机构通过升格、合并等方式而成，缺乏理性精神的野蛮生长导致整个高等教育体系发生严重失序，院校类型结构，人才培养类型结构，学科与专业结构以及高校同所在地区经济、社会和文化发展需求的契合度、融合度等，都在很大程度上背离了高等教育的生态化要求。各院校不能各安其位，出现了高度的同质化，这一方面是源于院校之间过度的资源竞争，另一方面则是源于资源的严重低效、浪费，而由政府主导的院校转型、特色办学等却困难重重。总之，当15%或50%成为一种目标数据，在以政府为主导的计划体制下其目标达成效应达到了最大化，也就是在最短时间内达到预期目标，这导致大众化提前到来，从而引发了质量下滑等诸种问题。

（二）普及化的实质意义并非数字本身，而在于高等教育结构的变化

在马丁·特罗理论中，高等教育毛入学率的数字指标只是高等教育发展水平的一个量的呈现，而在量的背后是高等教育的“质”，包括高等教育观、高等教育功能、课程、教学形式、师生关系、学习经历、学校类型与规模、学术标准、入学与选拔、领导与管理等各要素都表现出了新的取向或趋势。例如，接受高等教育已由精英阶段的“少数人特权”转变为大众化阶段的“一定资格者的权利”，到了普及化阶段则变为“人的社会义务”；在学校与社会的关系上，在大众化阶段学校与社会的界限由清晰走向模糊，至普及化阶段两者的界限逐渐消失；在入学选拔上，大众化阶段不再固守“英才成就观”，开始引进非学术标准，而普及化阶段则完全以个人意愿为依据。因此，高等教育在由精英化迈向大众化、普及化过程中逐渐产生了民主化、社会化、多样化、开放化、现代化等特征，而这些新特征的出现又是高等教育结构发生变化的客观反映。所谓的高等教育结构是指由高等教育系统各要素及其相互关系构成的整体。高等教育由精英化转向大众化、普及化，是高等教育结构不断变化的过程，这个变化从本质上说是一种系统自身的自觉变化，是高等教育系统与外界进行交换、交流并适时调整两者关系的结果。外部利益相关者如政府根据高等教育变化的规律来实施治理，则将促进高等教育结构优化；若违背规律，强制高等教育服从主观意志，则会对高等教育构成伤害。如前所述，从精英化到大众化，高等教育入学人数的增加以高等教育各要素或高等教育结构的调整为前提，显然在短短的几年内，我国高等教育结构难以尽快得到有效调整以适应规模急遽扩大的形势要求。换言之，大规模的高校扩招强制性地改变了高等教育结构的有序演进，从而导致了一系列冲突，并集中表现为高等教育质量的危机。同样的逻辑，当高等教育的普及化作为一个目标数据而成为政策和理论的追逐对象时，我们必须评估当下高等教育体系是否具备接纳普及化的能力以及在有限时间内高等教育结构能否做出及时有效的调整和优化。反观当前我国高等教育现实发现，一个不容否认的事实是，我国高等教育体系甚至在很大程度上尚处于以适应大众化、提高大众化质量为目的的结构调整之中，而且这种调整显然并不顺利，例如高校的同质化、院校身份的相对固化、应用型高校的转型困难、高职教育社会认同的缺失、人才培养模式改革的不力以及政府高等教育评估和资源配置模式的僵化等，这些问题都影响到大众化高等教育的质量，但并未得到妥善解决。此外，普及化高等教育所要求的学习型社会、个体以学习为义务等条件，显然在当前也并不具备。质言之，不成熟的大众化高等教育体系意味着高等教育普及化并不具备良好的基础，未来普及化高等教育的质量是堪忧的。

（一）普及化高等教育体系建设的主要条件

《2017年全国教育事业发展统计公报》显示，目前我国高等教育毛入学率大约为45.7%，这意味着我国高等教育在最终跨入普及化阶段之前尚有一个过渡阶段。高等教育由大众化跨入普及化阶段，本应以高等教育自主发展为基础，以社会选择为根本动力，但显然从国家体制和一以贯之的高等教育治理模式来看，我国政府必然将在推动高等教育跨越式发展中发挥主导作用，这就需要思考我国迈入普及化高等教育所需要具备的客观条件，即构建普及化高等教育的基础。

其一，高等教育体系高度多元化，这是高等教育实现普及化的组织基础，也就是要在高等教育的结构与功能上做好准备。在普及化时代，高校生源将更趋多样化，学生的素质基础、就读动机、修学方式、职业面向等都是个性化、多元性的，这就决定了普及化时代高校在培养目标、课程体系、教学方式、学生评价标准、学制要求、管理与服务模式等方面必须适应复杂生源的不同需求。尤其是在信息化时代，以现代信息技术为基础的新教学模式甚至以智能科技为支撑的智能化教育手段将更好地满足不同受教育者的需求，未来高校必须加强以在线教学平台为代表的新教学体系的建构。同时，高职教育和民办高校的办学环境、办学能力必须得到优化，以提供不同的教育服务。事实上，大量的地方高校、职业类院校、民办院校将成为普及化高等教育体系的主体。

其二，高校及其内部基层组织具有充分的办学自主权，这是高等教育体系走向多元化的客观基础。一方面，高校在法律上具备充分的独立法人地位，从而以社会需求为导向，立足自身条件自主办学，尤其是围绕自身优势和区位要求建立个性化、特色化的办学模式，成为多元高等教育体系的有机组成部分；另一方面，在高校内部，各院系应作为更大意义上的办学实体，进一步实现基层自主，从而依据学科专业发展规律来制定最适宜的办学方案，尤其是在精准把握市场所需及其变化趋势的基础上，动态调整知识生产模式，优化服务能力。高校与院系在各自层面上的自主是提升高等教育创造力的根本，而高等教育的创造力则是适应更加多样化需求、提高服务质量的前提。

其三，成熟而有效的高等教育质量治理体系得以建立，这是普及化高等教育得以维系和深化发展的保障性条件。受教育者接受和选择高等教育，源自其积极的教育价值预期，这是普及化高等教育发展的根本动力。未来我国普及化高等教育必须是高质量的，大众化时期的质量缺陷不能延续至普及化阶段，低质、无质的普及化是没有意义的。但一个有质量的高等教育体系需要得到有效的质量保障，这就要求建立起科学的高等教育质量治理体系，提高高校满足不同需求的能力。

其四，高等教育资源足够充裕，这是普及化高等教育得以存在的物质基础。高等教育是高资源消耗型行业，高等教育普及化的到来及其未来运行更是建立在充足的资源保障基础之上，因此，完善和创新高等教育多元筹资机制，形成公共财政充足、社会资本积极投入的资源供给格局，在很大程度上决定着我国未来高等教育普及化的质量。

总之，高等教育体系的多样化、高校及其基层组织的办学自主、完善的高等教育质量治理体系和充裕的高等教育资源，是我国迈入高等教育普及化并确保其发展质量的主要条件，但也是前普及化阶段我国高等教育改革发展中面临的一系列难题，因而也是我国在由大众化迈向普及化的过渡阶段需加强教育治理的着力点。

（二）过渡阶段我国高等教育治理的主要任务

高等教育由大众化走向普及化，需要一个深刻、系统、全面的结构调整和优化过程，以适应新的高等教育体系的要求。但在当前这个较短的过渡阶段，高等教育的治理则更加强调针对性，尽量减缓普及化阶段初期的“阵痛”，争取普及化高等教育体系的“软着陆”。在此过渡阶段我国高等教育治理的核心使命是为实现高等教育普及化创造必要的条件。

首先是持续深化管办评分离改革，扩大和保障高校办学核心自主权。2010年《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》提出“促进管办评分离”，尤其是党的十八届三中全会提出“深入推进管办评分离”后，政府大量削减教育审批管理权限，高校自主办学的主体地位不断凸显。据统计，近几年教育部在贯彻管办评分离精神中取消管理职责22项，下放职责13项，转移和委托职责50项，精简规范评审项目23项，取消法律法规和国务院规定以外的评估检查项目30%以上。政府只有退出微观管控，赋予高校真正办学自主权，高校才能由服从政府意志转向尊重社会需要，依据不同的社会需求及其发展趋势来调整自身结构，适应高度多元化和渐趋自由化的社会需求。在此，政府须进一步转变职能，一是积极培育第三方评价主体，实现高等教育评价的社会化和专业化。在质量至上时代，教育评价是质量监控的主要手段，而一个成熟、专业的第三方评价系统既是约束政府干预的重要力量，更是普及化高等教育质量的重要保障。二是赋予高校更多核心办学自主权，主要包括学科或专业调整权、学生管理权、学制与学位管理权等。这是高校办学自主化水平的重要标识，也是适应普及化时代生源高度多元化的基本条件。三是深化校院两级管理改革，扩大高校基层单位办学自主权，因为高校办学最终要落实到院系活动上；同时，要探索契约式、目标式管理，激发基层办学创造力。唯有如此，学院灵敏捕捉社会需求变化、依据变化趋势及时优化办学体系的优势才能得以充分发挥。四是进一步完善高等教育法规，明确政府、高校及重要利益相关者的权责，规范教育行政部门权能和保障高校自主权，引导第三方合理参与教育治理。

其次是政府改进治理方式，引导高校分类发展和分类管理。在传统模式下，政府兼管、办、评三权为一体，造成了高校的高度同质化。在普及化时代，高校必须走向多样化，而政府需要发挥引导作用。需要指出的是，高校分类发展应是一个社会或市场选择的结果，而非完全靠政府通过行政权力强行调整。但显然，由大众化到普及化的过渡阶段容不得一个漫长的自然选择过程，而需要政府积极干预，这也是我国高等教育体制的基本特征。事实上，分类管理是我国政府实施高等教育治理的传统理路，在“双一流”背景下被寄予更多期望。但目前我国高校分类发展与分类管理的具体实施办法还需要进一步优化。具体来说，第一，从我国高等教育财政投入模式来看，政府往往是按高校类型或层次实施差别化投入，在其他相关政策上不同类型或层次高校也面临着差异化对待。简言之，不同类型、层次高校的发展环境是不一样的，这会导致高校分类发展缺乏基本动力，这也正是当下部分高校在国家大力发展应用型高等教育进程中转型不力的重要原因。第二，高校分类标准不应过于具体、细化甚至烦琐，否则既难以真正体现不同类型高校在办学定位上的本质差异，导向性不足，又将高校组织及其办学过程简单化、碎片化，损害高校作为复杂组织的有机性及其办学过程的整体性，从而有悖于高校内涵式发展的客观要求。因此，要促进我国高等教育体系的多样化，政府要建立起以公平、绩效、竞争为核心取向的财政投入模式，创设公平的高校分类发展环境，让各类型高校安于其位、各司其位。从当前来看，其就是要解除地方本科院校向应用技术型高校转型的后顾之忧；跳出烦琐化指标体系的窠臼，立足不同类型高校的本质及核心特征，在宏观层面上制定高校分类框架，给予高校以自行选择类型定位、自主探索特色发展路径的空间；避免分类发展模式的统一化、标准化，鼓励各地政府在引导高校分类管理中发挥创造性，探索具有区域特色的高校分类发展机制。

再次是充分释放民间资本，大力发展民办高等教育。在普及化时代，高等教育体量无疑将再度扩大，而公立高校已经难以再行扩大招生，否则将对高等教育质量造成很大冲击，故大力发展民办高等教育是我国走向高等教育普及化的重要选择。发展民办高等教育具有多重意义，除了推动高等教育扩容之外，还有助于进一步引导民间资本投入教育、缓解普及化时代政府的高等教育财政压力，通过发展民办高职、应用技术型教育及其他非学历教育等方式使高等教育体系更加多样化。但目前我国民办高等教育发展仍面临着诸多障碍。以民办高校分类管理为例，于2017年新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》规定民办高校分为非营利性、营利性两类，这为营利性高校的建立和发展提供了法律依据，但在具体实施分类管理过程中，一些地方政府往往要求现存民办高校自愿按营利性或非营利性学校注册，继而按不同的政策要求实施办学。这种简单的两分法并不符合我国民办高等教育发展的现实需求，因为我国绝大多数民办高校都是以投资办学而非捐资办学的方式兴办和发展的，在本质上具有营利的需求。但在新的法律框架下，民办高校一旦选择非营利性则失去营利的可能，甚至失去财产所有权；而若选择营利性，则需要承担高额税负，这并不符合我国民办高等教育发展的特殊性，将影响民办高校的积极性，束缚民间资本活力。此两分法将营利性与公益性对立起来，否定了两者间可能的辩证统一关系，但从国际上看通过制度约束是能够实现两者相对统一的。显然，重新修订法规并不现实，这就需要在现有法制框架下进行政策优化，如政府为非营利性高校提供一定的财政扶持，加大对非营利性高校举办者的奖励力度；为营利性高校提供多样化的税收优惠与激励，尤其对于办学质量较高的示范性营利性高校加大优惠力度，为之营造公平的办学环境，最大化地保持其市场竞争力，激活营利性高等教育的公益能量。

最后是树立精英高等教育质量观，强化质量治理。在20世纪高校扩招初期，我国学界提出了多样化的高等教育质量观，但在实践中却被异化为多层次的质量观，这是我国大众化高等教育质量下滑的重要原因之一。因此，当前及未来亟须树立精英高等教育质量观。首先，从精英阶段到大众化、普及化阶段，高校类型和生源类型逐渐走向多样化，统一的精英标准为类型多样的质量标准所代替。但无论是培育研究型人才还是应用型、技能型人才，每个类型定位都应是高标准的，高校所培育的各行各业人才都应具有卓越的胜任力和不同内涵的创造力。从这个角度来说，普及化高等教育的质量观应是多样化精英取向的，这是树立精英高等教育质量观的第一重含义。其次，在大众化阶段，对高等教育公平和大众教育的强调，导致传统意义上的精英教育发生弱化甚至缺失。正是在这个意义上，刘道玉先生才呼吁“中国急需构建精英教育体系，充分发挥精英人才在各个事业领域里的先导作用”。在普及化阶段，高等教育不仅要提供大众教育，为每个人的职业或生活需求提供便捷的教育服务，还要通过少数研究型大学来培养在国家建设事业中发挥引领作用的精英人才，这是树立精英高等教育质量观的第二重含义。还需特别指出的是，未来普及化高等教育要实现健康发展，还必须改变当前统一以就业率为核心指标的评价模式，这不仅是因为普及化高等教育的质量观本就是多元的，还因为虽然促进就业是高校固有功能，但保证就业却绝非高校职责。若仍以就业率为高等教育质量评价核心标准，人们所面临的将仍旧是一个缺乏“质量”的高等教育，但这显然是违背教育本质的，因为教育之终极价值取向必然是“使人成人”，这是大学的文化秉性。树立起精英高等教育质量观是第一步，要真正落实这一质量观，需要强化质量治理。所谓质量治理就是高等教育各利益相关者共同参与高校教育过程——从人才培养目标的确立，到学科专业和课程设置，再到教学实施乃至质量评价，以及整个过程中的管理与服务，各利益相关者都应参与其中，以确保高等教育的实施立足于真实的社会需求、真正满足社会需求，从而推动高等教育实现真正意义上的多样化。

总之，普及化高等教育绝非一个简单的量化呈现，而是一个质的丰富表达。在由大众化迈向普及化高等教育的进程中，我国必须克服传统思维可能导致的迷途，争取一个有质量的普及化高等教育。为此，我国就需要在由大众化到普及化高等教育的过渡阶段，充分认识到大众化发展模式可能导致的路径依赖之风险，在此基础上有针对性地强化以政府为主导、各方主体参与的高等教育治理，在有限时间内为构建有质量的普及化高等教育创造相对更好的条件。返回搜狐，查看更多