以往空间类规划实施监测主要包括主体功能区规划、城乡规划以及土地利用总体规划的监测，存在规划之间衔接不够，实施监测自成体系，技术方法手段参差不齐的问题。在空间规划改革背景下，国土空间规划实施监测是指在自然资源调查监测的基础上，结合国土空间规划“一张图”，监测国土空间开发保护的状况，以便于全面掌握国土空间开发进度，耕地和永久基本农田、林地、湿地、海域、海岛、海岸线等各类资源保护情况，全域土地整治进展、陆海统筹落实进展情况和国土空间生态修复情况等，与规划目标、指标及社会经济发展状况对比，对规划实施方向、进度、程度等进行监测预警，以满足规划实施管理的需求。根据监测的尺度范围、服务对象，分为常规监测、专题监测。常规监测是指围绕规划目标需求，在全国范围内对国土空间开发保护状况进行定期的陆海全覆盖动态监测，及时掌握年度变化等信息，服务年度国土空间规划执法督察，重点监测国土空间规模、结构、布局、效率、质量等内容。专题监测即对某一区域、某一类型国土空间规划涉及的要素进行动态跟踪，如长江经济带空间规划实施监测。当前，国土空间规划的监测体系仍在探索，关键性指标、数据获取和处理、综合分析评价等方面还有待完善，具体表现在以下几个方面。

1）监测指标体系未建立，监测内容未统一。当前，空间规划仍然在编制阶段，市县层面，2021年自然资源部研究制定《国土空间规划城市体检评估规程》（TD/T1063-2021），形成122项城市体检评估指标，但五级三类国土空间规划监测指标体系尚未建立，监测内容尚不够清晰。针对空间的监测主要停留在指标监测、违法行为监管层面。

3）新技术应用不足，综合分析不够。当前，人工智能、区块链技术、大数据分析、海量数据管理、三维数据模拟、信息平台建设等新技术快速发展，但在国土空间规划监测评估中应用还较少，动态监测要素还不够，如人口流动、交通流量、建筑量变化等，综合分析评价尚未能完全满足国土空间规划管理的需要，国土空间规划“一张图”实施监督信息系统还未全面建设完成。

2 规划实施监测的总体思路与关键技术

2.1 总体思路

根据国土空间规划的实施需要，按照监测准备—指标构建—质量控制—综合分析—结果展示的技术路线，基于国土空间规划“一张图”信息系统，充分搭建国家、省、市纵向贯通、各行业部门横向协同、陆海全面覆盖的监测数据，形成实施监测的统一指标及技术方法体系，针对五级三类不同类型的国土空间规划开展监测分析，及时了解国土空间规划实施动态，服务国土空间规划实施管理、体检评估预警、绩效考核、规划反馈调整等（图1）。

图 1 国土空间规划实施监测总体思路

Fig.1 The overall idea of spatial planning implementation monitoring

1）监测准备。多源异构数据的快速获取和融合集成。以国土空间基础信息平台和规划“一张图”、海域海岛动态监视监测系统等为基础，充分整合、快速收集国土空间规划实施监测涉及的各类要素数据，包括实时高分辨率的卫星遥感影像、地理基础信息、海洋海岸带监视监测数据、社会经济传统数据、大数据等，统一形成各专业信息的数据定义和标准，覆盖监测内容所需，实现国土空间基础数据、大数据和城市运行大数据、海洋海岸带监管大数据协同共享共用。

2）指标构建。分类分层全生命周期管理的监测指标体系库建设。以空间治理、以人为本、地域特色、陆海统筹为基本原则，构建覆盖实施前、中、后全生命周期管理的，满足五级三类不同类型规划、不同管理目标、不同实施阶段、不同行为主体需求的差异化指标库，进而形成监测模型库、标准库、知识库等，提高精准服务能力。

3）质量控制。全流程数据质量检查的方法体系设计。采取抽查、核查、统计、比对等方法，对监测数据开展精度验证，保障监测分析结果的准确性，建立标准化的工作流程，提高监测数据服务的广度、深度。

4）综合分析。全要素数据成果的综合分析评价。如基于双评价、双评估的综合分析模型，判断人地和谐程度、空间矛盾与冲突、陆海统筹实现情况等，动态、适时评估其变化情况及与经济社会发展的协调性、适应性等，辅助规划和自然资源管理决策。

5）平台展示。智慧化国土空间监测信息平台。逐步搭建可感知、能学习、善治理和自适应的智慧化监测平台，建立层层叠加、坐标一致、接口统一、上下贯通的服务多元主体的国土空间规划“一张图”实施监督信息平台，实现自动比对分析、查询浏览统计，形成监测报告、监测图表等可视化成果，为统一国土空间规划成果审查、国土空间用途管制、强化规划实施监督提供依据和支撑，全面提升国土空间现代化治理效能。

2.2 关键技术

面向构建国土空间规划实施监督体系的要求，以及多元化服务主体，依托国土空间规划基础信息平台和“一张图”实施监督信息系统、海域海岛动态监视监测系统等，需实时采集接入多源数据，充分开展云计算、大数据、人工智能、增强现实、机器深度学习等新一代信息技术在调查监测中的应用研究（图2）。

图 2 国土空间规划实施监测关键技术

Fig.2 The key technologies of spatial planning implementation monitoring

2）构建五级三类国土空间规划监测指标体系。五级三类国土空间规划，需面向规划战略目标，规划管理要求以及多元主体对规划的感知和需求，建立完善的常规监测、专题监测指标体系，明确监测内容，做好实施评估和动态监管，为规划的修改、调整、政策的优化提供支撑。2021年，自然资源部发布《国土空间规划城市体检评估规程》，初步建立以城市为单元的监测评估指标体系，从安全、创新、协调、绿色、开放、共享6个维度设置了体检评估的具体指标，涵盖了生态、生产、生活等各方面，既包括资源保护、底线管控类指标，如人均年用水量、地下水水位、耕地保有量，也包括空间结构优化等发展类指标，如建设用地总面积、城市常住人口密度、人均城镇住宅用地面积等，还有与人民生活密切相关的宜居、宜养、宜业等评价居民幸福感、获得感指标，如社区生活圈15min覆盖率的各项指标，能够实现与不同层级的总体规划和多类专项规划目标值、标准值进行衔接以及比较分析，发现城市发展状况与规划之间的差距，找出病症，及时反馈至规划编制和规划实施监督部门，调整年度任务安排。国土空间规划城市体检评估指标体系的建立，为规划实施监测的开展提供了基础。但还应根据不同层级、不同类型国土空间规划编制和管理的侧重点，结合各地规划战略目标和指标，构建分级分类的全国层面以及地方层面的监测体系。省级国土空间总体规划重点监测如资源环境承载、城镇开发边界范围、生态保护红线范围、永久基本农田范围、区域协同、结构变化，生态修复和国土综合整治重大工程进展等；市级国土空间总体规划重点监测城市底线管控、安全风险和发展状况，包括城镇开发边界范围、生态保护红线范围、永久基本农田范围、城市蓝线、绿线、紫线管控及各类资源保护和空间发展状况，对监测评估发现的重大突出问题及时预警。

3）研究国土空间规划智能化实施监测及综合分析模型，构建国土空间规划实施监测网。随着移动设备、物联网、遥感卫星等技术不断完善，三维可视化BIM和CIM技术的发展，国土空间规划基础信息平台和“一张图” 实施监督信息系统、海域海岛动态监视监测系统等各类信息系统和平台的建设，亟需加强自动化、智能化的监测匹配技术研究，实现规划要素现状及动态变化与规划目标、边界、社会发展状况等自动匹配监测和比较，建立满足不同目标需求下的综合分析模型和可视化效果。在智能可视化监测研究方面，三维GIS技术能够通过虚拟化技术手段模拟现实世界，实现场景再现，是目前空间分析和可视化研究的新技术。三维GIS技术能够在可视化的虚拟环境中，更加真实和直观地展示地形、地貌、地质等要素，实现部分更高级的空间分析功能，如日照分析、链路连通性分析等；可对规划方案进行三维浏览，对现状和规划方案进行对比分析，得出最优方案，全方位验证规划思路，或确定规划调整修改方案；可将规划中的建筑限高、城市色彩等专业分析结果与图像、声音结合，进行直观融合展示和互动，提高公众的理解度和参与度。2022年，自然资源部办公厅印发《关于全面推进实景三维中国建设的通知》，要求通过实景三维的建设，实现数字空间与现实空间的实时关联互通，这也能够为国土空间规划的智能监测预警提供重要技术支撑。

3 规划实施监测技术应用案例

3.1 北京：“城市体检”智慧化监测技术实现综合分析

北京市结合新版北京总规实施工作实践，在监测技术手段、制度体系建设方面不断创新。一是对总体规划中涉及的117项指标开展持续监测，按照《北京城市总体规划实施工作方案（2017年―2020年）》确定的重点实施工作任务，对照完成时限，判断任务的进展情况，推动总体规划实施。二是构建规划动态监测指标体系，广泛收集城市各类数据，建设智慧化规划监测信息平台，一方面建立人地产房设施的动态监测指标体系；另一方面汇总集成规划实施类数据、建设管理类数据、地理信息类数据、城市运行大数据，建立基础信息平台，对城市各领域管理和运行现状进行动态监测和实时运算更新。三是研究运用各类空间分析模型、业务分析模型和数据分析模型开展综合评价，空间分析模型如缓冲区分析、网络分析和最短路径分析等，主要解决空间数据的基本分析问题；业务分析模型如就业人口分析模型、交通流量统计模型和城市安全综合评价模型等；数据分析模型，包括数据挖掘技术、数据集成管理、数据仓库技术等（图3）。

图 3 北京市国土空间规划实施监测的关键技术 [14]

Fig.3 The key technologies of Beijing's spatial planning implementation monitoring

3.2 上海：分层建立规划监测指标实现逐级传导

紧扣“上海 2035”提出的目标（指标）—策略—机制逻辑思路，上海市在规划实施中构建科学管用、符合城市实际的监测评估指标体系，科学评估实施绩效。“上海 2035”实施框架体系中，在总规、单元规划以及详细规划等不同空间层次的规划中都建立了相应的指标体系，突出各级重点，并对接下层次规划编制的空间范围进行分解。一是将“上海 2035”核心指标和监测指标进行了全面梳理，根据中心城、郊区等不同类型地区的特征设计了指标体系，如主城区单元规划指标更加体现空间品质提升、精细化管理的要求，区总规和镇总规指标体系更加体现城乡统筹；二是对应不同层次规划的深度和管理要求，调整了指标的精度，操作性更强，构建了符合超大城市特色的指标体系；三是各类规划指标对应本地区发展的目标体系，突出发展特色。

对于发展规模、空间分区管制、生态环境、综合交通、公共服务设施、历史文化保护等方面明确约束性指标，突出自上而下逐级传导，强化刚性管控。其中30个核心指标中，常住人口规模、建设用地总规模、耕地保有量等16个指标实现了纵向刚性传导。另外，构建国土空间规划实施互联网 + 监管体系，建设上海城市发展战略数据库（SDD），制定多项综合性的政策，形成较完善的成果规范和规程。运用这些精准监测、复合诊断与政策评估相结合的技术方法，对实施监测指标进行实时监测和分析评价，能够全面反映年度城市运行的综合体征，深入客观地剖析规划实施中的问题与成因，为规划政策调整完善、任务落实等提供重要支撑。

3.3 广州：“一张图”系统实现全生命周期管理

广州自2011年起形成了常态化年度评估工作，构建“1+4”的年度体检体系。建设各类信息系统，提高监测效率。广州市国土空间基础信息平台是广州市数字政府建设的重要公共基础平台之一，为全市各部门提供了基于各类空间地理信息的公共服务。广州市国土空间规划“一张图”实施监督信息系统是广州市域内总体规划、详细规划和各专项规划的权威、统一的管理平台，该系统构建了人口结构统计模型、人口规模预测模型、国土空间开发适宜性评价模型等，加载控制性详细规划等各类规划，广州市各级政府部门可基于该系统开展各类空间规划的报批审查、实施、监测、评估和预警工作，形成了部门协同的新模式。目前，通过“一张图”系统，开展详规审查，线上征询管理部门意见，协同会审近300宗；开展建设项目协同会审近1500宗，有效支撑规划实施（图4）。

图 4 广州市国土空间规划“一张图”实施监督信息系统

Fig.4 “A picture” supervision information system of Guangzhou's spatial planning

4 结 论

作者简介：李莉（1983―），女，山西太原人，高级工程师，博士，主要从事国土空间规划与利用政策研究等工作

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