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积极应对新形势下林业行政执法工作的新挑战 （绿色发展研究会2020年第14期）

作者：张海阳

来源：政协六安市委员会

2018年12月，中办、国办印发《行业公安机关管理体制调整工作方案》，按照“警是警、政是政、企是企”的要求，将森林公安由林业、公安部门双重领导调整为公安部门领导。2019年12月30日，国家林业和草原局森林公安局正式转隶公安部，今年4月28日，六安市森林公安局转隶市公安局。长期以来，由于林业执法主要依靠森林公安队伍来实施，森林公安机关管理体制调整后，我市林业行政执法工作不同程度上存在着职能衔接不畅、执法力量不足等问题。

如何做好新形势下林业行政执法工作，确保森林生态安全，是各级政府和相关部门面临的重要课题，关系到有效践行绿水青山就是金山银山理念、实现林业可持续发展。为此，我们对我市林业行政执法现状进行了初步调查，现报告如下。

一、森林公安机关管理体制调整后我市林业行政执法面临新的问题和挑战

（一）监管任务繁重，但全市林业行政执法机构不健全，难以有效履行林业行政执法职能

六安是林业大市，全市林业用地面积1089万亩，占国土总面积的47%，居于全省第三，森林覆盖率居于全省第四，森林资源保护及林业行政执法工作任务繁重、专业性强、执法难度大。一是林业部门负责林地资源管理、森林防火、乱砍滥伐、森林植物检疫、野生动植物保护等15大类120余种行为的监管，涉及相关法律、法规、规章80余部、地方性法规300余部。二是林业案件多发生于山区人烟稀少处，隐蔽性强，调查取证困难。三是机构改革前，自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等自然保护地管理归属于林业、国土资源、住房城乡建设、水利、农业等不同部门，其目的、功能、性质、保护对象、管理措施和制度等方面都存在着很大的差异，管理没有统一标准。机构改革后，将各类自然保护地管理职责整合，由林业部门负责监督管理。由于大部分自然保护地存在重叠设置、底数界线不清、管理不规范等问题，增加了执法的难度。

面对如此繁重的监管任务，全市林业行政执法机构尚不健全。目前裕安区、叶集区还没有设立专门执法机构，裕安区只有3名临时组建的人员，负责全区的林业行政执法工作。霍邱县、舒城县虽成立了林业行政执法机构，但因人员不足，且承担着林业有害生物防治、森林资源管理、自然保护地管理等大量日常事务，未真正参与林业行政执法。金寨县于今年4月开展乡镇事业站所服务管理体制的改革试点工作，县林业局局属23个林业站，8个林业执法中队已经划归乡镇，原县林业综合行政执法大队的68名人员划转乡镇管理。霍山县设立了林业综合行政执法局，编制为82名，现在岗执法人员52人。

（二）林业行政执法人员严重不足，且人员素质能力亟待提高

森林公安转隶后，全市林业行政执法人员仅125名。我市林地面积1089万亩，人均执法监管林地面积达8.7万亩，执法监管任务极为繁重，导致资源面积大与执法力量不足矛盾突出。现有125名林业行政执法人员中，从年龄结构上看，35岁以下的有30人，仅占24%；36-50岁的有44人，占35.2%；51岁以上有51人，占40.8%，年龄结构偏老化。从文化程度上看，大专及以下有95人占76%；大学本科以上有30人占24%。队伍整体文化程度不高，且多数执法人员为原木竹检查站职工，原先主要从事木材运输检查工作，缺乏林业行政执法经验，执法能力和水平亟待提高。林业执法涉及法律法规规章80余部、地方性法规300余部，专业性很强，但受单位编制、地方财力、工作环境等多种因素制约，专业人才引不进、留不住的问题较为突出。林业行政执法普遍存在执法力量严重不足，技术骨干少且专业化水准低，年龄老化，素质参差不齐，难以适应新形势下林业行政执法工作。

（三）林业行政执法经费保障不足，执法基础条件薄弱

基层林业部门的执法装备普遍落后并严重不足。金寨县林业局原下设8个林业执法中队，仅4个中队有办公场所。8个中队都没有执法办案车辆、行政执法记录仪等办案的基本设备。金安区执法人员服装、车辆、经费及相关执法配置尚未落实。林业案件专业性强，要对涉案物品进行技术鉴定和价值认定，需要向社会中介机构购买服务，但在财政资金中，没有明确的专用执法经费保障。各项技术鉴定认证的费用、办案人员的交通费用、误餐费用、意外保险费用、通信费用等也不足。各县区不同程度地存在执法力量弱、配套不完善、执法经费不足等问题。

（四）森林公安转隶后，面临行政执法与刑事司法有机衔接等问题

我市森林公安机构和队伍组建后，林业行政执法工作一直实行的是以森林公安为主体的执法体系。森林公安转隶后，按照规定，林业部门在依法查处违法行为的过程中，发现涉嫌犯罪依法需要追究刑事责任的，将案件移送同级公安机关。移送材料包括案件调查、勘验、录音录像资料、有资质的单位出具的鉴定、检验报告，以及采取的行政强制措施等材料，由公安机关进行审查，审查结果告知移送案件的林业部门。林业案件的调查、勘验、取证等工作专业性很强，森林公安转隶前，主要由森林公安负责。森林公安是林业部门经过多年培育打造出的专业化执法队伍，森林公安转隶后，由于林业部门现有行政执法力量薄弱，尤其是部分县区尚无执法机构，大部分执法人员缺乏执法经验，必然使林业执法工作受到影响。在行政案件与刑事案件界定、移交等具体实施中，林业部门与森林公安也难免会出现沟通协调问题。

二、我市林业部门应对林业执法改革新形势的主要措施

面对林业执法改革新形势，市林业局坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，认真践行习近平生态文明思想，努力提升林业部门行政执法能力和水平。一是积极开展林业行政执法培训。 今年以来市林业局先后举办了全市林业系统行政执法资格认证专门法考试、全市林业政策理论和综合业务培训班、全市林业行政执法现场交流会、全市“保护森林资源，建设法治林业”法律法规知识竞赛以及全市生态护林员培训暨现场观摩会等活动，通过培训、考试、竞赛、交流、观摩等多种形式，努力提高现有林业行政执法人员水平，推动林业行政执法工作。二是建立行政执法案卷评查制度。市林业局结合林业行政执法工作实际，开展林业行政执法案卷集中评查，对各县区案卷质量进行通报，将评查结果纳入林长制考核内容，促使行政执法人员在学中干、干中学，不断提升执法能力与水平。三是加强林业执法监管。利用“双随机一公开”、林业专项行动等方式，加强林业行政执法工作事中事后监督管理，形成林业行政执法的“闭环效应”。四是开展生态护林员巡林护林工作。我市落实国家级建档立卡贫困户生态护林员6938名，并通过政府聘用、将村民组长纳入护林员队伍等方式，落实了4025名护林员。截至目前，全市护林员达到10963人，人数居全省第一。通过生态护林员巡林护林，有效解决了守护绿水青山“最后一公里”的问题。五是加大林业法律法规宣传力度。通过广播、宣传台、张贴标语、发放宣传册、入户走访、有奖竞答、微信公众号互动和现场答疑等多种形式，向广大群众宣传林业法律法规和政策，努力营造良好林业法治氛围。

三、推进我市林业执法工作的思路和建议

为确保森林公安队伍转隶后我市林业行政执法工作顺利正常开展，提出如下建议：

（一）尽快建立健全林业行政执法机构，有效行使行政执法职能。进一步充实市林业综合执法支队执法力量。市林业综合执法支队在森林公安转隶后应增加编制，特别是招收具有相关专业知识的大学生，因为这支队伍担负着全市林业综合行政执法的管理、指导和突击队的任务。没有成立林业行政执法机构的县区应按照相关规定尽快成立。在自然资源局挂牌的县区，可将原国土局和林业局的执法机构进行整合，成立由自然资源局（林业局）统一领导的专门执法机构，赋予林业行政执法职能，承担林业行政案件查处工作。对各级林业行政执法机构职责进行明确，确定职权范围、法律责任，让执法人员有法可依，充分发挥林业执法的作用。健全林业综合行政执法体系向乡镇延伸机制，落实好属地监管责任。按照构建简约高效的基层管理体制要求，乡镇承办受委托的林业执法事项，承担日常巡护、接受投诉举报、协助调查取证及其它行政执法事项等工作。

（二）加强林业行政执法队伍建设，提高行政执法能力和水平。林业行政案件实行属地管理，市林业局承担跨区域大要案的办理。2017-2019年，全市办理林业行政案件数分别为697件、707件和532件，其中森林公安办案量约占总数的70%。森林公安转隶前全市共有林业执法人员263人，其中森林公安民警138人，是全市林业行政执法的主力军。森林公安转隶后，全市林业行政执法人员骤减52%。对此，一方面应在健全林业行政执法机构基础上增加编制，吸纳大学生等有生力量；另一方面从国有林场、苗圃、木竹检查站等人员中补充部分有一定执法能力和经验的同志加入到执法队伍。继续加大执法队伍培训力度，进一步提高林业执法队伍素质。严格落实执法人员持证上岗和资格管理制度，未取得执法证不得从事执法活动。

（三）加强协作，建立林业与公安部门联合联动机制。按照中央和省委要求及新修订的《森林法》规定，森林公安转隶后，由公安部门统一领导管理，业务上接受林业部门指导，职能保持不变，继续承担森林资源保护、森林防火等职责。

在林业执法实施过程中，应加强林业部门与公安部门的沟通协调,建立林业执法协作机制，在信息交流、情报共享、重大案件研判、涉林违法犯罪案件查办、联合督导检查、联合培训等方面紧密配合、加强合作，在案件查处上，做到“快立、快侦、快捕、快诉”，逐步实现行政执法与刑事司法的有机衔接。

继续发挥森林公安在林业执法方面的优势。根据林业执法案件发生情况，森林公安和林业执法机构应建立定期或不定期会商制度。涉林案件先由林业执法部门牵头调查处理，森林公安予以配合，参加案件调查。确属重大疑难案件、涉嫌犯罪的，由森林公安机关牵头，立案侦查，林业行政执法部门予以配合，及时将涉林案件依法处理到位。在森林公安机关管理体制调整的过渡期内，可从森林公安抽调部分业务骨干，到林业部门参与并指导行政执法工作。

（四）创新工作机制，规范执法事项。加强与公安、市场监管、生态环境、自然资源、农业等部门的情况通报和案情会商，发挥联合执法作用。建立执法预警体系和突发性事件快速反应体系，形成事前预防、事中检查、事后查处有机结合的长效监管机制。加强信用监管，建立失信联合惩戒制度。健全林业行政执法与刑事司法的衔接机制，准确、及时打击违法犯罪行为。全面清理、优化和精简执法事项，加强对行政处罚、行政强制事项的源头治理，实行执法事项清单管理制度，并依法及时动态调整。综合运用“双随机、一公开”监管、信用监管、联合执法、“互联网＋执法”等新型监管机制，增强执法时效性，提升执法效能。

（五）加大林业行政执法经费投入，落实保障机制。各级财政应增加林业行政执法经费预算，建立职责明确、管理规范、投入稳定的林业行政执法经费保障机制。改善执法办案条件，保证林业行政执法机构办公经费，解决办案必需的执法车辆、行政执法设备，以及技术鉴定、现场勘验、调查取证、检查督查等执法活动经费。强化执法人员职业保障，落实基层执法人员执法岗位津贴和接触有毒有害物质补助等政策，依法参加工伤保险，鼓励按程序购买人身意外险伤害保险提高职业保障水平。

林业行政执法工作事关森林资源可持续发展，事关习近平总书记“绿水青山就是金山银山”论述的践行。为确保林业行政执法不断档、森林资源监管不漏空、违法行为得到及时有效查处，应尽快解决林业行政执法在森林公安转隶后面临的新情况新问题，以保证我市青山常青，绿水常流。

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