2020年11月，国家卫生健康委在“巡礼十三五”公众号栏目里指出，我国全面完成对卫生健康重要法律法规实施情况的监督检查;不断推进医疗健康产业综合监管体系建设，完善监管机制，运用现代科技，逐步推动政府的公共卫生智慧监管职能。我国公共卫生的智慧监管（下称“卫生智慧监管”），随着互联网、云计算、大数据的不断发展，近年来实现了迅猛发展。但是与中国健康事业的快速发展需求还有很大差距，卫生智慧监管的若干前沿问题也需要进一步研究，以便提出包括金融扶持在内的政策建议。

一、我国卫生智慧监管的范畴界定

卫生监督体系是公共卫生体系的重要组成部分，是执行国家卫生法律法规，维护公共卫生秩序和医疗服务秩序，保护人民群众健康，促进经济社会协调发展的重要保证。卫生监督体系建设包括加强卫生监督机构和队伍的建设、明确卫生监督的任务和职责、健全卫生监督工作的运行机制和完善卫生监督工作的保障措施。在此基础上，衍生出卫生智慧监管概念，我国卫生的智慧监管体系是一个新概念，核心内容包括一个中枢、三条触手，进一步健全机构自治、行业自律、政府监管、社会监督相结合的多元化综合智慧监管体系，推进医疗卫生行业国家治理体系和治理能力的现代化，有效保障人民群众健康权益（见图1）。我国对于卫生智慧监管体系的基本认识和界定如下。

图1 我国卫生智慧监管体系的构想

资料来源：张娟、彭艳玲《欠发达地区智慧卫生监督的探索和应用》

一是学术前沿探索。随着互联网技术的快速发展，“互联网+卫生监督”的模式不断发展成熟，也越来越引起社会各方面的重视。为提高工作效率，规范执法行为，强化卫生监督体制改革，卫生智慧监督体系逐渐推广并使用。因相关文献资料中均未对我国卫生智慧监督体系的概念有所界定。现根据相关资料界定如下，智慧卫生监督是一款基于物联网技术实现的执法监督系统。对卫监部门执法监管起到了辅助和延伸的重要作用，同时也是整个智慧监督产品线中的重要一环。卫生的智慧监查体系以开放和兼容的姿态，狠抓数据治理，努力融合卫生健康领域执法监管当前正在使用的各类信息系统和海量执法数据，建立数据治理长效机制，逐步消灭“数据孤岛”，形成智能化、实时化、动态化、一体化、可视化的卫生健康执法监督综合监管信息平台。包括一个中枢三条触手，中枢即一个综合性网站，三个触手则包括执法人员数据收集系统、在线监测数据采集系统和针对公众的微信交互平台。可见，我国卫生智慧监管体系可归纳政府机构对医疗卫生和公共卫生的动态监查，由卫生部对卫生进行实时监督，有任何的情况都可以在第一时间上报，并且执法部门能够立即进行执法，同时还有最新的动态提供给大家，让大家可以在卫生的环境下生活。

二是政策立法探索。“智慧卫监”综合监管平台有机融合了日常监管、应急调度、数据分析、便民查询、规范培训、绩效考核等 6 大功能，信息化的整个过程,动态和智能执法人员的执法行为的监督管理和管理(实践)对应的行为已全面改进综合执法监督的效率，关注卫生的智慧监管的全过程,尤其是日常监督和绩效评估功能。如列出日常监督任务的列表,行政处罚和投诉处理事项，让一线执法人员清楚地了解他们的工作任务,实现逐层传播和执法监督任务的责任，后台也可看到整个智慧监督的流程和任务完成情况。中国卫生健康领域第一部基础性、综合性法律——《基本医疗卫生与健康促进法》，将以往医疗机构、卫生技术人员、药品供应保障、医疗资金保障等零散的行政监管统一协调起来，不仅将大卫生、大健康理念融入法律，为今后医疗卫生与健康事业发展铺平了道路，也更有利于提高国人健康水平，推进健康中国战略，同时也解答了长期以来卫生健康监督机构事业发展的诸多困惑。医疗服务监督取得明显成效的同时，公共卫生监督也在有效开展。“十三五”期间，各地完成了《“健康中国2030”规划纲要》《“十三五”卫生与健康规划》及《“十三五”全国卫生计生监督工作规划》等公共卫生监督目标任务，促进落实农村饮用水安全主体责任，这为卫生智慧监管提供了法律依据。

二、我国卫生智慧监管的实践探索

智慧卫生监查下的综合监管信息平台是一个开放的信息平台，具备可扩展性和可兼容性。目前，已接入市区多个卫生监督机构试点建设的生活饮用水、游泳场所水质、医疗废物、放射卫生、餐饮具集中消毒和酒店客房清洁可视化监管系统等6大在线监测信息系统，并运转良好。按照“互联网+政务服务”相关工作部署，强化跨部门、跨层级的数据共享和业务协同，大力推动执法信息公示和卫生行政许可公开，真正做到让数据“多跑腿”，让办事群众“少跑腿”，切实提升市民群众的幸福感、获得感和满意感。在综合监管指挥中心配备便民查询智能终端设备，来访市民可一站式查询全市公共卫生场所、医疗机构等监管对象行政处罚信息、不良执业行为记分情况、从业人员信息、监督管理等情况。

一是我国互联网医疗卫生的快速发展。数据显示，2019年我国互联网医疗市场规模超过680亿元。随着应用不断加深，2020年有望超过980亿元。全国共有医疗卫生机构101.4万个，基层医疗卫生机构96.0万个，专业公共卫生机构1.7万个，其中疾病预防控制中心3456个，卫生监督所（中心）3106个，年末卫生技术人员1010万人（详见图2）。由此可见，随着互联网医疗的规模不断增加和医疗卫生相关机构的增加，让我们进一步意识到我国智慧卫监的必要性，放眼谋划好智慧卫监、互联网+监管、信用+综合监管等新思路。

图2 2015-2019年年末卫生技术人员人

资料来源：国家统计局官网

二是我国公共卫生智慧监管试点工作成功开展。深圳市智慧卫监试点的数据，“智慧卫监”建设项目自2017 年开始立项，2018 年动工建设，2019 年全面推开以来，全市各级卫生监督机构执法力度明显提升。2019年全市共对5 531宗案件作出卫生行政处罚，与2018年的5590宗的处罚案件数基本持平；但罚没款共计 3 957.02 万元，比 2018 年的 2476.57 万元增长 59.78%；全市案均罚没金额 0.72 万元，比2018 年的 0.44 万元增长 64%；使用案由 199 个，比2018 年增长 6.4%；关停整顿各类医疗机构 310 家，比2018年的251家增长23.5%；执法力度强力提升。从深圳市智慧卫生监查的数据来看，开展卫生的智慧监管成效明显，依托“互联网 +”模式，推动卫生监督信息化建设和执法创新，实现监督覆盖率逐步上升。总之，随着互联网医疗的剧增（见图3），我国卫生智慧监管的重点向全过程监管转变，事后利用大数据精细化分析发现违规行为，及时查处监管渠道由线下监管向线上监管转变。在线监管系统和基于人工智能的鹰眼监管系统突破了人力短缺的瓶颈，将监管合作转化为共建共享。

三、我国卫生智慧监管的现实制约

目前， 我国在卫生监督体系已逐步实现医疗卫生行业综合监管法治化、规范化、常态化，取得一定进展，但因互联网、云计算、大数据的快速发展，目前卫生的智慧监督机构的发展仍存在一些困难和问题。比如监管任务重，基层力量薄弱，监督执法技术支持不到位，影响监督执法效率，监督执法模式单一，全面监管的理念没有牢固确立，对新出现的问题新情况、社会关注的热点问题缺乏明确的规范要求。此外，随着监督对象的复杂化、多样化，传统的卫生监督执法模式已日益显现出局限性，如何使得智慧监督在卫生监督工作中发挥作用显得尤为重要。

一是人才队伍不稳定，发展乏力。人才队伍的梯队建设、专业能力配置及管理缺乏系统规划，不能满足发展的需要。卫生监督机构人员收入水平普遍下降，造成基层人员流失严重、工作量大、压力大，职业获得感和物质激励不匹配，影响基层公共卫生队伍的稳定。同时，缺乏医学、公共卫生和信息学等多重背景的复合型卫生信息化人才，人才引进政策相对乏力。

二是信息化整体滞后，存在隐私泄露。卫生监督机构虽已积累了大量的卫生监督数据，但这些数据尚未得到很好的应用，如何利用这些数据发挥智慧监督的作用就尤为迫切和重要。信息安全与信息公开间的平衡尚未有明确的制度，安排大多数现有的信息系统都是围绕特定的领域和范围构建的。在相对封闭的情况下，缺乏能够满足互联互通和信息共享要求的平台，更谈不上全生命周期健康管理服务的要求，信息安全和信息披露之间的平衡没有明确的制度安排。公民及患者的健康隐私保护与信息公开惠民服务建设尚缺乏明确的政策和优选的范例。

三是法制建设不完善，风险较高。我国公共卫生法律体系尚不健全，现行的法律法规基本上都定位于公共卫生的某一领域，而现有的一些法律法规有些条款修订不及时，导致现有赋权难以适应实际工作要求，制约公共卫生事业的发展，部门多领域合作的配合度低。同时，需建立健全机构内或行业内的质量管理体系和风险管理体系来提高风险识别和管理水平，建立风险预警和评估机制，形成统一的卫生的智慧监督体系服务质量、安全和费用风险监测评估网络。

四是资金投入不充分，方式单一。各级政府对卫生行业的投入力度不断加大，但财政投入不足、结构不合理是明显的。卫生行业支出在地方财政总支出中占比较低，在较低的卫生行业投入中，卫生监督占比更低，各地区间卫生监督投入不均衡。卫生监督在体系建设（软、硬件）层面的投入较低且经费投入方式单一。除政府财政投入外，其他重大专项投入、民间资本、社会捐助等形式少。

四、我国卫生智慧监管的政策建议

我国积极推进卫生的智慧监管多元化试点，运用现代科学技术逐步推进我国卫生行业智慧监管取得一定的成效，“互联网＋监督”服务模式不仅打破了传统模式下卫生机构之间的信息沟通障碍，而且为解决卫生行业资源有限与保障公民健康权之间的矛盾提供了一种新的思路。本文将结合巡礼“十三五”期间的我国卫生监查情况和智慧卫生监管的不断发展，从行政监管、社会监督、行业自律和机构自治等传统监管模式入手，基于互联网及物联网技术，对我国卫生的智慧监管体系的构建提出一些政策建议，引导行业规范有序健康发展，为中国健康事业的发展提供基本保障。

一是加强人才队伍建设，优化人才结构。建立分工明确、信息共享、互联互通的工作机制，完善公共卫生服务人员激励机制，完善相应的薪酬制度，充分调动人员积极性，提高工作效率，完善绩效考核体系。同时吸引高端人才和学科带头人，与高校搭建合作平台，突破关键技术难题，进一步健全卫生监督体系人才培养体系，提高卫生监督体系人才队伍整体素质。

二是完善系统信息建设，保护公众隐私。坚持政府主导，全面统筹，以健康档案为核心，实现区域卫生系统和共享，建立和完善覆盖全国的智慧监督系统，全面推广智慧监督信息化平台，加强信息安全体系建设，不断提高综合监管信息化水平和综合监管效率。借助云计算、互联网、大数据等信息化手段，收集管理数据，实现智能化监管，保护个人信息安全，以人为本构建智慧型卫生监督体系，促进全民健康保障的卫生的智慧监督服务。

三是强化卫监法律制度，提高综合监管。法律法规的完善是卫生监督的有力保障，着力完善综合监管法律法规体系，促进全行业监管，切实落实主体责任。加强综合监管机制建设，完善综合监管运行机制，做好职能衔接，增强综合监管合力，加强事中事后监管。

四是优化财政投入模式，建立筹资机制。调整资本投资结构，提高卫生监督投资在卫生支出中的比重。创新投融资方式，吸引更多金融资本、社会资本和民间资本投资于项目建设的智能化监管。同时，政府需要进一步完善金融支持政策，依法建立损失分担、风险补偿、担保和信用提升等机制，规范政府与各类资本的合作。鼓励社会捐赠或资助，探索建立多渠道的投资机制。

参考文献

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作者：

茹 倩 中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理，健康金融课题组暨智慧健康试点小组成员，云南大学会计专业硕士生

研究指导：

任国征 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员，健康金融实验室（数据库）主任，课题组组长