（六）行政伦理是一种特定的行政文化层面

作为一个复合的整体，行政文化包括人们对于行政体系特定的态度、情感、信仰和价值观念，以及人们所遵循的行政习惯、传统和规范等。行政伦理正是行政文化的重要内容。看待行政伦理，必须具有发展眼光。从发展的眼光看，行政伦理既是以特定的行政文化为基础的，同时又是行政文化的重要层面之一。

特定的利益关系原则是行政伦理的本质所在;

特定的权利义务关系是行政伦理最基本的组成要素;

特定的主体性价值是其基本结构;

特定的范畴构成其基本体系;

特定的约束机制是其基本功能;

特定的文化内涵反映了行政伦理发展的基本机制。

行政伦理关系

行政伦理关系是一种比较特殊的权利义务关系，它与行政管理活动紧密相关，既包括行政管理中的道德关系，又包括决定行政管理这种特殊职业道德的理由的各种关系，受到行政伦理观念、行政道德原则和规范的支配。简单说来，行政伦理关系应该表现在以行政主体为核心所形成的各种主体内部关系和主客体关系之中。

具体划分，可包括如下：

1.行政主体中个人之间的伦理关系

2.行政组织中个人之间的伦理关系

3.行政组织相互之间的伦理关系

4.行政主体与政治主体之间的伦理关系

5.行政人员与社会公众之间的伦理关系

6.政府与社会之间的伦理关系

行政伦理的结构与功能

行政伦理的结构体系就是静态结构与动态结构的统一。

静态结构主要是纯粹的主体性问题，涉及行政主体的个体和群体两个大的层面。动态结构是过程问题，涉及职业道德和政策伦理两大过程。将这些动态与静态结合起来，行政伦理的结构与功能可以从四个层面进行把握，即公务人员的个人品德、行政职业道德、公共组织伦理和公共政策伦理。

一．公务人员的个人品德

一是公务人员的思想态度，即他们从事行政管理活动的职业理想、职业态度问题。公务人员的思想态度应该是，必须承认一般社会成员对于个人利益的追求，而自已的责任在于正确处理公共利益与个人利益之间的关系，并能够将公共利益同社会公众个人的利益有机结合起来。简言这，这种态度就是对公众的情感和为大众服务的责任心，它真正能够驱使无私和高尚精神的产生。

二是公务人员的思想品德

一是乐观。二是勇气。即私人利益的取舍和私人感情的牺牲。三是仁慈的公正。它之所以如此重要，这和公务人员所掌所致的行政权力的功能紧密相关。行政权力的重要功能在于对社会价值进行权威性的分配或再分配，这种分配的重要尺度是社会公正和社会和谐。公正在操作意义上是很难量化的，其保障自然离不开仁慈，离不开乐善好施的美德。

二．行政职业道德

任何职业道德，都是由一定的道德原则和道德规范所组成的。道德原则是道德本质的体现。以公共利益为本质内容的行政伦理，其基本道德原则就是如何处理公共利益和个人利益之间的关系。

从规范上看，行政职业道德至少包括如下：

一是奉公。行政权力的本质特性就是其公共性。二是守法。公共利益的原则是通过宪法和法律表现出来并加以维护的。三是忠诚。忠诚在这里指的是忠于国家，严守机密。爱国主义是公务人员基本的职业规范。四是负责。即担负起某种任务或职责。责任是构建行政伦理学的关键概念，一般分为主观责任和客观责任两种。

三．行政组织层面的伦理。

对于组织层面而言，行政伦理主要包括两个大的方面，即制度与程序方面的伦理和政策方面的伦理。组织伦理与个人伦理结合的桥梁是职业规范。政策伦理与个人伦理的结合则是另外的逻辑，主要通过价值观来表现。可见，价值观在组织层面的突出表现集中在睡策领域。基于这种分析，我们把行政组织伦理和公共政策伦理分开加以论述。

行政组织层面伦理的内容：1.程序公正。2.组织信任。3.民主责任。4.制度激励（组织需要与个人需要之间的平衡;效率与公平的平衡）

四．公共政策伦理

公共政策伦理既包括政策目的之中的伦理，也包括政策手段上的伦理。可以说，公共政策伦理在很大程度上就是选择的伦理。政策选择既包括利益的选择，也包括价值的选择。利益分析和价值分析是公共政策研究中两个极端。它们分别代表两种不同的取向。然而，对于公共政策研究来说，重要的问题并不在于价值因素是否存在，而在于价值在政策过程中具有什么样的地位和作用。从价值意义上看，公共政策伦理就是公共利益和个人偏好之间关系的伦理。说到底，公共政策伦理所涉及的是正义价值的选择问题，也就是如何做到社会利益和社会负担的合理分配。在公共政策的抉择面前，不存在伦理观之间的零和博弈。

公共政策选择的伦理观：四种——功利主义;普遍主义;公平正义论;个人自由论。

公共政政策应以什么样的伦理观为基础呢？罗尔斯的研究回答了这个问题。

公共理性的观念：按照罗尔斯的理解，公共理性的观念属于秩序良好之宪政民主社会的一种权想，它位于最深的基本道德和政治价值层面，关怀怎样理解政治关系的问题，必面满足一组政治正义的基本观念。公共理性的内涵是由一组关于正义的政治概念赋予的，百不是通过某种单一政治概念获得。

行政伦理制度化

行政道德立法是行政伦理制度化的核心内容。

一．行政伦理失范

从本质上讲，行政伦理失范是行政权力的一种异化现象。行政权力本来是一种公共权力，它所涉及的对象是公共事务，其所追求的是一种公共利益，其运行过程也称作公共管理过程。然而，在行政权力运行过程中，行政主体往往会置行政伦理的规范和原则于不顾，损害公共利益，假公权以济私利，导致公共权力的滥用和腐败。这种情况就叫行政伦理失范。

行政伦理失范大致分为八种类型：1.经商型;2.权力寻租型;3.公款公贿型;4.贪污腐化型;5.卖官鬻爵型;6.渎职型;7.泄密型;8.隐匿财产型。

二．行政管理中的伦理困境

行政伦理失范的这种发生机制主要包括如下几个方面：

1.行政管理人员的角色冲突（行政伦理的根本问题就是公私关系问题）

2.集体行动与个人选择的冲突（集体若错，是否服从）

3.公共机构的代表性和自主性之间的冲突（公共机构的社会性与机构本身，公共机构的自主利益与其作为社会利益代表之间的关系）

可见，问题的关键是如何控制行政权力，保证行政主体具有符合民主精神的伦理道德，将民主政治精神贯彻于行政管理过程，而不是让行政权力远离民主政治。根据行政伦理学的最新发展，这是一种“民主制伦理观”。行政权力代表性与自主性的冲突隐含着政治与伦理之间的冲突。实际上意味着伦理对于政治的双重要求：既需要实在的方案，又需要普遍的原则，这就构成一个困境。

4.公共管理目的与手段之间的冲突

从应然的角度而言，道德上合理的目的的实现需要采取道德上合理的手段。但从实然的角度看，公共管理中却存在大量的不道德手段，甚至还冠以追求洋公共目的之美名。这种在公共管理活动中使用不道德手段的情况，被人们形象地称作“肮脏之手”。公共管理者为纯粹私人目的使用“肮脏之手”自不待言，属于不道德行为。问题在于，公共管理中常常发生为了非纯粹私人目的而使用的“肮脏之手”。分析起来，“肮脏之手”的存在是由于公共管理主体内部矛盾公共管理客体内部矛盾及公共管理主客体之间的矛盾所决定的。公共管理主客全之间的矛盾主要在于行政主体的自由裁量权和行政客体的自由权利之间的冲突。在这里，本应成为目的的公民自由可能变得微不足道，而本来属于行政手段的自由裁量权可能变得压倒一切。正是由于以上冲突，“肮脏之手”才在公共管理历史的一定时期和一定范围 出现了。

行政伦理的管理

经济合作与发展组织1998年发布了《公共服务伦理管理原则》建议书，提出了12条行政伦理管理的原则。这些原则包括以下条文：

1.公共服务的伦理标准应该明确。

2.伦理标准应该反映法律结构框架。

3.伦理规则对公务人员应该是实用的。

4.当公务人员揭露不当兴趣撒旦时，他们应该知晓自己的权力和义务。

5.对于伦理的政治承诺应该强化公务人员的伦理行为。

6.决策过程应该透明并对公众公开，受公众监督。

7.公私部门之间的互动应该具有明确的指导规则。

8.管理者应该示范并提倡伦理行为。

9.管理政策、管理程序和管理实践应该推进伦理行为。

10.公共服务条件和人力资源的管理应该推进伦理行为。

11.公共服务应该具有相应的责任机制。

12.应该存在适当的程序与制裁措施去处理不当行为。

综观世界各国行政伦理立法情况，行政伦理法规的形式包括：1.专门的行政道德法典;2.宪法、行政法和刑法典中的有关规定;3.职业守则及法律关施细则。从总的发展趋势看，行政伦理法规的形式趋于专门的行政道德法典。

尽管各国行政伦理法规名称各异，形式不一，但其所包含的内容不外乎两个大的方面：其一是与职业道德规范有关的具体规定，其二是组织道德相关的内容。

行政伦理立法的基本内容

1.行政职业道德规范的界定

其总体的要求是：公共利益至上，忠诚于国家和社会，忠实地履行法律规定，公正地执行公务，属尽职守，不谋私利。具体而言，这些规定包括一些详细的措施，以防止伦理规范流于形式。具体措施主要包括如下几个方面的内容：

1.必须申报财产，将个人财务公开。这是正确处理公务人员公私利益关系的前提。

2.限制公职以外的活动。

3.不得利用公职谋取私利。

4.禁止不正当使用国家财产和政府未公开的信息。

5.严禁在公务活动中收受礼品。收受礼品是公务人员最常见的失范行为。

6.回避。包括任职回避和公务回避。

7.离职限制。包括离职后的再就业 、活动和信息使用等方面。

行政组织伦理的保证机制

在现有条件下，发挥领导者的示范倡导作用，建立一种道德组织制度，确保监督和惩罚机制的功用，都属必不可少的当务之急。

行政领导必须对行政组织担负具体的伦理责任。

为履行伦理责任，行政领导首先必须对自已的品行负责。

为履行伦理责任，行政领导还必须以组织的伦理观念负责。

为履行伦理责任，行政领导又必须对组织的伦理气氛负责。

就一般意义而言，行政组织伦理的管理实际上就是要建立一种道德组织，建立道德组织必须做到：1.培育一种组织良心，把组织视为一个有道德的“人”，它同样需要负责任。2.改变组织分工和权力分配，通过权力下放和责任下放扩大道德容量。3.保护那些为坚持伦理标准而违反组织政策和程序的有道德的个人。4.展开组织讨论，把它作为组织活动的有机组成部分，提高道德讨论的水平。

从伦理立法的角度看，组织道德的建立离不开有关惩处与监督的规定。惩处规定的内容主要包括其种类、权限、程序，以及受理兴趣报和防止打击报复。这里需要注意的有两个问题：第一，道德惩处的“纽伦堡原则”(Principle of Nuremberg Tribunal)，即被告遵照其政府或某一长官之命而行动的事实，不能使其免除责任。第二，道德监督的检举揭发机制(Whistle-Blowing)，即对于具有道德良心和正义感而违背组织政策组织政策去坚持伦理标准的组织成员的保护。检举揭发不仅需要个人勇气，更需要法律和制度保障。二者紧密相关，又都是行政伦理困境在组织层面的具体体现，因而也是行政伦理管理不可忽视的核心内容。返回搜狐，查看更多