作为一部“民告官”的法律，11 月1日，全国人大常委会关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定的通过，为这一受到广泛关注和参与的修法过程画上了一个圆满的句号。新修改的行政诉讼法获得了普遍赞誉，向解决行政诉讼“三难”问题迈出了实质性的步伐。在此法诸多亮点中，对公民行政诉讼权利保护的进一步强化成为解决顽疾的重要支撑点。

扩大了行政诉讼的受案范围

现行行政诉讼法受案范围主要是公民的人身权、财产权领域受到行政行为侵害的可以提起行政诉讼。经过20 多年的实践，目前，对公民权利的保护不断扩大，已经不限于人身权、财产权。

新修改的行政诉讼法第十二条在受理案件的列举中由八点扩大至十二点，具体列举了除人身权、财产权以外的其他一些社会权利，比如社会保障权、公平竞争权，特别是针对当前实际增加了“对征收、征用及其补偿决定不服的”情形。其中第十二项“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”中“等”字的增加，为公民权利的保护提供了进一步解释空间。“第十一项这里增加一点、那里增加一点，结果还没有兜底这一款这么伟大。”北京大学教授姜明安认为，“等”字的增加是一个巨大的进步。

新修改的行政诉讼法对于长期以来的行政合同能否列入行政诉讼范围的争论有了突破性的规定。第十二条受理范围的列举中增加了“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”规定。

现行行政诉讼法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。新修改的行政诉讼法将“具体行政行为”修改为“行政行为”。法律实施中，一些法院在解释“具体行政行为”时，往往倾向于把这种行为针对单个人、具体事、一次性有效的，使许多应当纳入受案范围的行政行为没有被纳入，将“具体行政行为”修改为“行政行为”，使这一概念更科学、更周延。

当时立法中用“具体行政行为”的概念，针对的是“抽象行政行为”，主要考虑是限定可诉范围。考虑到现行行政诉讼法第十一条、第十二条对可诉范围已作了明确列举，哪些案件应当受理，哪些案件不受理，界限是清楚的，可以根据实践的发展不再从概念上作出区分，因此新修改的行政诉讼法将“具体行政行为”修改为“行政行为”。同时增加规定：“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”

1988 年8 日25 日，浙江省温州市中级人民法院公开审理全国首例“民告官”案件。庭审休息时，被告苍南县县长黄德余（右）走到原告包郑照身边和他握手，对他敢于和政府对簿公堂表示尊重。摄影/ 徐邦

1993 年12 月中旬，青海省西宁市中级人民法院开庭判决：四川药材个体户陈廷奎状告西宁市公安局非法没收虫草案胜诉。依法判决被告赔偿陈廷奎虫草款及其他损失费16 万多元，并承担诉讼费。摄影/ 王精业

2000 年实施的立法法对于地方政府的立法权限作了明确的规定，但实践中，许多地方政府仍然习惯于超越职权颁布实施一些与法不符且损害大众利益的红头文件。而人民法院在审理行政案件中，尽管发现了这些规章以外的规范性文件不合法，却因为没有审查权等多种原因，仍将其作为认定具体行政行为合法的依据，由此造成司法不公。为此，新修改的行政诉讼法增加规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。但规范性文件不含规章。人民法院在审理行政案件中，发现上述规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并应当向制定机关提出处理建议。

保障公民诉讼权利解决“立案难”

行政诉讼面临的“三难”，最突出的是立案难。诉权，首先表现在立案环节。立案环节的公正，直接关乎民众对于法治的根本认同。只有真正赋予立案环节的公正，才能使行政诉讼制度真正地得到社会认可。反之，当立案成为问题，民众对司法救济的希望破灭，就会转向上访或自力救济，矛盾激化往往难以逆转。

解决立案难的问题，是这次修法的重点之一。新修改的行政诉讼法规定了一系列配套措施以保证公民的诉权，对于法官在立案环节刁难起诉人的言行将查处。

在原则要求上，新修改的行政诉讼法增加规定，人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。

在具体程序安排上，新修改的行政诉讼法增加两条。一是明确可以口头起诉。规定：起诉应当向人民法院递交起诉状，并按照被告人数提出副本。书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。

二是实行登记立案制度。规定：人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。

同时明确人民法院的相应责任。增加规定：对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

延长诉讼期间保护当事人的诉权

现行行政诉讼的起诉期限只有三个月，当事人很容易因超过起诉期限而失去请求人民法院救济的权利。新修改的行政诉讼法将起诉期限延长至六个月，同时规定：因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。

新修改的行政诉讼法增加规定：公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。

公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，起诉期限不受前款规定的限制。

新修改的行政诉讼法还规定：公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。

严谨程序设定方便原告行使诉权

为保障民众的诉权，减少诉累，新修改的行政诉讼法在方便原告诉讼方面新增了行政附带民事和使用简易程序审理案件等规定，以保护诉讼参加人的合法权益。

新修改的行政诉讼法增加规定：在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。

在行政诉讼中，人民法院认为行政案件审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。

现行行政诉讼法没有规定简易程序。增加简易程序，有利于提高审判效率，降低诉讼成本。总结现行做法，新修改的行政诉讼法增加规定：人民法院审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的第一审行政案件，可以适用简易程序，一是被诉行政行为是依法当场作出的，二是案件涉及款额二千元以下的，三是属于政府信息公开案件的，四是当事人各方同意适用简易程序的。发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。同时规定，适用简易程序审理的行政案件，由审判员一人独任审理，并应当在立案之日起四十五日内审结。人民法院在审理过程中，发现案件不宜适用简易程序的，裁定转为普通程序。

新修改的行政诉讼法还规定：涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。

现行行政诉讼法第五十七条、第六十条规定第一审案件和上诉案件的审理期限分别为三个月和两个月，审理期限过短，实践中许多案件难以在法定期限内审结。根据行政审判的实际情况，新修改的行政诉讼法适当延长了第一审案件和上诉案件的审理期限，将第一审案件和上诉案件的审理期限分别修改为六个月和三个月。　　

(文/ 本刊记者 彭东昱)