粤开证券首席经济学家、研究院院长：罗志恒

摘要

2023年是化债之年，7月24日中央政治局会议提出“要制定实施一揽子化债方案”后，各地积极推动隐性债务化解工作。城投企业作为隐性债务的主要举借主体，是化债工作的重中之重。城投债是城投企业在公开市场发行的债券，是城投债务的重要组成部分，因其公开性对债券市场、金融机构投资产生了较大的影响，在本轮化债中受到的影响也更大。2023年城投债一、二级市场表现如何？为何在四季度会出现城投平台“退出潮”和“364境外债”发行量快速上升？2024年是否会继续发行特殊再融资债券？城投未来向何处去？本文在前期报告《城投转型的实质与隐性债务测算

》的基础上，主要回答以上问题。

一、2023年城投债回顾：七大特点

1、“一揽子化债方案”下特殊再融资债券超预期发行，城投债迎来一轮超级行情。2023年10月以来，各省份陆续启动特殊再融资债券的发行，截至2023年底共发行13885亿元。从地区分布来看，贵州、天津、云南、湖南、内蒙古和辽宁等重点区域获得的支持力度较大，发行规模均超过1000亿元。一级市场发行利率快速下行，出现“抢购”状态。云南、天津、吉林、陕西等省份2023年12月较1月加权平均票面利率下降幅度超过200BP。同时城投债的认购倍数也快速上升，天津城建最高认购倍数达到105.1倍。二级市场收益率整体呈现出下行趋势，信用利差大幅收窄。分区域来看，8个省份信用利差收窄幅度超过200BP，青海、云南、天津等债务负担较重的省份信用利差降幅居前，均超过300BP，其中天津信用利差收窄至100BP以内。

2、城投债逐步进入存量时代，到期偿还量不断扩大，净融资回落。2023年城投债发行量和偿还量分别增长25.1%和30.8%，总偿还量增长较快导致净融资收缩。一方面，城投债进入到期高峰，再融资压力增大，2023年城投债到期量达2.5万亿元，同比增长18.9%；另一方面，随着化债资金陆续到位，城投债迎来一轮“提前兑付潮”，11月和12月城投债提前兑付量分别同比增长75.2%和222.1%。

城投债净融资也自11月开始转负，全年城投债净融资规模为8756亿元，同比增长4.3%，较2021年下降54.2%。分省份来看，10个省份净融资规模为负，集中在西部和东北地区。其中贵州、广西、吉林三省净融资规模分别为-373.9亿元、-166.8亿元和-103.7亿元。

3、城投债近70%用于借新还旧，超90%用于偿还债务。2023年城投债募集资金用于借新还旧和偿还有息债务的比重分别达到69.1%和24.1%，二者合计占比为93.2%；用于项目建设和补充流动资金较少，占比分别为2.3%和2.1%。分省份来看，青海、宁夏、天津、吉林和海南五省份偿还债务占比达到100%。

4、高息城投债遭提前偿还，逐渐淡出市场，“资产荒”加剧。2023年提前兑付的城投债以高息债券为主，5%及以上城投债占比85.8%，其中，7%-8%的城投债占比达到29.3%，8%及以上的城投债占比为4.7%。从存量城投债来看，69.6%的城投债票面利率低于5%，8%及以上存量高息城投债规模仅为782亿元，占比仅有0.6%。

5、城投融资政策进一步收紧，城投债终止审查数量创新高。2023年 10月份以来，交易所审核反馈为“终止”的城投债数量创新高，四季度终止审查城投债116只，规模达1644亿元。全年终止审查城投债207只，金额合计2998.9亿元，分别较2022年同比增长69.7%和62.6%。

6、城投平台“退出潮”来袭。城投发行人为了避免批文审核不通过，在募集说明书中披露自身为“市场化经营主体”。2023年多达725家城投平台在公告中声明退出地方政府融资平台，为2022年的4倍。

7、境内融资难背景下，“364境外债”发行规模上升，2024年暂无发行。2023年城投企业共发行27只“364境外债”，合计金额273.1亿元，主要集中在11月和12月，分别发行230.2亿元和26.8亿元，占当月城投境外发债规模的比重分别为75.2%和17.6%。“364境外债”票面利率大多在6%以上，有的甚至高达8.9%，“364境外债”的发行可能会加大城投债务风险，2024年以来没有此类债券发行。

二、2024年城投债展望：五大趋势

第一，总体来看，在先立后破的工作方法论以及化债方式逐步清晰的背景下，城投债务风险总体可控。预计2024年一揽子化债措施将继续落地，地方债务风险逐步缓释，城投债务风险总体可控，城投债的兑付仍有保障。

第二，2024年城投债再融资压力较大，借新还旧仍是主旋律。2021-2026年是城投债的到期高峰，年到期量均超过2万亿元。其中，2024年到期量超过3万亿元，达到30037亿元，占存量城投债的比重达到25.5%。展望2024年，在发行端政策持续收紧背景下，新发行城投债将主要用于借新还旧，城投债净融资规模将延续下降趋势，预计为6000-8000亿元。

第三，“资产荒”还将持续，倒逼金融机构提高投资管理能力。目前一揽子化债措施主要针对本金，城投企业付息压力仍大，2024年城投企业仍将致力于置换高成本债务、压降融资成本。对于投资机构而言，这意味着过去依靠信仰而“躺赚”的模式不再。但资产荒并不意味着没有资产可投资，而是缺少收益高、风险低的优质资产。长期来看，这将倒逼金融机构提高投资管理能力。

第四，特殊再融资债券将继续发行，财政化债与金融化债同时发力。一方面，在城投债务和付息压力仍不算小、地方债务结存限额仍有空间的前提下，2024年大概率将继续发行特殊再融资债券支持隐性债务化解。截至2023年底，地方债务余额为40.7万亿元，距离42.2万亿元的限额，结存限额被压缩至1.4万亿元，较2022年末减少44.1%。

另一方面，继续加大金融化债的力度，包括推动地方政府与金融机构协商，对现有债务进行展期，对高息债务进行“削峰”；央行应急性贷款支持；破产重组、清算等方式减计债务；由四大资产管理公司购买地方城商行、农商行的城投债，避免城投债务拖垮地方城商行、农商行引发金融风险，提前拆弹；政策性银行发放中长期贷款，缓解当前到期债务压力。

第五，有序推动城投企业注销、整合和转型，从城投自身化解部分债务风险。由省级政府统筹，在摸清地区城投企业的情况下，结合地区经济发展水平、区域资源、公共服务需求情况，确定地区内需要的省级、市级和区县城投数量。在此基础上，有序推动区域内城投企业整合、重组，减少城投平台数量、推动城投平台转型是大势所趋。具体来看：第一步，将区域内城投按照公益性业务进行分类整合，提高运营效率。需要注意的是，这种整合不是为了扩大资产、提高信用等级再去新增融资，而是对同类业务或沿着业务上下游进行有效整合，避免出现整而不合的情况。第二步，审慎推动有能力、有意愿的城投企业进行转型，转型后按照市场化企业管理，以后再举借债务政府不再承担偿还责任。具体转型方向详见《城投转型的实质与隐性债务测算》。第三步，其他企业通过变卖资产、省级救助等方式逐步偿清债务后予以注销。

风险提示：城投政策超预期收严、超预期信用风险事件

目录

一、2023年城投债总结：七大特点

二、2024年城投债展望：五大趋势

正文

一、2023年城投债总结：七大特点

一是“一揽子化债方案”下特殊再融资债券超预期发行，城投债迎来一轮超级行情。

上半年受土地出让收入下滑、地方财力承压，城投非标违约、银行贷款展期等风险事件频发，云南昆明、山东潍坊等地城投企业信用事件也引发市场广泛关注，投资者对城投债违约的担忧升至阶段性高点。2023年7月24日，政治局会议提出“一揽子化债方案”后，各地积极通过财政化债和金融化债等方式推动区域内隐性债务化解，市场紧张情绪逐渐缓和并带来新一轮城投行情。2023年10月以来，各省陆续启动特殊再融资债券的发行，全年特殊再融资债券累计发行13885亿元。从地区分布来看，贵州、天津、云南、湖南、内蒙古和辽宁等重点区域获得特殊再融资债券支持的力度较大，发行规模均超过1000亿元，分别为2263.8亿元、1286.3亿元、1256亿元、1122亿元、1067亿元和1006亿元。

一级市场发行利率快速下行，出现“抢购”状态。

云南、天津、吉林、陕西等省份2023年12月较1月加权平均票面利率下降幅度超过200BP，分别达到301BP、294BP、248BP和220BP。同时城投债的认购倍数也快速上升，天津城建最高认购倍数达到105.1倍。

二级市场收益率整体呈现出下行趋势，信用利差大幅收窄。

虽然上半年城投信用事件频发，对低级别城投债收益率形成一定的扰动，但由于2022年底城投债收益率处于历史高位，叠加一揽子化债政策下城投收益率迅速下行，2023年城投债收益率整体处于下行趋势。截至2023年底，城投债信用利差降至73.6BP，较年初收窄107BP。分等级来看，低等级城投债信用利差降幅最大，AAA、AA+和AA级分别收窄54.4BP、117.9BP和181.8BP。分区域来看，8个省份信用利差收窄幅度超过200BP，其中青海、云南、天津等债务负担较重的省份信用利差降幅居前，分别达到595.4BP、361.1BP和360.4BP，天津信用利差收窄至100BP以内。而北京、上海、广东3个省份由于本身城投信用风险较小，信用利差收窄空间有限，降幅均小于60BP。

二是城投债逐步进入存量时代，到期偿还量不断扩大，净融资回落。虽然2023年10月以来城投发行端审核趋严，但全年城投债发行量可观，城投债总发行4.8万亿元，同比增长25.1%。总偿还量增长较快导致净融资收缩，2023年城投债总偿还量规模创历史新高，达到3.9万亿元，同比增长30.8%。一方面，城投债进入到期高峰，再融资压力增大，2023年城投债到期量达2.5万亿元，同比增长18.9%。另一方面，随着化债资金陆续到位，城投债迎来一轮“提前兑付潮”，城投债提前兑付量呈现出明显的上升趋势，11月和12月城投债提前兑付量分别达到351.7亿元和703.6亿元，同比增长75.2%和222.1%。

城投债净融资规模也自11月开始转负，11月和12月分别为-678.7亿元和-1181.8亿元。2023年全年城投债净融资规模为8756亿元，同比增长4.3%，较2021年下降54.2%。分省份来看，10个省份净融资规模为负，集中在西部和东北地区。其中贵州、广西、吉林三省净融资规模分别为-373.9亿元、-166.8亿元和-103.7亿元。

三是城投债募集资金超90%用于偿还债务，青海、宁夏、天津、吉林和海南五省份募集的城投债资金全部用来偿还债务。2023年城投债募集资金用于借新还旧和偿还有息债务的比重分别达到69.1%和24.1%，二者合计占比为93.2%；用于项目建设和补充流动资金较少，占比分别为2.3%和2.1%。分省份来看，青海、宁夏、天津、吉林和海南五省份偿还债务占比达到100%，借新还旧占比分别为100%、95.2%、90.3%、68.0%和26.3%，偿还有息债务占比分别为0.0%、4.8%、9.7%、32.0%和73.8%。

四是高息城投债遭提前偿还，逐渐淡出市场，“资产荒”加剧。一揽子化债的重要思路是以低息换高息、逐步压降成本以缓解城投短期偿债压力。2023年提前兑付的城投债以高息债券为主，5%及以上城投债占比85.8%，其中，7%-8%的城投债占比为29.3%，8%及以上城投债占比达到4.7%。从存量城投债来看，5%以下城投债占比达到69.6%,8%及以上存量高息城投债规模为782亿元，占比仅有0.6%。

五是城投融资政策进一步收紧，城投债终止审查数量创新高。2023年10月份以来，城投融资端政策持续收紧。地方国有企业被分为三类：一是地方政府融资平台，只能借新还旧且不包括利息，不能新增融资；二是参照地方政府平台管理的国有企业，实施差异化限制，12个高风险重点省份（天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏）只能借新还旧，其他省份在省级政府出具同意文件的情况下，可以新增融资；三是普通国有企业，可以新增融资，但是债务自己负责偿还。2023年底，国办47号文要求12个重点省份“砸锅卖铁”全力化解地方债务风险，在地方债务风险降至中低水平之前，严控新建政府投资项目，严格清理规范在建政府投资项目，遏制地方政府融资需求。交易商协会和交易所也进一步收紧城投融资政策，“3899名单”、财政部隐债名单内以及被交易商协会和交易所认定为城投类主体的，只能借新还旧，严控新增债务。10月份以来，交易所审核反馈为“终止”的城投债数量创新高，四季度终止审查城投债116只，规模达1644亿元；全年终止审查城投债207只，金额合计2998.9亿元，分别较2022年同比增长69.7%和62.6%。

六是城投平台“退出潮”来袭。城投发行人为了避免批文审核不通过，在募集说明书中披露自身为“市场化经营主体”。2023年多达725家城投平台在公告中声明退出地方政府融资平台，为2022年的4倍。

七是境内融资难背景下，“364境外债”发行规模上升，2024年暂无发行。随着城投境内债券融资持续收缩，特别是在2023年11月和12月净融资均为负的情况下，城投企业境外融资冲动强烈。由于“364境外债”属于一年期以内的短期境外债券，不属于发改委监管范围，发行手续相对简单，受到城投企业的青睐，2023年10月以来发行规模大幅上行。2023年城投企业共发行27只“364境外债”，合计金额273.1亿元，主要集中在11月和12月，分别发行230.2亿元和26.8亿元，占城投企业境外发债规模的比重分别为75.2%和17.6%。值得注意的是，“364境外债”票面利率大多在6%以上，有的甚至高达8.9%，“364境外债”的发行可能会加大城投债务风险，2024年以来没有此类债券发行。

二、2024年城投债展望：五大趋势

第一，总体来看，在先立后破的工作方法论以及化债方式逐步清晰的背景下，城投债务风险总体可控。2023年12月，中央经济工作会议提出，持续有效防范化解重点领域风险，要统筹化解房地产、地方债务、中小银行金融机构等风险。随后，财政部和人民银行也就化债工作表态。财政工作会议提出，要严格落实既定化债举措，加大存量隐性债务化解力度，坚决防止新增隐性债务，健全化债长效机制，有效防范化解地方债务风险。人民银行工作会议指出，金融支持融资平台债务风险化解工作有序推进，指导金融机构按照市场化、法制化原则，合理运用债务重组、置换等手段，支持融资平台债务风险化解。预计2024年一揽子化债措施将继续落地，地方债务风险逐步缓释，城投债务风险总体可控，城投债的兑付仍有保障。

第二，2024年城投债再融资压力较大，借新还旧仍是主旋律。2021-2026年是城投债的到期高峰，年到期量均超过2万亿元。其中，2024年到期量超过3万亿元，达到30037亿元，占存量城投债的比重达到25.5%。具体来看，城投债到期压力主要集中在1月、3月和4月份，到期量分别为3040.3亿元、3785.5亿元和3152.5亿元。展望2024年，在发行端政策持续收紧背景下，新发行城投债将主要用于借新还旧，城投债净融资规模将延续下降趋势，预计为6000-8000亿元。

第三，“资产荒”还将持续，倒逼金融机构提高投资管理能力。目前一揽子化债措施主要针对本金，城投企业付息压力仍大，2024年城投企业仍将致力于置换高成本债务、压降融资成本。以57万亿元城投有息债务为例，融资成本每压降1个百分点，利息支出减少5700亿元，规模相当可观。对于投资机构而言，这意味着过去依靠信仰而“躺赚”的模式不再。但资产荒并不意味着没有资产可投，而是缺少收益高、风险低的优质资产。长期来看，这将倒逼金融机构提高投资管理能力。

第四，特殊再融资债券将继续发行，财政化债与金融化债同时发力。一方面，在城投债务和付息压力仍不算小、地方债仍有空间的前提下，2024年大概率将继续发行特殊再融资债券支持隐性债务化解。截至2023年底，地方债务余额为40.7万亿元，距离42.2万亿元的限额，结存限额被压缩至1.4万亿元，较2022年末减少44.1%。其中一般债务结存限额为6844亿元，专项债务结存限额为7463亿元。

另一方面，继续加大金融化债的力度，包括推动地方政府与金融机构协商，对现有债务进行展期，对高息债务进行“削峰”；央行应急性贷款支持；破产重组、清算等方式减计债务；由四大资产管理公司购买地方城商行、农商行的城投债，避免城投债务拖垮地方城商行、农商行引发金融风险，提前拆弹；政策性银行发放中长期贷款，缓解当前到期债务压力。

第五，有序推动城投企业注销、整合和转型，从城投自身化解部分债务风险。由省级政府统筹，在摸清地区城投企业的情况下，结合地区经济发展水平、区域资源、公共服务需求情况，确定地区内需要的省级、市级和区县城投数量。在此基础上，有序推动区域内城投企业整合、重组，减少城投平台数量、推动城投平台转型是大势所趋。具体来看：第一步，将区域内城投按照公益性业务进行分类整合，提高运营效率。需要注意的是，这种整合不是为了扩大资产、提高信用等级再去新增融资，而是对同类业务或沿着业务上下游进行有效整合，避免出现整而不合的情况。第二步，审慎推动有能力、有意愿的城投企业进行转型，转型后按照市场化企业管理，以后再举借债务政府不再承担偿还责任。具体转型方向详见《城投转型的实质与隐性债务测算》。第三步，其他企业通过变卖资产、省级救助等方式逐步偿清债务后予以注销。

《财政的逻辑》系列研究报告：

4

4、

《全球财税趋势与主要经济体财税形势（2023）

》，2024年1月15日

43、

《省以下财政体制的四个总体特征、问题与建议

》，2024年1月10日

42、《新一轮财税体制改革向何处去？》，2023年12月26日

40、《中美财政政策比较：实施方式、效果与未来空间》，2023年11月23日

38、《我国历次调整预算和发行特别国债的背景、效果及启示》，2023年10月30日

36、《关于近年来减税降费的反思与展望》，2023年10月16日

35、《城投转型的实质与隐性债务测算》，2023年9月25日

34、《专项债全面回顾：结构特征、利弊分析与应对》，2023年9月22日

32、《何为股权财政？能否接替土地财政？

》，2023年6月26日

31、《中国财政的未来：如何化解财政困难？》，2023年5月23日

30、《中国财政的家底与余粮》，2023年5月22日

29、《罗志恒：分税制不是土地财政的原因，政绩考核才是》，2023年4月24日

28、《罗志恒丨如何看待地方债务：形势与应对》，2023年2月27日

27、《31省份债务全景（2022）：谁多谁少谁压力大》，2023年2月16日

26、《谁在“养活”中国？“六省一市养全国”的表象与真相》，2022年10月11日

25、《地方财政的困难与自救：力挽狂澜还是权宜之计？》，2022年09月20日

24、《财政局长的烦恼与坚守：为国理财，负重前行》，2022年09月08日

23、《31省份财政收支差转负，大梁谁来挑？》，2022年08月10日

22、《疫情下的北上广深财政：凉热不同》，2022年06月09日

21、《广州、深圳财力差异大解密》，2022年05月26日

20、《冰封的土地市场和土地财政何时解冻？》，2022年05月06日

19、《从三轮积极财政政策看财政之变》，2022年04月20日

18、《城投之变——2022年城投债展望与投资策略》，2021年12月22日

17、《专项债回顾、反思与展望：投向哪了？存在哪些问题？明年如何？》，2021年12月13日

16、《财政发力，路在何方？—2022年财政政策和基建投资展望

》，20

21年11月29日

15、《土地市场降温，土地财政向何处去？

》，2021年11月03日

14、《房地产税试点：为何要开征？能否降房价？》，2021年10月23日

13、《中国城市财力大比拼：南强北弱下的紧平衡》，2021年10月08日

12、《当前财政形势：好看的数字，难过的日子》，2021年08月23日

11、《专项债投向哪了？能否托起基建？》，2021年07月06日

10、《澄清土地财政的五个认知》，2021年06月06日

9、《城投债的风险有多大？未来向何处去？》，2021年05月26日

8、《中国财政形势：何去何从？》，2021年02月23日

7、《政府债务风险有多大？怎么办？》，2021年02月09日

5、《财政局长的烦恼：紧平衡下的负重前行》，2021年01月05日

4、《哪里还有羊毛可薅？消费税改革》，2020年05月26日

3、《地方债务风险：宏观成因、现状及治理》，2019年09月17日

2、《广视角看中国的个税：怎样影响你的钱袋子？》，2018年10月29日

1、《个税简史、改革逻辑与存在问题》，2018年06月24日

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