原创 毛亚楠 方圆

在中国这块广袤土地上，如果要找到一个与中华文明互相砥砺前行的自然对应物，答案是黄河无疑。“黄河是中华民族的母亲河”，这句不言自明的话语背后，其实省略了太多波澜壮阔、高潮迭起的故事。

对黄河的治理和利用，自古就是一个持续不断的挑战。黄河含沙之多，是世界河流之最，其“善淤、善决、善徙”的河性也在世界绝无仅有，因此“黄河宁则天下平”——对黄河的治理，是国家治理能力的充分体现。

据记载，新中国成立前的2500多年间，黄河下游共决溢1500多次，重大改道近30次。新中国成立以来，黄河治理保护工作取得重大成就，达到70年不决口，20年不断流，先后抵御12次大洪水，实现了70年黄河安澜。但安澜中也有隐患，当前黄河流域仍存在一些突出困难和问题，流域生态环境脆弱，水资源保障形势严峻，发展质量有待提高。

“表象在黄河，根子在流域”，2019年9月18日，习近平总书记在河南郑州召开的黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，揭示了流域生态治理和高质量发展的复杂性、协同性和整体性。并提出，“保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计”。由此，黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展并列为重大国家战略。

加强黄河治理保护，司法发挥着不可或缺的重要作用。长期以来，黄河流域的生态环境违法行为数量居高不下，严重影响全流域的生态文明建设和高质量发展。尤其生态环境保护与经济、社会发展等各功能之间的竞争加剧，多元利益冲突不断升级。但限于以区域为主的管理体制，解决起来往往力不从心。

在党中央和习近平总书记高度重视生态文明建设的新形势下，如何充分发挥司法的作用，及时有效遏制黄河流域生态环境违法行为高发趋势，为黄河流域高质量发展创造良好法治环境，这是应当高度重视并着力解决的重大历史性任务。

摸清黄河的“家底”

2018年12月7日，一场由最高人民检察院和水利部统一领导，黄河水利委员会、河南省检察院、河南省河长办共同发起，沿黄9省区检察机关、河长制办公室共同参与的“携手清四乱（乱占、乱采、乱堆、乱建）保护母亲河”专项行动启动，可以看作是检察机关摸清黄河“家底”的第一步。

在对黄河突出问题进行集中清理整治过程中，由于检察机关的加入，对整个黄河流域生态环境的治理起到了增速作用。其中，“河长+检察长”协作机制的建立，成了黄河沿线一道鲜亮的风景。

我国在河流湖泊的治理机制上实行以各级政府主要党政领导为河长的“河长制”，负责辖区内河流的环境治理和资源保护。可以这样说，辖区内河流环境治理的好坏，依赖于担任河长的地方主官，是否能够为解决治水问题开出“猛药”。但在实践中，由于各地官员个人对治水问题的重视程度不同，掌握的治理资源不同，极易出现不同河长治水效果不同的现象。

而“河长+检察长”这种协作模式的探索与实践，对在黄河流域建立责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制具有十分重要的意义。《方圆》记者在走访沿黄各地时经常能听到水利部门或相关职能部门工作人员们反映，在处理一些历时已久、难度较大、社会关注度高的涉河案件时，他们都希望检察机关能用法治力量推动问题合法依规解决。

例如在2019年8月由最高检发布的“携手清四乱 保护母亲河”专项行动检察公益诉讼十大典型案例中，河南省郑州市惠济区“法莉兰童话王国”违法建设破坏生态案就是检察机关介入后协助行政机关形成执法合力，最终解决问题的。

此公园建设过程中,尽管相关行政机关多次给予行政处罚,但该公园仍继续施工,并建成投入运营,对滩区生态系统造成严重影响,且威胁到黄河行洪安全。（来源：网络图片）

在黄河下游，提高河道行洪的安全可靠是黄河防洪的重要任务。但仍有企业不顾安危擅自在黄河滩区建设施工。2017年8月，一个占地370.68亩的“法莉兰童话王国”儿童游乐公园在未取得相关行政审批的情况下建成。其中，建造占地4508.89平方米的砖混结构房屋就有16处、硬化地60926.27平方米建设停车场、倾倒渣土34840立方米,建设围墙2050米并存放大量游乐设施。在公园建设过程中,尽管相关行政机关多次给予行政处罚,但该公园仍继续施工,并建成投入运营,对滩区生态系统造成严重影响,且威胁到黄河行洪安全。

而问题久拖不决的原因，是由于国土、河务、环保、镇政府等部门职责存在交叉,具体问题由多头管理,执法上难以形成有效监管合力。郑州铁路运输检察院在充分调查核实的基础上,依法发出诉前检察建议,之后又主动与省、市、区河长办对接,多次与相关行政机关会商座谈,引导涉案企业主动参与、积极配合,帮助相关行政职能部门形成执法合力。通过检察监督权与行政管理权的有效衔接, 最终解决了相关行政主管部门九次行政处罚都没有解决的问题，拆除了全部违建，370余亩土地恢复生态地貌。

在黄河中游，晋陕峡谷非法采砂现象突出。比如从陕西绥德县黄河河道非法采砂破坏生态环境案、扶风县渭河沿线砂石企业违法占地破坏资源环境案中可以看出，非法采砂对河势稳定、防洪安全、水生态环境保护等造成的不利影响。不仅如此，非法采砂还给采砂管理带来相当大的困难。《方圆》记者在走访陕西延安延川县非法采砂点时，当地水务局及相关职能部门工作人员就曾坦言整治难度，“采砂史长久，加上涉及各方利益”是主要的阻力和矛盾点。

黄河砂石是优质的天然建筑材料，近年来，随着流域内经济的快速发展，人们对砂石等建筑材料的需求量大增。（摄影 / 方圆记者 张哲）

近年来，随着流域内经济社会的快速发展，人们对砂石等建筑材料的需求量大增，采砂规模及开采范围也逐渐扩大。（摄影 / 方圆记者 张哲）

但值得一提的是，2019年以来，延川县检察院结合“携手清四乱 保护母亲河”专项行动，先是通过发出检察建议督促县水务局对违规采砂的5家采砂场进行关停整改，后积极推动相关制度的出台，同时按照“黄河治理促产业”的思路，依托黄河资源丰富、光照时间长的优势，将整改区域打造成当地种植蔬菜瓜果的现代产业发展基地，实现了生态环境、经济民生和社会治理的统筹兼顾。

延川县检察院按照“黄河治理促产业”的思路，依托黄河资源丰富、光照时间长的优势，将整改区域打造成当地种植蔬菜瓜果的现代产业发展基地。（摄影 / 方圆记者 张哲）

由延川案可看，保护和发展并不是非此即彼的矛盾体。采砂业涉及当地民生，但与此同时非法采砂又带来一定的环境污染，检察机关在发挥检察职能，服务国家黄河战略的同时，也在积极探索寻找二者的平衡点。在陕西榆林市吴堡县，检察机关在办理黄河吴堡段非法采砂案件中，在河道“四乱”问题得到初步解决的同时又考虑到砂农们的生计，建议县水务局对黄河吴堡段采砂进行科学规划，公开竞标拍卖，使得黄河吴堡段河道采砂砂农得以进入正规砂场工作，采砂管理亦进入科学规划、有序开采的轨道。

陕西省吴堡县检察院的检察官在黄河边查看河滩情况。经过整治，河滩上曾经密集的采砂船不见了踪影，采砂场也都拆除了。（拍摄 / 方圆记者 张哲）

对黄河中游的生态治理和保护关系到黄河下游人民的生命线，比如陕西省延安市钻井废液污染北洛河生态环境损害赔偿一案，则是从防治石油污染的角度展现中游检察机关保护黄河流域的概况。

2020年9月5日，延安市富县检察院检察官与延安市生态环境局富县分局工作人员回看中国石油化工股份有限公司华北油气分公司延能联合作业部富平探2井整改情况。（摄影 / 方圆记者 张哲）

十个典型案例中,发生在黄河上游的甘肃省岷县“慕丽水岸”茶楼影响行洪安全案是一起提起诉讼的案例。

一建筑安装公司在未经行政部门审批同意的情况下,在黄河支流河堤上违规修建观景台,并一直以“慕丽水岸”茶楼名义从事商业经营活动。岷县综合执法局在收到检察机关的诉前检察建议后,虽然也采取了下发《责令改正(限期拆除)通知书》《行政处罚决定书》等措施,但是在违法建筑依然没有被拆除的情况下,没有采取进一步的措施制止违法行为,导致公益处于持续受损状态。岷县检察院以岷县综合执法局未能依法完全履职为由向法院提起行政公益诉讼,最终实现了保护公益的目的。

一建筑安装公司在未经行政部门审批同意的情况下,在黄河支流河堤上违规修建观景台,并一直以“慕丽水岸”茶楼名义从事商业经营活动。（来源：网络图片）

众所周知，黄河目前下游缺水严重，其中直接原因包括中上游地区水库违规截水，这也是黄河多次“断流”的主要原因之一。青海省循化县检察院办理的黄河积石峡水电站库区林地生态保护公益诉讼案，就是一起因水库擅自蓄水提位，导致林地被淹的案件。

一份《检察建议书》，使行政主管部门依法履行监督管理职责，将黄河建设公司擅自蓄水淹没青海省循化县林地植被长达9年之久的公益损害问题得到了有效解决。（来源：网络图片）

在办理此案过程中，检察机关在查清其基本事实基础上，依据行政机关的权力清单，针对行政机关未依法履职和社会公共利益受到侵害等事实积极调查取证，在此基础上向行政机关发出检察建议，建议行政机关责令青海某水电开发有限责任公司出具恢复方案，并督促行政机关加强对异地补植复绿工作的跟踪指导，修复被毁损的黄河生态环境，用最小的司法资源获得了良好的社会效果、政治效果和法律效果。

由上述几个案例可见，在整个黄河大体检过程中，检察公益诉讼有效助力提升了黄河全流域生态环境治理保护法治化水平。上中下游检察机关通过公益诉讼，无论发出诉前检察建议，还是提起诉讼，都立足于解决实际问题，促进行政机关依法行政，彰显了检察公益诉讼的强大生命力和执行力。

“其他国家一提诉讼就对抗了，但我们的公益诉讼虽是借助着诉讼的名义，实际上是协调各方力量，共同实现合力来综合治理”，最高人民检察院检察委员会委员、第八检察厅厅长胡卫列如是说。

水利部黄河水利委员会党组成员、副主任姚文广则认为，“通过对一些阻碍河流行洪、危害河道生态安全重大‘四乱’问题的依法整治，使得沿黄各级党委政府、河长办、河务部门和广大人民群众对贯彻落实习近平生态文明建设思想和新发展理念有了更加深刻的理解和认识，保护母亲河、维护母亲河健康生命的理念正深入人心，成为沿黄干部群众的共识，河长制从‘有名’向‘有实’的进程大大加快”。

探索建立流域内司法保护协作协同机制

专项行动中，检察机关推动建立外部协作机制，全力凝聚多方共识，解决了黄河“四乱”的表面问题，但黄河的生态保护问题还有很长的路要走。

众所周知，流域是一个水系的干流和支流所流过的整个地区。黄河流域的生态环境问题涉及上下游、左右岸、不同行政区域和不同行业领域，是一项复杂的系统工程，因此在治理过程中存在“木桶效应”。

华北水利水电学院副教授胡雁云以英国教授加勒特·哈丁提出的“公地悲剧”阐释此观点，“即使每个单独的主体是理性的，但由于人们具有追逐利益的本能，最终可能会出现集体的非理性。尤其是流域资源作为典型的准公共物品来使用，涉及上下游、左右岸人民群众切身利益，涉及当前利益和长远利益关系的困扰”。

胡雁云同时指出黄河流域生态环境违法行为的特殊性，“一方面，具有关联性，即一个地方的生态环境损害行为往往影响到该流域的其他地方甚至全流域；二是生态环境损害的后果往往有着数倍于其他地区的‘放大性’，比如，一般地区倾倒沙土的行为仅仅损害的是本地区的环境，而在黄河上游向河道倾倒沙土，汇集起来涌到下游抬高河床，就会产生高于其他地区的灾害后果，威胁下游地区人民的生命和财产安全”。

因此，胡雁云认为，“流域环境纠纷解决机制构建应以流域生态系统的自然特征为逻辑起点，遵循流域生态系统整体管理理念”。

事实上，在实践中，已有不少检察机关在探索建立流域内的司法保护协作协同机制。比如陕西榆林的府谷县检察机关通过诉前检察建议推动行政机关开展专项行动，全面整治了“四乱”后，又在2018年8月，联合山西省忻州、吕梁3市13县检察机关，在府谷县召开公益诉讼工作联席会议。三市检察机关就黄河生态环境和资源保护公益诉讼开展协作，达成区域协作机制。用陕西省榆林市检察院检察长胡立平的话来说，“是结成了保护和治理黄河新时代的‘秦晋之好’”。

2020年8月17日，陕西省检察院印发《检察公益诉讼服务陕西省黄河流域生态环境保护的指导意见（试行）》（以下简称《意见》）的通知。其中就提到了建立办案协作机制的重要性。“各地检察院应当在办案中加强相互配合。发现跨区域案件时，受理案件的检察院应当向相关同级检察院通报，并向上级检察院报告，相关检察院应当依法及时处理。建立跨区域公益诉讼案件会商和协作办理机制。针对普遍存在的突出问题，各地检察院可以联合开展专项活动，形成公益保护合力。”

2020年9月11日，为破解经常发生的地域管辖争议问题，豫鲁两省沿黄交界公益诉讼协作大联盟正式形成。（来源：网络图片）

今年9月11日，“服务保障黄河流域生态保护和高质量发展检察长论坛”在河南省台前县举行，沿黄十一县区检察机关共同签署了《关于加强黄河两岸公益诉讼检察工作协作配合的实施意见》，宣告了豫鲁两省沿黄交界公益诉讼协作大联盟的正式形成。台前县检察院检察长朱景辰告诉《方圆》记者，“此次会议之所以选择在台前县举行，是因为台前县地理位置特殊，与山东省莘县、阳谷、东平、梁山、郓城、鄄城6县接壤或隔河相望，历史上黄河几次改道致使界限划分复杂，经常发生地域管辖争议问题，也为不法分子逃脱抓捕和处罚提供了便利条件，此次会议正是为破解这一难题而开展”。

9月23日，山西省运城市检察院联合河南省三门峡市检察院、陕西省渭南市检察院共同出台了《关于建立黄河三角区检察公益诉讼守护美好生活跨区域协作机制的意见》，重点就做深做透区域内“4+1”法定领域，积极稳妥办理新领域案件，建立了七项工作机制。

胡雁云认为，党的十八届三中全会提出探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。党的十八届四中全会提出探索设立跨行政区划的法院和检察院，办理跨行政区划的案件。检察机关建立生态环境治理及司法协作新机制，“是在打破行政区划限制和流域生态系统统筹治理思想指导下，贯彻党中央关于建立与行政区划适当分离的司法管辖制度改革的具体体现”。

问题和难点

当然，检察机关通过公益诉讼的方式在较好实现黄河大保护目标的同时，也遇到了一些问题和难点。

比如如何处理环保、安全及民生三者之间的统筹问题。河南省检察院副检察长李自民提到，由于长期历史形成的原因，防洪大堤之间的黄河滩区河南段有近125万人，250万亩耕地，两岸大堤之间最宽距离几十公里，既是行洪通道，也是居民生产生活场所。其实在专项行动中，检察机关就发现部分已被列入疑似“四乱”问题的养殖场、蔬菜大棚等是维持滩区群众基本生活水平的必要条件。因此，黄河沿岸治理不仅涉及“污染防治”的工作，同时还涉及“精准脱贫”，如何去兼顾，有待在实践中探索。

其次，流域内环境纠纷解决面临诸多技术性判断问题。环境诉讼是一门极为专业的法律业务，案件所涉及的污染范围、程度、修复方式及损害赔偿数额等内容均有赖于具备国家规定资质的第三方机构所做出的检测结果。虽然2019年最高检协调司法部确定了全国58家鉴定机构，试行先鉴定后收费办法。但在当前，能够出具公益受损鉴定意见的有资质机构比较稀缺，有些行业、领域的鉴定机构在全国范围内屈指可数。不仅如此，鉴定成本过高导致检察机关司法成本提升，往往达不到预期办案效果。

陕西省检察院第八检察部主任张宏德举例，“比如土壤污染造成的环境损害鉴定就十分复杂，需要专业的机构开展对土壤污染源的解析，证明其相关性，并解析土壤污染——粮食安全——人体健康的关联性和复杂性，可能还要提出相应的生态修复建议，而该鉴定意见的获取成本太大。如此大的费用，不仅检察机关司法成本过高，有时侵权者也面临‘赔不起’的情况，如此一来，导致程序空转。我们花费了大量司法资源，最后让中介机构把钱赚去了，产生的法律效果是没人来赔，这不符合我们制度设计的初衷”。

再次，“九龙治水”，责任不清，行政主体繁多，导致责任鉴别困难。这种现象在跨流域案件中尤为显著，青海省海东市检察院第六检察部李文祯表示，“在一河跨两个以上区、县、市、省情况下，由于水体存在流动性和自净性，因此在河体受污染的情况下，尤其针对上游排污、下游治理的情况下，相关行政机关的职能分工应当如何认定，也是困扰检察机关的一大难题”。

再者，一些行政机关存在管理漏洞，职责不明确，据山东省东明县检察院副检察长张霖反映，有的地方土地所有者、使用者与土地管理部门的地籍登记不一致，“比如东明县沙窝镇黄寨西滩区附近有两处非法取土场，土地实属河南长垣苗寨乡东旧城村某一村队所有并使用，但土地行政区划却归东明县管辖，造成东明与长垣无法实施监管，成为监管真空”。因此，依法梳理各行政机关的主体责任是检察机关公益诉讼工作的一大重点和难点，需要全面考量，充分论证。

通过办案实践，检察机关认识到，缺乏统一完善的法律法规体系，是目前黄河流域生态环境违法行为屡禁不止的总体性的体制原因。姚文广指出，目前，国家层面有《水法》《防洪法》《环境保护法》和《土地管理法》等法律，有《黄河水量调度条例》和《黄河河口管理办法》等行政法规和部门规章，沿黄省份颁布实施了流域保护治理等地方性法规和政府规章，这些立法为黄河治理和流域生态保护提供了重要保障。但是，现行相关立法相对分散，调整范围较为单一，部分制度存在空白，部分规定针对性不强、衔接性不够，对黄河特殊河情、水情科学把握不足，对流域保护治理和流域经济社会发展统筹考虑不足，缺乏系统整体性的制度安排。

而相比长江等流域，黄河流域有关支持其高质量发展的制度性文件供给明显不足。例如，“长江保护法”于2018年被列入全国人大常委会立法规划，最高人民法院于2016年专门出台了《关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》，2019年4月，最高人民检察院制定《关于办理长江流域生态环境资源案件加强协作配合的意见》，而珠江流域早于2007年就构建了跨省（区）水资源保护与水污染防治协作机制。

司法是解决社会矛盾纠纷的最后一道防线，但是，如今司法机关同样也遇到了体制不合理的问题，导致其难以及时有效作为第三方解决生态环境纠纷。新的治黄形势之下，对黄河保护立法提出了紧迫的新要求。

推动制定《黄河法》

其实，制定“黄河保护法”，有关部门从20世纪90年代就开始筹备。此议题也是各级人大代表和政协委员多年来的积极呼吁，不仅如此，诸多专家学者也为此做了深入研究。

天津大学法学院院长孙佑海认为，既然在现有法律框架下难以解决黄河开发利用中的特殊问题，制定“黄河保护法”就是一项势在必行的重要立法行动。

他表示，首先，“黄河保护法”应当是一部以黄河大保护为主要内容的综合性法律。需要以保护水资源为中心，全面协调水资源管理、防洪、水土保持、污染防治等各项行为，实现黄河水资源、水环境、水生态的统一高效管理；

其次，“黄河保护法”还应当是一部发挥统筹协调作用的法律，统筹协调作用是指要建立和完善流域水资源统一管理体制，合理调节上中下游之间、左右岸之间、省（区）之间、部门之间的关系，有效解决当前流域内各区域和各部门因水资源开发治理与保护而产生的各种争议纠纷，维护良好的水事和社会秩序，促进流域内经济社会发展与水资源开发利用的平衡和合作。“应当把其定位为一部特别法，表明它是适用于特别的主体、特别地区的法律，不会影响我国社会主义法律体系的协调性”。

姚文广在其文章《〈黄河法〉立法必要性研究》中透露，国务院批复的《黄河流域综合规划（2012—2030年）》已将制定《黄河法》列为重要保障措施，黄河流域各省（区）针对黄河治理开发保护制定实施了相关地方性法规和规章。《太湖流域管理条例》的颁布，《长江保护法》的积极推进，也为制定《黄河法》提供了有益借鉴。姚文广认为，制定《黄河法》，是系统解决黄河流域特殊突出问题的迫切需要。可以依法破解黄河防洪难题、水资源短缺难题、流域生态环境脆弱难题及黄河特殊管理体制难题等。

近日，《方圆》记者从水利部官网获悉，水利部、发展改革委组织启动黄河立法起草工作，黄河立法工作进入快轨道。

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编辑丨肖玲燕 设计丨刘岩

记者丨毛亚楠

视频制作丨张哲

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原标题：《黄河流域检察公益诉讼该如何做？这篇文章讲清楚了》

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