全国人大内务司法委员会工青妇室主任 于建伟

        一、未成年人和未成年人保护法

        (一)未成年人的基本情况和特点

        未成年人是指未满18周岁的公民。我国宪法规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。”根据年龄的不同，公民分为成年人和未成年人，我国法律规定：18周岁以上的公民是成年人，未满18周岁的公民是未成年人。我国法律规定的未成年人与联合国《儿童权利公约》中的“儿童”是一致的，《儿童权利公约》规定：“儿童系指十八岁以下的任何人”。根据年龄特点，未成年人可以划分为不同的年龄阶段，  0-3岁为婴儿期，3-6岁为幼儿期，6-12岁为童年期，12-15岁为少年期，15-未满18周岁为少年后期。也有的将0-1岁从婴儿期中分出来，称为乳儿期。

        我国是世界上人口最多的国家，同时也拥有数量庞大的未成年人群体。1990年第四次人口普查结果显示，我国有未成年人约3.83亿，约占当时全国总人口11.31亿的33.9%。到2000年，我国第五次人口普查结果是，未成年人约有3.45亿，约占当时全国总人口12.43亿的27.8%。根据国家统计局2005年全国1%人口抽样调查结果推算，我国未成年人约有3.41亿，其中，0-14岁约2.65亿，15-未满18周岁约0.76亿。未成年人总数约占全国总人口13.08亿的26.1%。可见，从1990年以来，我国未成年人的总数和占全国人口的比例总体上呈下降趋势，这说明我国计划生育政策得到了有效实施。

        未成年人是身心发育尚未成熟的特殊群体，具有特殊的生理和心理特征。从生理上看，未成年人的骨骼有较大的弹性和可塑性，呼吸肌较弱，肺活量较小，脑神经元幼嫩，脑细胞工作的耐力较差，少年期开始性发育，等等。从心理特征看，未成年人感知表象化，注意力不稳定、不持久，好奇心强，模仿性强，自我控制力差，心理品质可塑性大，记忆的特点是以机械记忆为主，思维的特点是以形象思维为主，等等。上述特征决定了未成年人非常需要国家、社会、学校和家庭给予特别的关心和爱护。作为自然的人，其生长发育需要家庭和社会给予物质上的支撑和精神上的呵护，离开周围的人和社会的支持，就不可能正常发育，甚至不能维持生命；作为社会的人，他们不可避免地要受到社会的影响，社会的文化、风俗、传统、习惯、生活方式和各种意识，随时随地都在通过各种渠道和方式影响未成年人的意识和行为。社会影响既有积极的，又有消极的，国家、社会、学校和家庭有责任扩大对未成年人的积极影响，避免或减少消极影响。

        (二)  未成年人保护法的制定          未成年人的特点要求法律给予特殊保护，这就产生了未成年人保护法。未成年人保护法有广义和狭义之分，广义的未成年人保护法是指国家机关制定的保护未成年人的法律规范的总和，包括国家权力制定的有关法律和地方性法规，国家行政机关制定的有关行政法规和规章，国家司法机关制定的有关司法解释等规范文件。狭义的未成年人保护法，是指最高国家权力机关制定的保护未成年人的专门法律，即：《中华人民共和国未成年人保护法》。本文所称未成年人保护法是指狭义上的未成年人保护法。它在我国法律体系中具有特别法的性质，在处理与未成年人有关的法律事务时，一般首先适用本法；本法未作规定或者本法规定适用其他法律法规的，则适用其他有关的法律法规。

        《中华人民共和国未成年人保护法》是七届全国人大常委会第二十一次会议于1991年9  月4日审议通过的。当时，国务院在向全国人大常委会所作的说明中指出，由于种种原因，侵害未成年人合法权益的事件时有发生，未成年人违法犯罪已成为一个严重的社会问题。这不仅影响未成年人的健康成长，而且影响着社会的稳定。因此有必要制定未成年人保护法，进行“综合治理”。随着社会主义民主与法制建设的深入发展，逐步建立未成年人保护法律体系已成为我国法制建设的客观要求。在我国现有的法律法规中，虽然有一些保护未成年人权益的条款和规定，但不够系统，不够具体，需要进一步补充、完善；保护未成年人合法权益的执法体系和监督体系还不够完备；有关未成年人的保护性、福利性、综合性法规较少。所以，当前制定符合我国国情和未成年人特点的《中华人民共和国未成年人保护法》十分必要。据了解，1991年9  月未成年人保护法审议通过之前，全国已有上海、福建、湖南、北京、辽宁、贵州、河南等17个省、自治区、直辖市先后制定了未成年人保护条例(上海、广东叫青少年保护条例)，这些条例的出台，为制定未成年人保护法提供了经验和基础。

        早在1980年，共青团中央就提出了制定青少年保护法的建议，并牵头调研起草，后因故搁置。1985年中共中央20号文件明确指出：“目前，保护青少年的有关法律还不完善，建议立法机关会同有关部门，根据宪法的精神，加紧制定保护青少年的有关法律。用法律手段来保障青少年的合法权利不受侵犯，防止资本主义、封建主义腐朽思想对青少年的引诱和腐蚀，保护青少年的健康成长。”据此，1987年8月，共青团中央、国家教委分别进行有关青少年保护立法的调研起草工作。1988年8月，在国务院法制局的协调下，两个起草班子合在一起共同起草。同年10月，形成未成年人保护法草案第11稿上报国务院。国务院法制局又作了大量的调研论证，对送审稿作了4次较大修改。1991年6月，国务院提请七届全国人大常委会第二十次会议审议。1991年9  月4日，七届全国人大常委会第二十一次会议审议通过了未成年人保护法。从酝酿立法调研到法律出台，历时十年有余，法律草案名称从青少年保护法到未成年人保护法，保护对象从25周岁以下到18周岁以下，立法意图从最初的教育保护青少年免受腐朽思想侵蚀，预防青少年违法犯罪为主，到对未成年人的全面保护，可谓十年磨一剑，千磨万砺始出来。

        1991年颁布的《中华人民共和国未成年人保护法》是我国第一部保护未成年人的专门法律，是几十年未成年人保护经验的结晶。它确立了保护未成年人的指导思想和工作原则，明确了家庭、学校、社会、司法等各有关方面保护未成年人的责任。未成年人保护法的颁布实施，对于提高全民认识，在全社会营造关心爱护未成年人的良好氛围，促进未成年人保护相关法律法规的制定，促进社会化、网络化保护体系的形成，切实保障未成年人的各项权益，促进未成年人在品德、智力、体质等方面全面发展，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义事业建设者和接班人，发挥了重要作用。未成年人保护法颁布后，全国31个省、自治区、直辖市都根据该法制定或者修改了保护未成年人的地方性法规，在名称上，有的叫未成年人保护条例，有的叫未成年人保护法实施办法。有29个省、自治区、直辖市成立了未成年人保护委员会。未成年人保护法的颁布实施和有关地方性法规的制定以及未成年人保护机构的设立，有力地推动了未成年人保护工作的开展。

        二、未成年人保护法修订的背景和过程

        (一)  未成年人保护法修订的背景

        未成年人保护法从1991年颁布到现在已跨过十五个年头，这是我国改革开放进一步深入、经济社会快速发展的十五年，是国家经济、政治、文化等各方面都发生很大变化的十五年。为适应新形势的要求，修改未成年人保护法十分必要：

        一是时代对未成年人保护工作提出了新的更高的要求。贯彻邓小平理论和  “三个代表”重要思想，落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，坚持尊重和保障人权的宪法原则，都要求更好地维护未成年人的合法权益，为未成年人的健康成长营造良好的法制环境。胡锦涛总书记在全国加强和改进未成年人思想道德建设工作会议上强调，要切实加强保护未成年人权益方面的立法和执法工作，为未成年人思想道德建设创造良好的法制环境。要形成尊重未成年人、关心未成年人、帮助未成年人的社会氛围，促进他们健康成长、发展成才。经过十多年的发展，我国综合国力大大增强，人民群众生活水平显著提高，保护未成年人的社会环境和物质文化条件明显改善，我们应该也能够为未成年人提供更多更好的物质保障和精神食粮。同时，我国先后签署了《儿童权利公约》、《儿童生存、保护和发展世界宣言》等国际法律文件，有必要把这些文件的基本精神和原则体现到国内法中。

        二是未成年人保护领域出现了许多新情况、新问题，需要通过修改法律来解决。比如城市流动儿童增多，农村留守儿童大量存在，要求法律给以关照；数以百万计的孩子沉迷网络不能自拔，要求法律作出回应；未成年人违法犯罪呈现低龄化趋势，已成为一个严重的社会问题，需要法律作出应对；与未成年人保护法相关的有些法律（如刑法、刑事诉讼法、婚姻法等）已相继修改，需要对未成年人保护法作相应修改，等等。另一方面，通过十多年的执法实践，各地积累了不少保护未成年人的好经验、好做法，国家和地方也出台了一系列有关的法规和政策文件，有必要把其中行之有效而又具有普遍意义的经验和规定上升为法律，推而广之。

        三是社会各界要求修改未成年人保护法的呼声较高。十届全国人大一次会议以来，每年的全国人大会议都有代表提出修改未成年人保护法的议案和建议，一些专家学者也通过不同形式表达了修改未成年人保护法的意见。2003年上半年，全国人大内务司法委员会在向常委会提出的有关报告中，建议将修改未成年人保护法列入本届立法规划。团中央正式向全国人大常委会报送了《关于建议修改未成年人保护法的报告》。同年8月，《全国人大常委会执法检查组关于检查＜中华人民共和国未成年人保护法＞实施情况的报告》中，再次提出了修改未成年人保护法的建议。

        (二)  未成年人保护法修订的过程

        2003年底，十届全国人大常委会五年立法规划将修订未成年人保护法列入其中，并明确全国人大内务司法委员会为牵头修订起草单位。随后，内务司法委员会对修订工作进行了初步研究，提出了修订的指导思想、原则和工作方案。2004年下半年，修订起草工作正式启动。此后，修订工作大致经历了四个阶段：

        第一，委托共青团中央调研起草阶段(2004年7月-2005年1月)。2004年6月下旬，全国人大内司委与团中央就未成年人保护法的修改交换了意见，委托团中央开展前期调研和起草。团中央对未保法的修改工作非常重视，成立了专门班子，赴部分省（区、市）进行立法调研，召开多次座谈会，听取中央有关部门、专家学者以及街道、社区青少年工作者的意见，参考了《儿童权利公约》、《联合国预防少年犯罪准则》等国际文件，于2005年初形成了未成年人保护法修订草案建议稿及其说明。

        第二，内务司法委员会研究起草阶段(2005年3月-2006年1月)。2005年3月，内务司法委员会成立未成年人保护法修订领导小组和起草工作小组，领导小组由内司委三位副主任委员，三位委员和团中央一位领导参加；起草工作小组由内司委一位委员、工青妇室的同志和团中央一位同志参加，另从最高人民法院抽调一位同志参加了部分工作。起草班子认真研究了团中央建议稿，收集梳理和研究了大量资料，赴上海、天津、湖北、湖南、青海、甘肃等地进行立法调研，并派团考察英国、荷兰等国未成年人保护的立法情况，广泛听取教育、文化、司法、群众团体、专家学者、未成年人保护工作者、中小学教师和未成年学生等各有关方面的意见，先后拟出修订稿第一至第四稿。从2005年10月到2006年1月中旬，经内司委主任委员办公会议多次研究，起草班子反复修改，先后形成修订稿第五至第八稿。

        第三，广泛征求意见，进一步研究修改阶段(2006年2月-8月)。2006年2月上、中旬，全国人大内司委有关领导亲自带队，赴北京、福建、贵州听取对第八稿的意见。2月中、下旬，内务司法委员会先后召开四次座谈会，听取20多个中央有关单位和10多位专家对第八稿的意见。根据各方面的意见再次修改，于3月中旬形成第九稿，印发全国31个省、自治区、直辖市人大内务司法委员会，请他们研究并以多种形式征求本地有关单位和专家的意见。2006年4月上、中旬，全国人大内司委分别在厦门、青岛召开座谈会，听取各省、区、市人大的意见。根据地方的意见修改后形成第十稿，于5月上旬再次印发中央综治办、中央文明办、中央编制办、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大教科文卫委、全国人大常委会法工委、国务院妇儿工委、国家发展与改革委员会、国务院法制办、公安部、司法部、教育部、民政部、财政部、劳动和社会保障部、信息产业部、文化部、卫生部、国家广电总局、新闻出版总署、国家食品药品监督管理局、全国总工会、全国妇联、关心下一代工作委员会、残疾人联合会共26个单位征求意见。5月中旬，内务司法委员会还召开专题座谈会，听取提出有关修改未成年人保护法议案、建议的全国人大代表对第十稿的意见。根据各单位和人大代表反馈的意见进一步修改，形成第十一稿。2006年7月11日，内务司法委员会第38次会议讨论通过了《中华人民共和国未成年人保护法(修订草案)》及其说明。7月17日，向全国人大常委会报送了《全国人大内务司法委员会关于提请审议的议案》。

        第四，全国人大常委会审议阶段（(2006年8月-12月)。2006年8月下旬，全国人大常委会第二十三次会议对未成年人保护法修订草案进行了初次审议。与会的常委会组成人员和人大代表认为，未成年人保护法是一部非常重要的法律，涉及到我们国家的未来。修订未成年人保护法非常及时，非常必要。修订草案充分吸收了各方面的意见，比较全面地反映了未成年人保护工作的最新发展，注重与国际国内相关法律的衔接，着重解决现实中存在的突出问题，进一步扩大了未成年人权益保障的范围，明确了执法主体，充实了有关内容，强化并细化了法律责任，增强了法律的针对性和可操作性。同时，提出了一些修改意见。会后，全国人大常委会法制工作委员会将修订草案印发中央有关部门、社会团体、高等院校和研究机构，以及各省、自治区、直辖市和较大的市人大常委会征求意见。9月中旬，全国人大法律委员会、内务司法委员会和常委会法制工作委员会(以下简称三委)联合召开座谈会，听取中央有关单位和专家的意见。在此基础上，法工委对稿子进行了修改，“三委”多次研究沟通，交换意见，对一些重要问题逐步达成共识，形成二审稿。

        2006年10月下旬，全国人大常委会第二十四次会议对未成年人保护法修订草案进行了第二次审议。会后，“三委”进一步研究修改，形成三审稿。12月下旬，全国人大常委会第二十五次会议审议通过了未成年人保护法修订草案。

        三、成年人保护法修订的重要意义

        未成年人保护法的修订，是保护几亿孩子的大事，是涉及亿万家庭的大事，是事关国家未来的大事，其意义主要有以下几个方面：

        （一）有利于贯彻尊重和保障人权的宪法原则，更好地维护未成年人的合法权益

        2004年修正的宪法第三十三条第三款规定：“国家尊重和保障人权”。人权是人依其自然属性和社会属性所应享有的权利，人权的核心是使每个人的个性、人格、精神、道德和能力获得充分的发展。未成年人这一特殊群体的权利是人权的重要组成部分，修订后的未成年人保护法明确规定：“未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利”，并特别强调未成年人受教育的权利。为保证这些权利的实现，对国家、社会、学校和家庭各方面的职责作了进一步的规定，为更好地保障未成年人的各项权利提供了法律依据。因此，从一定意义上说，未成年人保护法同时也是一部人权保障法，是我国人权保护法律的重要组成部分。这部法律的修订完善，对于贯彻尊重和保障人权的宪法原则，维护未成年人的合法权益，具有重要意义，对于彰显我国保障人权的决心和成果，促进我国在国际人权领域的交流与合作也将产生积极影响。

        （二）有利于促进未成年人健康成长，保证党和国家事业后继有人

        未成年人是祖国未来的建设者，是中国特色社会主义事业的接班人。他们的成长状况如何，直接关系到中华民族的整体素质，关系到国家前途和民族命运。未成年人保护法的立法宗旨，就是保护未成年人的身心健康，保障未成年人的合法权益，促进未成年人在品德、智力、体质等方面全面发展，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设者和接班人。修订后的未成年人保护法，针对未成年人保护工作面临的新情况、新问题，在总结经验，集思广益的基础上，作了较为全面的补充和修改，法的针对性、适用性和可操作性明显增强，这对于营造良好的社会环境，促进未成年人健康成长，保证中国特色社会主义事业后继有人，具有十分重要的意义。

        （三）有利于构建社会主义和谐社会，促进社会稳定和家庭幸福

        党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，构建社会主义和谐社会要以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点。孩子的问题是社会的永恒话题，是人民群众最关心、最直接、最现实的问题之一。正如胡锦涛总书记所指出的，关心未成年人的成长，为他们身心健康发展创造良好的条件和社会环境，是党和国家义不容辞的职责，是开创国家和民族更加美好未来的战略工程，也是实现亿万家庭的最大希望和切身利益的民心工程。孩子的健康成长是家庭幸福、社会和谐的重要条件，一个孩子出了问题，受影响的不仅是孩子本身，还包括孩子的家庭乃至这个家庭的亲戚朋友，孩子违法犯罪，更是直接影响家庭、社会的和谐稳定。呵护儿童，关爱少年，是和谐社会的重要标志，也是构建和谐社会的必然要求。未成年人保护法的修订，着力解决未成年人保护工作面临的突出问题，着力营造有利于未成年人健康成长的环境，对于构建社会主义和谐社会具有巨大的促进作用。