张云霄：《监察法》实施中的若干问题与完善建议

作者简介：张云霄，中国人民公安大学现代侦查技战法研究中心研究员

文章来源：《法学杂志》2020年第1期，注释已略。

内容提要：我国《监察法》的正式颁布和顺利实施对于深入推进全面依法治国、有效促进反腐败法治化进程具有重要意义和重大影响。实地调研主要聚焦我国《监察法》实施中的四方面内容：监督权限制度、监察建议制度、监察赔偿制度和特约监察员制度。从国家监察体制改革法治化进程角度考量，应从以下途径予以完善：首先，建议明确监察机关的监督方式以及厘清内设机构的监督职权；其次，建议明确监察建议的基本内涵、主要内容和适用程序三方面内容；再次，建议明确监察赔偿的概念内涵、归责原则、构成要件与具体程序；最后，建议从国家立法层面制定专门的《特约监察员法》，统一规范特约监察员的选任条件、职责范围、职务保障等。

关键词：监察法；监督权限；监察建议；监察赔偿；特约监察员

2018年3月20日，十三届全国人大一次会议审议通过了《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）。《监察法》颁布近两年来，我国监察体制改革法治化进程持续深入推进，监察工作实践取得了良好成效，反腐败法治化能力和水平不断提升，反腐败压倒性胜利得到巩固和发展。为了更好地考察和促进我国《监察法》的实施，笔者主要聚焦《监察法》实施中的四个主要问题，即监督权限制度的适用问题、监察建议制度的适用问题、监察赔偿制度的适用问题以及特约监察员制度的适用问题，开展了较为深入的调研工作。从国家监察体制改革法治化进程的视角考量，笔者提出了进一步完善我国《监察法》及其配置法律法规的若干参考建议，以期更好地服务新时代国家反腐败工作的基本要求和发展需求。

一、监督权限制度的适用问题

　　我国《监察法》规定，监察机关的监察权主要包括监督、调查和处置三项职责。其中，监督是监察机关的首要职责，也是基础之所在，即监察机关依法对公职人员行使公权力的行为进行察看和督促的强制力。监督的实质在于监察机关及时发现监察对象的问题所在，及时纠正偏差，重在抓“常”抓“长”，做到抓早抓小，体现“标本兼治”原则和精神。

　　通过仔细研读《监察法》的相关规定可以发现，《监察法》第4章“监察权限”中涉及监督职责的仅有一处表述，即该法第18条规定：“监察机关行使监督、调查职权，有权依法向有关单位和个人了解情况，收集、调取证据。有关单位应当如实提供。”而该法“第四章”的其他法律条文基本上是围绕监察机关的“调查权限”所做的具体规定。

此外，从学界的研究情况来看，学者们对于监察机关监督权限的研究似乎并不感兴趣。笔者对近年来关涉监察法的部分论文进行了梳理，发现论文关键词中几乎没有“监督”二字，对于监察机关监督权限的研究更少。笔者所调研的论文数据来源于中国学术期刊网（CNKI），检索方式为“主题检索”，输入“SU=监察法+监察法学”的检索表达式，检索日期为2019年9月15日，同时只选择文献来源于CSSCI期刊以及核心期刊的文章，最终得到263篇有效期刊文献，保存其题录信息。经SATI软件统计可得，出现频次4次以上的关键词46个，其中“监察法”“监察体制改革”“监察委员会”“法法衔接”“反腐败”“留置”等关键词出现频率较高，表明当前理论界对于监察法的研究主要围绕监察体制改革、监察法与其他法律的衔接、监察法的措施等进行研究，这些也是当前我国监察法研究的热点问题（见表1）。

表1高频关键词数量统计

从笔者调研情况来看，大家对于监察机关监督权限适用问题的认识和理解还存在着诸多不一致，在实践中也存在一些争议。笔者在与一些基层的监察委员会同志座谈中了解到，“如何有效行使监督权限”既是监察机关履职的重点所在，也是监察机关履职的困惑所在。因为我国《监察法》对于监督的方式、方法以及措施和手段的规定比较笼统，从“纸面上的法”向“实践中的法”转化过程中，容易导致各地监察机关对于监督方式和方法存在不同的理解，在履行监督权限的时候具体做法往往不一致，甚至会出现“监督缺位”或者“监督越位”的现象，这势必会严重影响到监察机关的监督效果、监督权威以及监督形象。

　　针对这一问题，笔者建议，在短期之内，可考虑由作为最高监察机关的国家监察委员会出台监察机关系统内部关于监督工作的规定或者实施细则，从监督的范围、方式、举措、效力等方面进行详细规定，用以规范和指导全国各级监察机关开展监督工作，为监督权限的实践适用积累立法经验。但是，这里有一个问题需要强调，我国《监察法》和《立法法》均未对国家监察委员会制定监察法规作出规定，国家监察委员会出台的工作规定或者实施细则在国家法律体系中没有一席之地。笔者认为，在“一府一委两院”的国家权力结构体系下，国务院拥有制定行政法规的权力、最高人民法院和最高人民检察院拥有制定司法解释的权力；与此对应，国家监察委员会也应当拥有制定监察法规的权力。这样一来，一是可以实现“权责相当”，有助于国家监察委员会依法高效应对纷繁复杂的监察事项；二来可以实现“权力衔接”，国家监察委员会与最高人民法院或者最高人民检察院联合出台规定，就具有充分的法理基础和法律依据，便于更加科学有效地贯彻落实监察法。

　　从国家监察体制改革法治化进程的长远视角来看，可考虑由全国人大常委会制定专项的关于监察机关实施监督的法律，从国家立法层面上进一步明确监察机关监督权限、监督方式、监督效力等，既保障监察机关的监督权能够真正落到实处，发挥预期效能；又确保“不走样”“不变形”，防止“违法监督”等问题。

　　（一）明确监察机关的监督方式

　　监察监督的具体方式会与党内监督方式有所重合，当然也会有自身特色。具体而言，监察机关履行监督职责的具体方式应当包括：

1.列席或者召集会议。列席或者召集会议是指监察机关派人（一般应为监察机关主要负责人）通过列席监督对象的会议或者专门召集监督对象开会，对监督对象开展相应的监督工作。

2.听取专门工作汇报。听取专门工作汇报主要是指监察机关依法听取监督对象主要负责人的工作情况报告而开展有关监督，这种监督往往与党内监督的述责述廉有所重合。

3.实施专门检查。实施专门检查主要是指监察机关及其监察人员依法就某专项问题，通过查阅监督对象的工作材料、与监察对象进行谈话等方式方法，对被监督对象开展相应的监督，从中发现问题，督促其及时纠正。

4.开展廉政教育。开展廉政教育主要是指监察机关及其监察人员通过定期举行廉政警示教育或者廉政教育讲座，教育和督促监察对象等依法廉洁行使职权，实现监察监督效果的前置。

　　（二）厘清内设机构的监督职权

　　监察机关内设机构是监察权运行的基本载体和重要依托，根据中央纪委和国家监委的统一部署，监察机关内部实施“监调分设”机构改革。此项改革的主要内容为：将监察机关的监督职能和调查职能适当分离，由不同的内设机构负责行使。这样改革的目的主要有二：一是强化了监察机关内部的监督制约，防止内设机构监察权力的过度集中而带来相关问题；二是进一步促使内设监督部门专司监督职责，聚焦监督职权，做实监督工作，真正形成全天候监督。

笔者对于这一内设机构改革方案持赞同态度，而在具体实践中需要完善的就是厘清监督部门和调查部门的监督权限问题，既要避免“重复监督”和监督资源浪费，也要避免“空白监督”和监督资源闲置。对此，可考虑从三方面予以改进：第一，监督部门专司监督职责，主要围绕日常监督来实践，在履行监督职责中若发现职务犯罪线索应当移交调查部门开展专门性的监察调查工作。第二，审查调查部门在履行案件线索初核或者案件调查过程中发现违法线索，以一并查处为原则，但是应当将相关违法线索及其处理情况通报监督部门，必要情况下可邀请监督部门派员参与查处。第三，监督部门与调查部门建立工作联席会议机制，定期就监督情况进行沟通，在各自范围内共同做好监督工作，实现监督合力。

二、监督建议制度的适用问题

　　我国《监察法》对监察建议制度进行了初步规定，是监察建议适用的主要法律依据。根据《监察法》第45条的规定，监察机关的处置权限包括六种：谈话教育（轻处分）、政务处分、进行问责、移送审查起诉、监察建议和撤销案件。其中涉及到监察建议的仅为一项概括性表述，即“对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议”。此外，我国《监察法》第62条对违反监察建议执行的追责予以了规定。

　　笔者统计了2018年3月20日至2019年9月20日之间全国五个县（县级市）监察机关制发监察建议的数量（具体如表2所示）。监察建议的适用主要存在三个比较突出的问题：第一，“不知道怎么发”，即监察机关及其工作人员对于监察建议的认识和理解尚不完全清晰，尤其对于监察建议的制发内容和流程存在模糊认识。第二，“不敢发”，即部分监察机关及其工作人员比较担心监察建议制发的效果问题。第三，“凡查必发”，即部分监察机关要求凡是经过监督或者调查之后且属实的问题均需要向监察对象所在单位或者组织制发监察建议书，比如调研中东南F省Y县监察机关制发的监察建议书数量明显高于其他四县的数量。

表2全国五个县（区、县级市）监察机关制发监察建议的数量

　　针对监察建议适用中出现的若干问题，笔者认为有必要从理论层面上对监察建议的适用问题作系统阐述，并提出相应的完善建议。

　　（一）明确监察建议的基本内涵

　　根据国家监察委员会的解释，《监察法》所规定的“监察建议”主要是指监察机关依法根据监督、调查结果，针对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等，向相关单位和人员就其职责范围内的事项提出的具有法律效力的建议。《监察法》规定的监察建议具有以下四个主要特征：

1.限定性。一是建议主体的限定性。从维护监察建议统一和权威的角度出发，有权制发监察建议的应当限定为各级监察机关，而各级监察机关的派驻机构或者派出机构以及监察专员可以在授权情况下制发监察建议，除此之外其他单位或者个人均无权制发监察建议。二是建议对象的限定性。监察机关制发监察建议的对象应当为被监察法人或者组织，而非自然人。三是建议内容的限定性。监察机关是国家反腐败机关，其所制发的监察建议的内容应当具有特定性，即监察建议的内容应当聚焦反腐败这一主题，主要就被建议对象的廉政建设和履职情况进行有针对性的建议。

2.事后性。监察建议的事后性是指监察机关制发监察建议是在监督和调查基础之上予以实施的；换言之，不经过严格的监督以及调查程序，监察机关无权制发监察建议。因为从《监察法》的规定看，监察建议为监察机关处置权限内容之一，而处置的前提就是必须对被监督对象或者被调查对象进行依法监督、调查，处置与监督、调查之间有着前后顺序和因果关系。监察机关在依法、认真实施监督或者调查程序之后才会发现和核实被监督的对象或者被调查对象在廉政建设和履职方面存在的主要问题，然后才能“对症下药”，有针对性地制发监察建议，督促被建议对象尽快整改自身问题。

3.强制性。监察建议的强制性是指监察机关所制发的监察建议具有法律效力，对监察对象具有法律约束力；监察对象若不履行监察建议的相关要求，则应当承担相应的法律责任。在国家监察体制改革之前，检察机关就探索和实施过涉及职务犯罪类的检察建议，但是此类的检察建议并无明确的法律依据，因此其刚性不足，即使被建议对象不履行建议内容，检察机关也无法对其进行必要的责任追究。然而，监察建议以《监察法》为明确的法律依据，这就使得监察建议具有法律效力，对被监察对象具有刚性的约束力，其既是监察机关依法履行处置权的重要组成部分，也是监察机关深化反腐败“治本”效果的重要手段和方式。

4.治本性。监察建议的治本性是指监察机关依法制发的监察建议具有反腐败的治本功效。监察建议实质上是监察机关依法行使监督权和处置权的有效延伸，是在“治标”基础上的“治本”之策。当监察机关发现监察对象所在单位或者组织存在廉政风险问题之时，其既有权力又有义务向监察对象所在单位或者组织提出有针对性的监察建议，继而推动整改问题，完善制度，以治标促进治本，发挥标本兼治的综合效应。

　　（二）明确监察建议的主要内容

　　监察建议的主要内容是监察建议的核心之所在，是对监察对象所提出的具体要求。监察建议的主要内容包括两个方面：

1.对廉政建设存在的问题提出建议。对于监察对象所在单位或者组织的廉政建设存在的问题提出建议人们没有太多异议，因为监察机关本质上就是反腐败机关，其主责主业就是聚焦反腐败工作，因此对监察对象廉政建设存在的问题（主要是廉政制度漏洞和廉政风险点）进行必要的建议，有助于强化监察对象加强自身廉政建设，对一些普遍性、苗头性问题“抓早抓小”，因此具有重要的“治本”之良效。

2.对履行职责存在的问题提出建议。监察机关对监察对象所在单位或者组织履行职责存在的问题制发监察建议，并不是对其所有问题都可以制发监察建议，而是应当本着实事求是、客观公正的原则，紧紧围绕“公权力行使问题”这一重点来实施，不能随意干涉监察对象所在单位或者组织的具体业务工作，防止出现“大包大揽”的问题。具体而言，可概括为三个主要方面内容：一是“不作为”问题，也就是履职缺位的问题，即监察对象及其所在单位或者组织存在着应当由其履职而不履职的问题；二是“乱作为”问题，也就是所谓的履职越位的问题，即监察对象及其所在单位或者组织存在胡乱履职的问题；三是“慢作为”问题，即监察对象及其所在单位或者组织存在不及时或者不按时履职的问题。而对于监察对象内部管理的问题或者业务上的问题原则上应当由监察对象自身解决，而不应当成为监察机关建议的内容，防止出现所谓的“监察建议万能”问题。

　　（三）规范监察建议的适用程序

　　监察机关制发监察建议本质上是一种极其严肃的监察措施，也是监察机关处置权的一项主要内容，因此关于监察建议的适用程序也必须严格和规范，以防监察建议权被滥用。

1.明确监察建议的制发流程规范。笔者认为，应当本着“谁监察、谁建议”和“谁管辖、谁建议”的基本原则，由具体承办监察案件的监察人员制作监察建议，并逐层上报监察机关主要负责人审批，最后应当以监察机关的名义向监察对象制发。此外，若遇到两个以上监察机关联合办案的情况出现，需要制发监察建议，则应当由共同的上一级监察机关指定一个监察机关制发，以保障制发监察建议的统一性和严肃性。

2.建立监察建议的制发备案机制。下级监察机关在制发监察建议后，应当在一定期限内（比如五日之内）向上一级监察机关进行备案，上一级监察机关应当定期对下级监察机关进行检查，防止“备而不查”，真正发挥上级监察机关对下级监察机关制发监察建议的监督作用。

3.建立监察建议的效果评估机制。监察机关应定期组织人员以听证会的方式或者实地回访等途径对所制发的监察建议效果进行客观、全面、系统的评估，监督被建议对象落实监察建议的情况，推动和保障监察建议落到实处。

4.建立监察建议的异议复核机制。为最大限度地保障被监察对象的合法权益以及更加审慎运用监察建议权，笔者认为有必要建立监察建议的异议申诉机制。具体而言，第一，被建议对象对监察建议有异议的，制发监察建议的监察机关应当进行复核。经复核后，若监察建议确有问题，监察机关应当及时修改或者撤回监察建议。若被建议对象仍对监察建议有异议，可以向上一级监察机关申请复核，上一级监察机关所做决定，下级监察机关应当执行。

三、监察赔偿制度的适用问题

　　我国《监察法》第67条规定，“监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，依法给予国家赔偿。”此条是关于监察机关履行国家赔偿责任的主要规定，因此涉及到《监察法》与《国家赔偿法》相衔接的问题。《国家赔偿法》是《宪法》的相关法，是一种向受害者、弱者群体倾斜的利益分配制度，是一种社会公平正义的重配、矫正和归复的制度。从《国家赔偿法》的相关规定来看，我国的国家赔偿主要分为行政赔偿和司法赔偿两类，这两类赔偿在赔偿的归责原则、赔偿义务机关以及赔偿范围和程序等方面存在差异。而监察机关作为与行政机关、司法机关平行的国家机关，其权力运行的特殊性决定了其履行国家赔偿责任也具有自身特点，笔者认为，可将监察机关履行国家赔偿责任称为“监察赔偿”。

　　笔者调研的五个基层监察机关和三个省级监察机关近两年均未适用过监察赔偿，此外，笔者从公开的报道中也没有查阅到关于监察赔偿的新闻报道。《监察法》第67条的规定似乎还处于一种近乎“休眠”的状态。但是，这并不意味着以后的监察实践中就不会遇到监察赔偿问题。从国家监察体制改革法治化进程以及《监察法》和《国家赔偿法》相衔接的角度来审视，有必要从立法完善的角度对监察赔偿问题加以认真研究和详细探讨，以体现其价值所在。

　　（一）明确监察赔偿的概念内涵

　　监察赔偿作为国家赔偿的一种，其实质上与行政赔偿、司法赔偿具有共同之处；但是，监察机关的性质和职权特点也决定了监察赔偿具有鲜明的特点，其与行政赔偿和司法赔偿存在着诸多不同。监察赔偿主要是指监察机关或者监察人员因违法行使职权造成监察对象（包括公民、法人和其他组织）的合法权益遭到损害而给予的国家赔偿。监察赔偿应当具有以下三项主要功能：

1.救济功能。救济功能主要是指监察机关对监察对象受损的合法权益进行及时救济，力促遭受损害的监察对象合法权益最大限度地恢复到损害前的状态，此为监察赔偿的首要功能。

2.惩戒功能。监察赔偿的惩戒功能主要是针对违法行使职权的监察机关或者监察人员而言的。监察赔偿是对监察机关或者监察人员违法履职行为的一种非常严厉的否定性评价，对其违法行使职务行为起到相应的惩罚和警示作用。

3.预防功能。监察赔偿的预防功能主要是针对全体监察机关及其监察人员而言的，即通过监察赔偿的实施，可以教育并督促所有监察机关及其监察人员忠诚依法履职，坚决防止恣意行使监察之权，维护监察对象合法权益，最大限度地避免违法履职现象。

　　（二）明确监察赔偿的归责原则

　　从《国家赔偿法》的规定来看，我国行政赔偿的归责原则采“违法归责原则”；刑事赔偿的归责原则为“违法归责和违法归责相结合原则”。笔者认为，考虑到我国监察权力运行的规律和特征，监察赔偿的归责原则应当定位为“违法＋结果原则”，即违法归责原则与结果归责原则（无过错原则）相结合。

　　（三）明确监察赔偿的构成要件

　　监察赔偿的构成要件应当持“三要件说”，即违法行使职权行为、损害结果以及两者之间的因果关系，具体阐述如下：

1.监察机关或者监察人员违法行使职权。监察机关或者监察人员违法行使职权的情形主要有以下三种：（1）侵犯监察对象人身自由权的违法行为，主要表现为监察机关或者监察人员非法采取留置措施或者非法延长留置期限；（2）侵犯监察对象人身健康权的违法行为，主要表现为监察机关或者监察对象在履职时采取刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人殴打、虐待等行为从而造成监察对象身体伤害或者死亡；（3）侵犯监察对象财产权的违法行为，即监察机关或者监察人员在履行监察职责过程中，违法对监察对象合法财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施；应当依法解除查封、扣押、冻结监察对象合法财产而不解除；贪污、挪用、私分、调换以及违规使用查封、扣押、冻结、追缴监察对象合法财产等情形。

2.监察对象遭受了损害。监察对象所遭受的损害应当具有“三性”：一是客观性，即监察对象所遭受的损害是实际发生的；二是确定性，即监察对象所遭受的损害是可以明确计量的，而非宽泛的；三是可救济性，即监察对象所遭受的损害在法律上具有可补救性。

3.违法监察行为与监察对象遭受的损害存在因果关系。监察机关或者监察人员违法行使职权造成了监察对象合法权益的损害，即违法行为与损害后果之间存在因果关系，且这种因果关系是直接的。

　　（四）明确监察赔偿的具体程序

　　参照我国《国家赔偿法》的相关规定，笔者建议，我国监察赔偿的具体程序可做设计如下：

1.监察赔偿的赔偿程序。赔偿请求人要求国家赔偿的，应当先向赔偿义务机关提出监察赔偿申请。赔偿义务机关应当自收到赔偿请求人申请后两个月内作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关决定赔偿的，应当制作赔偿决定书，并在法定期限内送达赔偿请求人。赔偿义务机关决定不予赔偿的，应当书面说明理由并在法定期限内送达赔偿请求人。

2.监察赔偿的复议程序。复议程序即赔偿请求人对赔偿义务机关所做赔偿决定有异议或者赔偿义务机关在法定期限内未作出赔偿决定的，赔偿请求人可以在法定期限内向上一级监察机关申请监察赔偿复议，上一级监察机关应当在法定期限内作出复议决定。国家监察委员会为赔偿义务机关的，国家监察委员会即为复议机关。

3.法院的赔偿决定程序。赔偿请求人不服复议决定或者复议机关在法定期限内未作出复议决定，赔偿请求人可以向复议机关所在地的同级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。这也体现了审判机关与监察机关之间相互制约的关系。

4.检察机关的赔偿监督程序。检察机关作为国家的法律监督机关，在国家赔偿中应当担负起监督的职责。检察机关的赔偿监督程序主要是指检察机关应当本着客观公正的立场，对于法院违法作出的赔偿决定应当依法予以监督，最大限度地保障赔偿请求人的相关权益。

5.赔偿义务机关的追偿程序。追偿属于公务人员惩戒制度的组成部分，是基于公务行为和关系而对公务人员的惩戒。我国《国家赔偿法》设立追偿程序制度的主要目的在于有效督促公务人员依法履职。监察赔偿同样存在着追偿程序设计问题，即赔偿义务机关在赔偿后，应当责令有故意或者重大过失的监察人员承担部分或者全部赔偿费用。

　　（五）完善监察赔偿的其他规定

1.明确监察赔偿的义务机关。赔偿义务机关是指接受与办理国家赔偿请求、以赔偿被请求人身份参加赔偿案件审理、代表国家履行返还财产、恢复原状等赔偿义务的国家机关或者法律法规授权的组织。监察赔偿的义务机关主要是履行监察职责的监察机关，应当按照“谁监察、谁赔偿”的原则确定具体的监察赔偿义务机关。但是，需要强调的是，监察机关因违法采取留置措施而需要国家赔偿的，按照“谁决定、谁赔偿”的原则来确定具体的监察赔偿义务机关。

2.明确监察赔偿的举证责任。考虑到我国监察机关行使职权的单方性以及封闭性等特点，笔者认为监察赔偿的举证责任应当采取“举证责任倒置”，即原则上应当由赔偿义务机关也就是监察机关来具体承担，减轻赔偿请求人的举证责任。

四、特约监察员制度的适用问题

　　我国《监察法》第54条规定，“监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。”该条是关于监察机关接受外部监督的主要规定。为了有效落实此条法律规定，中央纪律检查机关、国家监察委员会积极探索接受监督的新路径，于2018年8月出台了《国家监察委员会特约监察员工作办法》（以下简称《办法》），该《办法》从特约监察员任职条件、选任程序、职责内容、履职保障等四个方面进行规范。紧接着，各地也陆续开展了特约监察员制度的试点工作，比如，重庆市监察委员会于2018年12月出台了《重庆市特约监察员工作规范》，北京市朝阳区监察委员会于2019年4月聘任了全区首届特约监察员，并向特约监察员颁发了证书。从笔者调研的情况来看，特约监察员制度的实践运行整体良好。

　　特约监察员制度在运行中也存在着一些比较突出的问题，具体而言：第一，有观点认为《监察法》虽明确了监察机关应当接受外部监督，但是其对特约监察员的表述不明确，于是导致特约监察员制度的法律依据不足，势必引起实践中的适用混乱。第二，从现有监察机关关于特约监察员制度的工作规定来看，特约监督员不仅要对监察机关及其监察人员进行外部监督，而且要当好监察机关制定规范的“参谋员”、深入群众查找问题的“调研员”以及宣传监察工作的“宣传员”这三重角色，这就导致了特约监察员会偏离“外部监督”这一主责主业，出现所谓的“角色混乱”。第三，特约监察员主要以兼职方式来履行职责，其个人精力似乎也不足以完成如此众多的工作。

　　从国家监察体制改革法治化进程的视角来看，笔者认为，应当从法律层面上明确特约监察员制度，具体而言：

　　（一）明确特约监察员的选任制度

　　特约监察员的选任制度是指依法通过特定程序将符合条件的社会公众代表选聘为特约监察员，以强化对监察机关以及监察人员日常监督的系列规范。为了充分体现特约监察员的权威性、客观性和公正性，笔者建议改变目前“被监督者选任监督者”的选任方式，由各级人大常委会依照任职条件统一选任特约监察员，并建立特约监察员数据库，规范对特约监督员的信息管理。

　　（二）明确特约监察员的主要职责

　　特约监察员制度创设的目的就是为了强化对监察机关的外部监督，因此特约监察员的主要职责应当聚焦对监察机关及其监察人员履职行为的监督。同时，要防止出现两个问题：一是偏离“外部监督”这个主责主业而成为监察机关的“附属”或者“摆设”；二是增加与特约监督员外部监督无关的职责，分散了监督注意力。

　　（三）强化特约监察员的履职保障

　　特约监察员的履职保障是特约监察员有效高效履职和增强履职荣誉的关键之处。笔者认为，特约监察员的履职保障主要包括三个方面：一是履职的条件保障，即监察机关应当为特约监察员依法履职提供必要的条件以及有关配合，比如应当及时听取并反馈特约监察员的意见、为特约监察员履职提供所需的相关材料。二是履职的人身保障，即特约监察员在依法履职过程中遭遇到人身威胁的，可向监察机关提出人身保护的求助，监察机关应当为其提供必要的保护和帮助。三是履职的物质保障，即特约监察员依法履职所支出的各项费用应当由国家财政予以保障，为特约监察员提供必要的办公场所和设备等。四是履职的救济保障，若监察机关没有为特约监察员提供必要的履职保障，特约监察员可以向上一级监察机关反映并请求帮助。

　　随着国家监察体制改革的不断深入，我国《监察法》在实施过程中还会遇到一些新形势、新情况、新问题、新任务，这不仅需要及时的总结，还需要理性的思考；不仅需要立法层面的完善，还需要机制层面的创新；不仅需要从宏观方向予以引领，还需要从微观角度予以改进。在国家反腐败法治化的进程中，以《监察法》为中心的国家反腐败法律法规体系将不断得以健全和完善，更好地实现“纪法贯通”“法法衔接”，更好地促进和服务于新时代国家反腐败实践的深化和发展。