设备更新并不是一个新名词，近十五年来我国已经历两轮较大规模的设备改造。考虑到政策内在的关联性，我们如果要理解本轮大规模设备更新的政策机制，不能割裂地只看近两三年，而需要从更长周期理解。基本的方法是三步走：五年规划、年度计划、再到更具体的部委执行。

　　第一步，看五年规划，明确大方向和重点领域：“十四五”规划指明大方向——首次明确是需求端政策；范围从制造业扩围至消费、养老等服务领域；制造业中突出中游高端设备。行业规划明确重点领域——涉及7大方向，10余个细分领域（见图2）。

　　第二步，看年度安排，抓住推进节奏：高层近期连续三次部署，政府工作报告表述更积极，或指向后续推进节奏加快。

　　第三步，看部委执行，理解具体实施机制：实施主体上，若延续近三年做法，可能是央国企率先启动；保障机制上，后续或配套更大规模贴息、更大范围能效标准修订。结合2016-2018年作复盘：中央财政多元支持“政府买国货”，推动装备制造业率先回升，周期持续两年；制造业受上游影响，修复有时滞。

　　第一步，看五年规划，明确大方向和重点领域

　　首先看“十四五”规划纲要，明确五年大方向。对比前三个五年规划，有四点变化：一是首次明确要“推动企业设备更新和技术改造”。二是首次明确设备更新改造是需求侧政策，是扩投资重要方向之一。三是范围从制造业扩围至消费、养老等服务领域。四是制造业中，更突出中游高端设备改造。

　　其次看行业的五年规划，明确设备更新改造重点。这里需要注意的文件是2022年国家发改委的《“十四五”扩大内需战略实施方案》，方案中涉及的领域，和3月初国常会、及近几年部委部署方向基本一致。具体包括：1）重点行业高端智能绿色化改造：包括船舶、电力、轨交、机床等高端中游设备，以及部分原材料行业。2）建筑、市政：地下管网，消费、养老相关基础设施等。3）农业：向大中型、智能化、复合型农业机械改造。4）教育：高校科研仪器、职业院校实训基地。5）医疗设备。6）交通：铁路、船舶等。7）文旅基础设施。

　　第二步，看年度安排，抓住时间要求和推进节奏

　　从近期政策走势看，今年设备更新改造落地的节奏可能加快。一方面，去年12月以来，高层已连续三次亲自部署设备更新改造，足见重视程度。另一方面，今年政府工作报告中，设备改造领域明显扩围，与2016-2017年的情况相似，当时正值设备更新改造的快速推进期。

　　第三步，看部委执行，理解具体实施机制

　　对于设备更新改造的实施机制，我们首先要明确今年已经确定会做什么，其次再参考“十三五”时期、“十四五”前三年的做法。

　　首先，分析今年可能如何执行？目前已知的是央行的再贷款政策，以及能效标准提升的持续推进。未知的信息包括政策实施周期、细分支持领域、财政支持规模等等，还需进一步跟踪。其中能效标准方面，我国正组织实施“十四五”百项节能降碳标准提升行动，上一次大规模的标准修订还是“十二五”时期。行动涉及工业、能源、城乡建设、交通运输、公共机构、农业农村6大领域，后续重点行业能效标准提升或持续推进。

　　其次，看“十四五”前三年如何推进？实施主体强调央国企、公共机构（政府机关、学校、医院等）的带头作用。激励机制主要为专项再贷款加财政贴息模式，今年可能仍会延续、但规模预计提高。倒逼机制是能效标准的提高，如2021年高耗能行业标准、2022年重点用能设备标准。

　　最后，复盘2016-2018年，看政策机制和实施效果。当时重要的激励机制是中央财政资金多元化支持，支持“政府买国货”。效果上，2016年设备更新率先带动装备制造业、技改投资增速回升，并持续约两年时间。制造业修复滞后到2018年上半年，前期上游去产能、投资不足，拖累了制造业整体投资。

　　风险提示：

　　设备更新改造投资不及预期。

　　前言：设备更新并不是一个新的名词。近十五年来，我国已经历了两轮较大规模的设备更新：一次是2009-2010年，“四万亿”刺激政策拉动的设备购置需求；一次是2016-2018年左右，供给侧结构性改革促进的设备更新改造。

　　因此，要理解本轮大规模设备更新的政策机制，我们不仅要研究近两年的政策脉络，还需要理解更长周期的政策机制。基本的研究方法是，以五年规划为周期，自上而下，从最顶层的五年规划→相关行业规划、实施方案→年度部署→更具体的部委落实层面，梳理出设备更新的方向变化、重点领域以及政策机制。

　　第一步：看五年规划，把握设备更新改造的中期方向

　　（一）纲领性文件里的中期要求

　　我们首先从顶层的五年规划，看设备更新改造的方向变化。对比“十一五”至“十三五”规划，“十四五”的变化主要在四方面：

　　一是首次明确提出要“推动企业设备更新和技术改造”。

　　二是首次明确设备更新改造是需求侧政策。“十四五”规划首次将设备更新改造和技改，放到扩内需部分去谈。“十三五”期间，技改的大背景则是供给侧结构性改革；“十一五”和“十二五”规划则是产业节能角度。也就是说，“十四五”期间，设备更新改造不仅要推动供给侧结构性改革，也是保持投资合理增长的重要手段。

　　三是领域涉及更广。除了制造业外，新提到消费、养老等服务相关的设施改造。

　　四是制造业领域，更突出中游高端设备行业的改造。除了以往涉及的传统产业改造，“十四五”规划纲要还明确，要推动轨交、机床、工程机械等中游设备的高端化、智能化、绿色化改造。

　　（二）相关行业规划的五年要求

　　接下来，我们从规划纲要的相关落实方案中，进一步明确设备更新的重点领域。

　　这里需要注意的一个具有统领性的方案，就是2022年国家发改委发布的《“十四五”扩大内需战略实施方案》（简称方案，对“十四五”规划纲要扩内需战略的落实），作为“十四五”期间扩内需的重要方向之一，设备更新改造在该方案中是有明确体现的。

　　方案中涉及6大方向、十余个细分领域（见图2）。这些方向和3月初国常会基本一致，相关行业“十四五”规划（见图3）、前期部委部署也基本是与这些领域相匹配的。

　　综合方案和前期部委部署，设备更新改造领域可能包括：1）重点行业高端智能绿色化改造：包括船舶、电力、轨交、机床等高端中游设备，以及部分原材料行业。2）建筑、市政：地下管网，消费、养老相关基础设施等。3）农业：向大中型、智能化、复合型农业机械改造。4）教育：高校科研仪器、职业院校实训基地。5）医疗设备。6）交通：铁路、船舶等。7）文旅基础设施。

　　第二步：看年度安排，抓住设备更新改造的时间要求

　　从近期政策部署看，今年设备更新改造落地的节奏可能加快。一方面，近几个月高层密集、紧凑地在推进设备更新改造。从去年12月中央经济工作会议，到今年2月中央财经委会议，再到3月初的国常会，高层已连续三次亲自部署设备更新改造。另一方面，在前三年基础上，今年政府工作报告对设备更新的覆盖范围明显扩大，从制造业扩围至服务业领域。

　　从“十四五”前三年情况来看，设备更新领域主要在制造业。如2023年是面向传统产业、2022年是城市管网等领域、2021年是整个制造业技改。

　　参考“十三五”期间，2016-2017年和当下情况类似。当时连续两年政府工作报告中，设备更新的覆盖范围都明显扩大，如2016年是“组织实施重大技术改造升级工程”（与今年提法相同）、2017年是“大力改造提升传统产业，以多种方式支持技术改造”。而此后的2018年至2020年，范围则更聚焦，如2018年是更侧重钢铁行业。

　　第三步：看部委执行，理解设备更新改造的具体方式

　　在明确重点领域后，需要进一步回答的是：实施重点主体是谁？有哪些政策保障？我们将从三个层面分析：今年已明确的政策，“十四五”前三年已有政策，“十三五”时期已有政策。

　　（一）今年可能会如何执行？

　　目前已知的信息包括：

　　一是大的支持领域，国常会明确是“重点行业设备、建筑和市政基础设施领域设备、交通运输设备和老旧农业机械、教育医疗设备等更新改造”。

　　二是再贷款政策，央行行长在3月6日经济主题记者会上已表示，“将设立科技创新和技术改造再贷款”。

　　三是能效标准提升，后续为推进大规模设备更新改造，能效能耗标准提升或进一步扩围。2023年3月，国家发改委表示，将“组织实施‘十四五’百项节能降碳标准提升行动”，上一次类似的大规模标准修订，还是“十二五”时期的“百项能效标准推进工程”。该行动涉及工业、能源、城乡建设、交通运输、公共机构、农业农村6大领域。今年2月，国家发改委发布《重点用能产品设备能效先进水平、节能水平和准入水平（2024年版）》，提升部分重点用能产品设备能效标准，助力大规模设备更新。3月8日两会“部长通道”上，市场监管总局局长表示，将“发挥标准在推动大规模设备更新和消费品以旧换新中的牵引作用，结合实际提高一批技术、能耗、排放标准……同时进一步提高汽车、家电等大宗消费品标准水平”。

　　当前仍有一些未知的信息，需要《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》及相关细则发布后，才能进一步明确，包括政策实施周期、细分的支持领域、财政支持力度（如贴息规模）、能效改造期限（过渡期有多久）等等，都是我们后续需要持续跟踪的。

　　（二）“十四五”前三年，如何推进？

　　1、实施主体：强调央国企带头作用

　　政策强调央国企及公共机构（政府机关、学校、医院等），在节能减碳改造、绿色采购等方面起引领作用。

　　2、资金支持：主要为再贷款和财政贴息

　　激励机制上，主要涉及专项再贷款及财政贴息、中央预算内投资现有资金、年度工业企业技改导向计划（延续“十三五”做法，对纳入计划的重大项目提供信贷等融资便利），以及税收优惠、加速折旧等政策。

　　3、能效倒逼：提高工业重点领域能效标准

　　倒逼机制上，能耗、能效标准是技术改造的重要抓手。“十四五”前三年，我国已先后发布工业领域中部分高耗能行业、重点用能设备的能效标准（2021年高耗能行业标准，2022年重点用能设备标准）。

　　（三）“十三五”时期，如何实施？效果如何？

　　“十三五”时期的技改投资，主要在2016-2018年三年期间。当时的主线有两条：一是供给侧结构性改革背景下，上游高耗能行业去产能，盈利改善后的设备更新需求；二是高端设备为主的中游制造，在政策支持下进行技术改造。

　　1、如何实施？中央财政多元支持，突出国产化导向

　　当时的激励机制有两大特征：

　　一是中央财政资金的多元化，当时中央的财政支持工具主要有5种，中央财政技改专项资金；工业企业结构调整专项奖补资金（两年共1千亿，针对去产能行业）；以及“中国制造2025”专项资金、专项建设基金（类政策性开发性金融工具）、产业投资基金的部分支持。

　　二是突出国产化导向，“树立‘政府买国货’的理念，通过政府首购、订购和购买服务等方式支持国内创新产品”。

　　倒逼机制上，主要是环保执法及环保税的征收。2016年，我国加大环保执法力度，同年首部环境保护税法获得通过。环保压力下，部分行业加大环保投入、进行设备更新改造。

　　2、效果如何？装备制造率先回升，制造业修复有时滞

　　设备更新率先带动装备制造业、技改投资增速回升，并持续约两年时间。2016年中开始，金属切削床、挖掘机等为代表的机械设备产量开始修复。2017年上半年，装备制造业、制造业技改投资增速先后回升，此后上升期、高速增长期维持了近两年，直到2019年上半年增速开始明显回落。

　　制造业整体修复滞后，到2018年上半年才有明显起色。可能的原因是，前期高耗能制造业消化过剩产能需要时间，投资支出不足。以黑色金属冶炼及压延加工、有色金属冶炼及压延加工为代表的高耗能行业，2016-2017年投资均为负增长，直到2018年才开始转正。

　　分行业来看，有三类行业的投资表现好于制造业整体：一是部分中游设备，以专用装备，通用装备，仪器仪表，铁路船舶等运输设备，计算机、通信和其他电子设备制造为代表。二是部分去产能的高耗能行业，2018年投资增速回升，如黑色金属加工、非金属矿制品、化纤等。三是废弃资源综合利用这一环保相关行业。