最高人民法院：街道办作为土地出让主体订立的土地出让合同无效

阅读提示：《中华人民共和国城市房地产管理法》规定：“土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”但实践中存在街道办、开发区管委会作为出让主体与他人签订土地出让合同的情形，该类合同是否有效？最高法院对此持否定态度，明确认定该类合同无效。

裁判要旨

土地使用权出让合同应由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订，街道办作为国有土地使用权出让主体订立的国有土地使用权出让合同无效。

案情简介

一、2010年，华行公司与新华街道办订立《征用土地协议书》，该合同实为新华街道办向华行公司出让建设用地使用权，华行公司交付土地出让金并获得土地使用权。华行公司根据双方协议，向德州市德城区新华工业园管理委员会等部门支付征地款、耕地开垦费、耕地占用税及契税等费用共计10935824.2元。

二、2015年，华行公司与振业公司、高树岭订立《债权转让合同书》，华行公司将对新华街道办享有的到期债权及产生的利息、违约金和其他损失收益，转让给振业公司、高树岭，并通知新华街道办。

三、振业公司、高树岭向德州中院起诉，请求新华街道办向其支付征地款等。德州中院认为，新华街道办无权就建设用地使用权的出让订立合同，《征用土地协议书》无效。判决新华街道办向振业公司、高树岭返还价款、赔偿损失。

四、新华街道办不服，上诉至山东高院，主张《征用土地协议书》为有效合同，山东高院维持认定《征用土地协议书》无效，判决驳回上诉，维持原判。

五、新华街道办仍不服，向最高法院申请再审。最高法院裁定驳回新华街道办的再审申请。

裁判要点

最高法院认定《征用土地协议书》无效的原因在于：

《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”据此，土地出让合同应当由土地管理部门与土地使用者签订，且上述规定是效力性强制性规定。而新华街道办并非土地管理部门，其作为国有土地使用权出让主体与他人签订土地出让性质的合同（《征用土地协议书》），违反了上述规定，因此该合同无效。

实务经验总结

前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：

一、拟受让土地的当事人应当与土地管理部门签订土地出让合同，与街道办等其他没有出让权力的部门签订的土地出让合同为无效合同。

二、根据《合同法》第五十八条的规定，合同无效的法律后果是：因无效合同取得的财产，予以返还；不能返还或者没有必要返还的，折价补偿。双方按过错承担损失赔偿责任。

相关法律法规

《中华人民共和国城市房地产管理法》

第十五条 土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》

第十一条 土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门(以下简称出让方)与土地使用者签订。不动产已登记的，以不动产登记簿记载的所在地为不动产所在地；不动产未登记的，以不动产实际所在地为不动产所在地。

《中华人民共和国合同法》

第五十二条 有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。 第五十八条 合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。

法院判决

以下为该案在最高法院审理阶段，裁判文书中“本院认为”部分就该问题的论述：

新华街道办作为国有土地使用权出让主体订立案涉《征用土地协议书》，违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条关于“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”的规定和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条的规定，原审法院据此认定案涉《征用土地协议书》无效并不违反《合同法》第五十二条关于违反法律、行政法规强制性规定的合同应认定无效的规定，新华街道办关于原审法院适用法律错误的第三项再审申请理由不能成立，本院不予支持。

案件来源

德州振业建筑建材有限公司、高树岭与德州市德城区新华街道办事处建设用地使用权出让合同纠纷申诉、申请民事裁定书，[最高人民法院（2017）最高法民申770号]

延伸阅读

一、认定开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同无效的案例（案例1）

案例1：再审申请人福州宏伟兴业化纤有限公司与被申请人福建省罗源湾开发区建设发展公司、罗源湾开发区管理委员会合同纠纷申请再审民事裁定书[最高人民法院（2013）民申字第2283号] 认为，“《解释》第二条规定：‘开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。’根据本案查明的事实，案涉《项目投资合同》系管委会与化纤公司签订，其中第六条第七款约定：‘租赁期满后，甲方（管委会）按厂区（含所有建筑物及附属设施、设备）建设的成本价（以审计部门审核确认的造价为准）将厂区（含土地）转让给乙方（化纤公司），乙方分三年平均支付转让金，转让金于每年6月1日前付清。’上述合同条款中包含土地使用权转让内容，根据上述《解释》规定，该条款应认定为无效；虽本案属于《解释》实施前由开发区管委会作为出让方与受让方签订合同的情形，但由于在本案起诉前并未经市、县人民政府追认，因此仍不能适用《解释》第二条第二款的除外条款，案涉合同第六条第七款仍应当认定为无效。”

二、认定街道办作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同无效的案例（案例2-案例4）

案例2：金在圣、青岛金太阳食品有限公司与胶州市三里河街道办事处土地使用权出让合同纠纷民事裁定书[最高人民法院（2011）民监字第966号]认为，“三里河办事处在无权签订土地使用权出让合同的情况下，与金在圣、金太阳公司签订相关合同，存在明显过错。鉴于土地使用权出让合同不同于一般商事合同，金在圣、金太阳公司作为投资主体，在签订合同时，应当知道法律法规对土地使用权出让的规范与限制，应当知道法律对出让方主体资格的强制性规定。金在圣、金太阳公司在没有对出让方主体资格进行基本审查的情况下，贸然签订土地使用权出让合同，对合同的无效亦有责任。再审判决参考合同的履行利益，酌定三里河办事处在收取金在圣、金太阳公司土地转让费104.2万元的范围内承担赔偿责任并无不当。”

案例3：山东君道置业有限公司与临沂经济技术开发区芝麻墩街道办事处建设用地使用权出让合同纠纷二审民事判决书[山东省高级人民法院（2016）鲁民终244号]认为，“《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……。第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；……。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定，土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。本案中，芝麻墩街道办事处与君道公司于2012年5月17日签订的《合同书》约定，芝麻墩街道办事处将涉案土地出让给君道公司，由君道公司进行房地产开发，君道公司向芝麻墩街道办事处交付土地款，因此，双方当事人之间形成建设用地使用权出让合同关系，但由于涉案土地系农村集体所有的土地，不得出让用于非农业建设，且土地使用权出让合同的主体是土地所有权人，即国家，由市、县人民政府土地管理部门按照国家法律的授权和有批准权的人民政府批准授权，代表国家出让国有土地使用权，而芝麻墩街道办事处不具备土地使用权出让的主体资格，故该《合同书》违反了上述法律的强制性规定，应为无效合同，原审判决对于本案双方当事之间的法律关系性质和效力的认定不当，应予纠正。”

案例4：青岛招万投资有限公司与胶州市九龙街道办事处建设用地使用权出让合同纠纷二审民事判决书[山东省高级人民法院（2016）鲁民终341号]认为，“《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。该款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条规定：城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该国有土地的使用权方可有偿出让。第十五条规定：土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。本案中，九龙办事处与隆鑫发公司于2011年签订的协议书，从内容及形式分析，均符合建设用地使用权出让合同的构成要件，应认定为建设用地使用权出让合同。九龙办事处不具备上述法律规定的土地使用权出让的主体资格，涉案土地亦无证据证明已经过相关政府部门的转用规划审批及招、拍、挂手续，双方签订的协议书因违反了法律的强制性规定，应认定为无效合同。”