作者简介

陈纯槿：华东师范大学教育学部教育经济研究所讲师

郅庭瑾：华东师范大学国家教育宏观政策研究院副院长、教授

DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2017.11.14

摘  要：基于经济合作与发展组织新近发布的各国教育经费统计数据，从教育经费投入规模与配置结构两个维度，对世界主要国家教育经费投入总量与结构特征分析发现，当前我国财政性教育经费占国内生产总值的比例已接近中等偏上收入国家平均水平，但与高收入国家相比仍存在明显差距。在经费配置结构上，我国高等教育资本性支出比例过高，经常性支出尤其是人员经费支出比例严重偏低。因此在跨入“后4%”时代以后，既要确保我国教育经费总投入不断增长，逐步提高各级教育生均经费；又要完善和优化教育经费配置结构，提高人员经费和研发经费支出比例，形成以经常性支出为主、资本性支出为辅的教育投入机制，实现从以物为主投入向以人为主投入的转变，充分释放人才红利。

关键词：世界主要国家；教育经费；投入规模；配置结构

　　一、引言

　　完善教育经费投入机制是《国家教育事业发展“十三五”规划》中提出的重要战略任务，也是面向2030全面推进我国教育改革发展的物质基础和财力保障。随着近年来我国经济总体增速放缓，经济发展步入“增速换挡、结构优化、动力转换”的新常态，教育经费投入机制也进入“稳增长、调结构、促改革”的关键阶段。在公共预算日趋紧缩的背景下，公共财政大幅度增加教育经费的可能性大大降低。如何切实保障教育经费稳定增长，以及如何科学调整和合理优化教育经费配置结构，成为关乎中国教育改革发展能否顺利向2030持续推进的关键节点。按照世界银行的测算，2016年我国人均国民总收入（GNI）为8260美元，已迈入中等偏上收入国家行列［1］。而要实现我国从中等偏上收入国家向高收入国家跨越的目标，主要依赖于激发技术创新活力、促进产业转型升级、释放人才红利等改革路径。这些改革路径的转变都离不开教育的人才支持和智力保障，由此对我国教育投入水平也提出了更高的时代要求。

　　自2012年实现国家财政性教育经费占GDP总量4%的目标以后，我国财政教育投入已连续5年保持在4%的国际水平线上，至此我国正式跨入“后4%”时代。在“后4%”成为新业态以后，我国公共财政教育经费应当优先投向何处，教育经费投入总量与结构能否适应未来较长一段时间中国经济社会发展的要求，成为当前我国教育政策制定者需要正视的战略问题，这些问题的回答对于全面促进我国教育与经济持续发展都尤为重要。如何构建科学的教育经费长效投入机制，亟待引进国际先进经验，并立足于我国国情和教情，确立国家教育投入的战略目标及关键领域。综观国内已有文献，全面系统研究世界主要国家教育经费投入规模与配置结构的文献尚付阙如［2－5］。有鉴于此，利用世界经济合作与发展组织（OECD）新近发布的各国教育经费统计数据［6］，结合中国教育经费统计年鉴数据［7］，本研究从教育经费投入规模与配置结构两个维度加以实证考察，进而分析不同经济发展水平国家的教育投入水平及其长期变动趋势，并揭示世界主要国家教育投入机制的基本特征，以期为教育部门和相关决策机构制定科学的教育财政政策提供有益的实证依据，为调整和优化各级教育财政经费配置结构提供国际经验借鉴和决策参考。

　　二、世界主要国家教育经费投入规模的比较分析

　　根据经济合作与发展组织的国际标准分类，衡量教育经费投入规模的关键指标主要分为两个方面：一是公共财政教育支出（包含教育事业费、基建经费以及教育费附加）占公共财政总支出的比例；二是国家财政性教育经费和公共财政教育支出占国内生产总值（GDP）的比例，两者比值越高，说明国家在公共教育领域的投资比重越大。随着经费投入规模不断扩大，教育投入的累积效应将逐步显现。

　　（一）公共财政教育支出占公共财政比例及其变化趋势

　　公共财政教育支出占公共财政总支出的比例大小，既是反映公共财政用于发展教育事业的客观依据，也是衡量国家教育投入水平的重要指标。

数据表明，不同经济发展水平的国家在公共财政教育支出比例上有着较大差异，各国公共财政教育支出占公共财政支出比例总体分布在6.8%～18.4%之间。（见图1）其中经合组织国家平均水平为11.3%，欧盟22国平均值为9.9%。以各国比值大小进行排序，比值在13%以上的国家既有新西兰（18.4%）、瑞士（14.9%）、冰岛（13.5%）、爱尔兰（13.2%）等发达国家，也有墨西哥（17.3%）、巴西（16.1%）、智利（15.4%）、中国（15.3%）等发展中国家。比值在经合组织平均值（11%）以上、13%以下的国家有挪威、丹麦、韩国、加拿大，紧随其后是美国、英国、爱沙尼亚和以色列。比值在11%以下的国家有斯洛伐克、法国、西班牙、日本，捷克、斯洛文尼亚、意大利和匈牙利。与之相比，2013年我国公共财政教育支出（21405.67亿元）占公共财政总支出（140212.1亿元）的比例为15.3%，比同期经合组织国家平均水平高出4个百分点，足见我国公共财政教育支出在公共财政总支出中占据较高的份额。

图1　公共财政教育支出占公共财政支出比例

以2008年为基准，2013年，公共财政教育支出占公共财政支出比例呈现上升趋势的国家有韩国、斯洛伐克、以色列、澳大利亚、波兰、瑞士、荷兰、德国、葡萄牙和爱尔兰。（见图2）其中升幅最大的是韩国，期间上升了9个百分点。除爱尔兰以外，上述国家公共财政教育支出和公共财政支出都呈现向上增长的态势，而且公共财政教育支出的增幅都高于公共财政支出的增幅。排在后5位的国家分别是斯洛文尼亚、匈牙利、西班牙、意大利和挪威，其中降幅最大的是斯洛文尼亚，期间下降了29个百分点。受2008年金融危机和2011年爆发的“欧债危机”的影响，上述5个国家除挪威以外，公共财政教育支出都有不同程度的削减，并出现了较大幅度的下滑。从经合组织平均水平来看，公共财政教育支出和公共财政支出整体呈现缓慢增长的趋势，但是公共财政教育支出的增幅相对滞后于公共财政总支出的增幅，因此公共财政教育支出占公共财政的比例并未同步上升，而是显现出微弱下降的趋势。

图2　公共财政教育支出占公共财政支出比例的变化趋势

　　相较国际平均水平而言，我国公共财政教育支出的增速明显高于同期其他经济体。如图2所示，2013年我国公共财政教育支出比2008年高210%，是上述国家中公共财政教育支出增长最快的。此外，2013年我国公共财政支出是2008年的2.24倍，明显高于其他国家公共财政支出的增速。与经合组织国家一致，我国公共财政教育支出的增幅相对滞后于公共财政总支出增幅，以致公共财政教育支出占公共财政支出的比例呈微幅下降的趋势。

　　（二）国家财政性教育经费占国内生产总值比例及其变化趋势

按照世界银行的定义，2016年人均国民总收入在12236美元及以上为高收入国家，人均国民总收入在3956～12235美元之间的国家为中等偏上收入国家，人均国民总收入在1006～3955美元之间为中等偏下收入国家，人均国民总收入在1005美元及以下为低收入国家［8］。以此为划分标准，本研究分别对高收入国家、中高收入国家和中低收入国家加以统计（因低收入国家若干年份出现较多缺失值，在此不予计算在内），并与同期我国财政性教育经费占国内生产总值的比例进行比较。（见图3）

图3　不同经济发展阶段国家财政性教育经费占GDP比例

　　图3中的实线代表高收入国家财政性教育经费占GDP比例的平均值，可以看出，2010—2014年期间高收入国家该比值一直处于4.5%以上，峰值为2010年的5.41%，最低值为2007年的4.75%；实线下方第一条虚线代表中等偏上收入国家平均水平，可以发现，2008年以前，中等偏上收入国家财政性教育经费占GDP的比例一直在4%水平线上徘徊，2009年以后出现了明显转折，该比值上升至4.5%以上，峰值为2013年的4.75%，最低值为2004年的3.82%。实线下方第二条虚线代表中等偏下收入国家平均水平，除2009年和2010年外，中等偏下收入国家财政性教育经费占GDP的比例一直处于4%以下，2000—2005年期间其波动幅度要明显大于高收入国家和中等偏上收入国家，峰值为2009年的4.10%，最低值为2000年的3.13%。对比不同经济发展水平国家，不难看出，高收入国家财政性教育经费占GDP比例明显要高于中等偏上收入国家和中等偏下收入国家，因此随着国家经济发展水平的不断提高，国家财政性教育经费占GDP的比例总体呈现日益增长的趋势。

　　从我国历年变化情况来看，自2012年国家财政性教育经费占GDP比例突破4%以后，我国正式跨入“后4%”时代，尽管已接近中等偏上收入国家平均水平，但与高收入国家相比仍存在明显差距。2012年以前，我国财政性教育经费占GDP比例长期低于4%，其主要原因在于国家财政性教育经费的增速相对滞后于GDP增速，而随着近年来我国经济增速趋缓，加之财政性教育经费增长加快，可以预见到的是，未来我国财政性教育经费占GDP比例将逐步提高到与高收入国家5%相接近的水平。

图4所示为世界主要国家公共财政教育支出占国内生产总值比例。可以看出，各国公共财政教育支出占GDP比例总体分布在3.42%～7.26%之间。其中，经合组织国家平均水平为4.79%，欧盟22国平均值为4.75%。以各国比值大小进行排序，比值在7%以上的国家有挪威、丹麦，比值在5%～6%之间的有芬兰、冰岛、瑞典、比利时、新西兰，紧随其后是巴西、英国、爱尔兰、荷兰和奥地利；比值在4.5%～5.0%之间的有阿根廷、美国、法国、瑞士、葡萄牙、以色列、澳大利亚、土耳其、加拿大、墨西哥和斯洛文尼亚；比值在4.0%以下的有立陶宛、意大利、智利、西班牙、斯洛伐克，紧随其后是日本、捷克和匈牙利。与之相比，2013年我国公共财政教育支出（21405.67亿元）占GDP（国家统计局修订后为588019亿元）比例为3.64%，高于同期的日本、捷克、匈牙利和斯洛伐克，但低于欧盟22国平均值1.1个百分点，也低于经合组织国家平均水平。

图4公共财政教育支出占GDP比例

图5所示为公共财政教育支出占GDP比例的变化趋势。以2010年为基准，2013年公共财政教育支出占GDP的比例呈现上升趋势的国家有土耳其、俄罗斯、中国、以色列、瑞士、意大利、荷兰、韩国和智利，其中升幅最大的是土耳其，期间上升了23个百分点。除意大利以外，上述国家公共财政教育支出和国内生产总值都显现出向上增长的态势，而且公共财政教育支出的增幅均高于国内生产总值的增幅。排在后五位的国家分别是爱尔兰、匈牙利、西班牙、澳大利亚和爱沙尼亚，其中降幅最大的是爱尔兰，期间下降了13个百分点。受2011年“欧债危机”的深刻影响，上述5个国家除爱沙尼亚以外，公共财政教育支出均出现较大幅度的下滑。从经合组织平均水平来看，公共财政教育支出和国内生产总值整体上呈现向上增长的态势，但公共教育支出的增幅相对滞后于国内生产总值的增幅，因此公共财政教育支出占国内生产总值的比例呈下降趋势。

图5　公共财政教育支出占GDP比例的变化趋势

　　与之相比，我国公共财政教育支出2013年比2010年高151%，明显高于上述国家公共财政教育支出的增幅；2013年我国国内生产总值是2010年的1.46倍，是上述国家中国内生产总值增长最快的。与经合组织国家不同的是，我国公共财政教育支出的增幅高于国内生产总值的增幅，因此我国公共财政教育支出占国内生产总值的比例整体呈现上升的趋势。

　　三、世界主要国家教育经费配置结构的比较分析

　　教育经费投入规模不断扩大是教育改革发展的必然趋势，而合理的经费配置结构则是提高教育经费使用效率的基本要义。根据世界经济合作与发展组织的定义，测度教育经费配置结构的指标主要分为4个方面：①以教育发展阶段为划分标准，考察高等教育与中小学教育公共财政支出结构比例；②以教育经费来源为划分标准，探析教育公共支出与私人支出的结构比例；③以教育经费支出用途为划分标准，探查教育经费经常性支出与资本性支出结构比例；④以教育经费支出类别为划分标准，对人员经费与研发经费支出结构进行分析。

　　（一）高等教育和中小学教育公共财政支出结构及差异比较

　　以教育发展阶段为划分标准，公共财政教育支出可分为高等教育公共财政支出和中小学教育公共财政支出。从教育产品属性看，高等教育属于准公共产品范畴，中小学的义务教育属于纯公共产品，因此公共财政支出用于中小学教育的比重往往要高于高等教育公共财政支出比例。通过对各级教育公共财政支出占国内生产总值的比例进行统计，结果见图6。

　　如图6所示，从高等教育公共财政支出与GDP之比来看，该比值在2%以上的前3位国家分别为挪威（2.43%）、丹麦（2.32%）和芬兰（2.01%），上述三个国家都是公共财政教育支出位居前列的北欧国家；绝大多数国家的高等教育公共财政支出占GDP比例介于1%～2%之间；比值在0.9%～1.0%之间的有韩国、斯洛伐克、西班牙、拉脱维亚、以色列、匈牙利和葡萄牙；比值在0.7%～0.9%之间的有中国、日本、捷克和意大利。平均而言，经合组织国家高等教育公共财政支出与GDP之比的平均值为1.33%，欧盟22国平均值为1.32%。我国高等教育公共财政支出与GDP之比为0.78%，比经合组织国家平均水平低0.55%。

图6呈现的数据表明，高等教育公共财政支出占GDP比例明显低于中小学教育公共财政支出占比，两者的比值大多为1∶2，这种经费支出结构与中小学教育和高等教育的公共产品属性密切相关。从中小学教育公共财政支出与GDP之比来看，该比值在4%以上的前三位国家有丹麦（4.93%）、挪威（4.84%）和冰岛（4.47%），紧随其后有巴西、比利时、新西兰、爱尔兰、英国和芬兰，这些国家以注重教育和医疗等公共福利的欧洲国家居多；大多数国家中小学教育公共支出占GDP比值处于3%至4%之间，比值在2.6%～3.0%之间的国家有德国、意大利、西班牙、日本、立陶宛、中国和斯洛伐克，比值在2.6%以下的有捷克（2.54%）、智利（2.52%）和匈牙利（2.43%）。平均而言，经合组织国家中小学教育公共财政支出与GDP之比平均值为3.44%，欧盟22国平均值为3.40%。与之相比，我国中小学教育公共财政支出与GDP之比为2.63%，比经合组织国家平均水平低0.81个百分点。

图6　高等教育和中小学教育公共财政支出占GDP比例

进一步来看，各级教育经费配置结构集中反映在初等教育、中等教育和高等教育的生均经费配置结构比例上。为此，对世界主要国家各级教育生均经费进行统计，结果见图7。在高等教育阶段，按照生均经费排序，居于前5位的分别是卢森堡、美国、英国、瑞士和瑞典，均属于发达经济体；排在后5位的分别是印度尼西亚、哥伦比亚、墨西哥、智利和拉脱维亚，均属于发展中国家。其中生均经费最高的国家是卢森堡，为40933美元，其次为美国，为27924美元，生均经费最低的是印度尼西亚，为2094美元。

图7　各级教育生均经费支出结构

　　在中等教育阶段，生均经费排在前五位的分别是卢森堡、瑞士、挪威、奥地利和比利时，排在后五位的分别是印度尼西亚、哥伦比亚、墨西哥、土耳其和巴西。其中，生均经费最高的是卢森堡，为19763美元，美国中学的生均经费为12740美元，生均经费最低的是印度尼西亚，平均为984美元。在初等教育阶段，按照生均经费排序，排在前5位的分别是卢森堡、瑞士、挪威、丹麦和美国，排在后5位的分别是印度尼西亚、哥伦比亚、墨西哥、土耳其和巴西，均属于发展中国家。其中，生均经费最高的是卢森堡，为17959美元；美国小学的生均经费为10959美元；小学生均经费最低的是印度尼西亚，平均为1184美元。

　　相对于经合组织发达国家而言，我国各级教育生均经费明显偏低，与高收入国家的生均经费存在较大差距。从经合组织国家平均水平来看，初等教育、中等教育和高等教育生均经费分别为8477美元、9811美元和15772美元。对比初等教育生均经费，中等教育和高等教育的生均经费分别高出16%和86%。与经合组织国家平均值相比，我国初等教育、中等教育和高等教育生均经费分别相差7153美元、7929美元和11763美元。该差距表明，当前我国教育经费投入政策的重点应是逐步提高各级教育的生均经费水平。

如图8所示，随着教育层级的不断提高，生均教育经费整体上呈现向上增长的趋势。各国高等教育的生均经费都高于中等教育和初等教育的生均经费，绝大多数国家的中等教育生均经费都高于初等教育的生均经费。对比高等教育和初等教育的生均经费差异，差值最大的国家为土耳其，土耳其高等教育生均经费平均为10637美元，是初等教育生均经费的3.68倍；对比中等教育与初等教育生均经费差异，差值最大的为捷克，捷克中等教育生均经费为7861美元，是初等教育生均经费的1.66倍。中等教育与初等教育生均经费差异最小的是巴西，巴西初等教育和中等教育生均经费均为3800美元左右。高等教育与初等教育生均经费差异最小的是冰岛，冰岛初等教育和高等教育的生均经费分别为10569美元和11256美元，两者差异并不显著。与之相比，我国高等教育与初等教育的生均经费差异要小于美国、英国等发达国家，也小于巴西、墨西哥等发展中国家，但总体上高于经合组织国家的平均水平。

图8　各级教育生均经费差异比较

　　（二）高等教育公共支出与私人支出结构及差异比较

　　以教育经费来源为划分标准，教育经费支出可分为公共支出（public expenditure）和私人支出（private expenditure）。对于义务教育而言，公共财政支出增加是实现义务教育普及目标的内在要求；而对于高等教育而言，既要扩大公共财政支出规模，又要逐步提高社会和家庭对高等教育的私人投资份额。

如图9所示，美国高等教育私人支出与GDP之比为1.68%，这一比例要明显高于美国高等教育公共支出与GDP的比值（0.96%）。与之相似，日本、韩国和澳大利亚的高等教育私人支出占GDP比例均高于高等教育公共支出比例。相比之下，我国高等教育私人支出占GDP比例为0.51%，虽然这一比例低于美国、日本、韩国和澳大利亚等国家，但略高于同期经合组织国家平均水平（0.48%）；相应的，我国高等教育公共财政支出占GDP比例为0.78%，低于同期经合组织国家平均水平（1.13%），可见我国亟待提高高等教育公共财政支出比例。

图9　高等教育公共支出与私人支出占GDP比例

　　（三）教育经费经常性支出与资本性支出结构比例

　　以教育经费支出用途为划分标准，公共财政教育支出分为经常性支出（current expenditure）和资本性支出（capital expenditure），前者用于维持教育部门日常运转和保障人员基本生活所必需的开支，主要包括人员经费、公用经费和社会保障支出；后者用于基础设施建设、固定资产购置、物资储备、大型修缮等方面，主要包括基本建设和其他资本性支出。

通过对各国各级教育经常性支出占公共教育支出的比例进行统计，结果见图10。各国各级教育经常性支出占公共财政教育支出的比例总体处于80%以上。以各级教育经常性支出比例来看，经合组织国家平均水平为91.6%，欧盟22国平均值为92.4%。对各级教育进行比较，除丹麦、芬兰、瑞典、冰岛和挪威外，其他国家都有一个共同特征，具体表现为初等教育和中等教育的经常性支出占公共财政教育支出比例，均高于高等教育经常性支出比例。以各国比值大小进行排序，初等教育经常性支出占公共教育支出比例排在前3位的有匈牙利、斯洛伐克和英国，排在后3位的有爱沙尼亚、印度尼西亚和日本。高中教育经常性支出比例排在前3位的有奥地利、意大利和英国，排在后3位的有爱沙尼亚、立陶宛和土耳其。图11显示了各国高等教育经常性支出与资本性支出结构比例，高等教育经常性支出占比在90%以上的有丹麦、芬兰、瑞典、英国、美国等国家。而我国高等教育经常性支出占公共财政教育支出的比例为73%，低于经合组织国家平均水平（89%）。

图10　经常性支出占公共财政教育支出的比例

图11　高等教育经常性支出与资本性支出结构比例

　　（四）人员经费与研发经费支出结构及差异比较

从教育经常性支出范围和列支内容来看，主要包括人员经费、公用经费和社会保障支出，其中人员经费占据较高的份额。基于此，通过对各国高等教育和中等教育人员经费占经常性支出的比例进行统计，结果见图12。

图12　人员经费占高等教育和中等教育经常性支出比例

　　在中等教育阶段，除中国、芬兰、瑞典、爱沙尼亚、斯洛伐克和阿根廷外，人员经费占经常性支出比例大致分布在70%～90%之间。以比值大小进行排序，排在前五位的国家分别为阿根廷、墨西哥、比利时、卢森堡和瑞士，其中比值最高的是阿根廷，其人员经费占经常性支出比例达到93%；排在后五位的国家分别是中国、芬兰、瑞典、爱沙尼亚和斯洛伐克，其中比值最低的是中国，我国人员经费占经常性支出比例为57%，比经合组织国家平均水平低20个百分点。

　　在高等教育阶段，除印度尼西亚、中国、斯洛伐克、匈牙利和阿根廷外，人员经费占经常性支出比例总体分布在60%～80%之间。以比值大小进行排序，排在前五位的国家分别为阿根廷、巴西、法国、比利时和丹麦，其中比值最高的是阿根廷，人员经费占经常性支出比例高达98%；排在后5位的国家分别是日本、匈牙利、斯洛伐克、中国和印度尼西亚，其中比值最低的是印度尼西亚，其人员经费占经常性支出比例仅为31%。值得关注的是，我国高校人员经费占经常性支出的比例为35%，比经合组织平均水平低32%。

除人员经费以外，研发经费也是高等学校公共财政支出的重要组成部分。图13绘制了各国高校的生均研发支出水平及其占生均总支出的比例。在不同经济发展阶段的国家，生均研发支出水平及其结构比例有着较大差异。各国高校生均研发支出最高的为14121美元，最低的为366美元，生均研发支出占生均经费比例介于4.78%～56.20%之间。其中排在前5位的国家分别是瑞士、卢森堡、瑞典、丹麦和澳大利亚，排在后5位的分别是智利、俄罗斯、巴西、波兰和拉脱维亚。高校生均研发经费最多的为瑞士，为14121美元，生均研发经费最低的国家为智利，为366美元。生均研发支出占生均经费比例最低的也是智利，约占4.78%，其次为俄罗斯，约占生均经费的8.8%；生均研发支出占生均经费比例最高的是瑞士，高达56.20%，其次为丹麦，约占生均经费的55.5%。从经合组织国家平均水平来看，生均研发经费平均值为4837美元，约占生均经费（15772美元）的1/3。

图13　高等教育生均研发支出及其比例

　　对比不同经济发展水平国家，可以看出，各国高校研发经费投入呈明显分野：生均研发经费较高的国家，如瑞士、德国、芬兰等发达国家，其经济发展水平较高；而生均研发经费较低的国家，如智利、巴西、墨西哥等发展中国家，其经济发展水平相对偏低。因此，要增强我国高等学校自主研发能力，应注重加大高校研发经费投入，大幅提高研发支出比重，对于生均研发支出过低的高等学校进行结构性调整，为我国建成高等教育强国创造有利条件。

最后，从接受高等教育劳动力占总体劳动力比例来看（见图14），我国法定劳动力（25～64岁）中受过高等教育的约占总体的10%，其中年龄在25～34岁之间的年轻劳动力受过高等教育的比例为18%，年龄在55～64岁之间的年长劳动力受过高等教育的比例为3.6%。虽然我国受过高等教育的劳动力人口总量达到7409万人，这一规模仅次于美国（7415万人）。但相对于经合组织国家平均水平而言，我国高等教育劳动力比例相差近25%，成为当前我国高等教育转型发展迫切需要解决的重要问题。因此，在加大我国高等教育经费投入的同时，应继续稳步扩大高等教育规模，不断提升高等教育质量，为我国经济转型提供强大的人才支撑和智力保障，这是未来中国迈向人力资源强国的必由之路。

图14　各国受高等教育劳动力占总体劳动力比例（2015年）

　　四、结论与建议

　　本研究立足于我国教育投入跨入“后4%”的时代背景，从教育经费投入规模与配置结构两个维度，基于跨国数据的实证分析，提出相应的政策建议。

　　（一）建立各级教育生均经费稳定增长机制，逐步提高公共财政教育支出比例，确保财政性教育经费增长高于国内生产总值增长

　　研究发现，当前我国财政性教育经费占国内生产总值的比例已接近中等偏上收入国家平均水平，但与高收入国家相比仍存在明显差距。2015年，我国财政性教育经费占国内生产总值的比例为4.26%。同期，这一比例的世界平均水平为4.57%，低收入国家为3.54%，中等偏下收入国家为3.63%，中等偏上收入国家为4.41%，高收入国家为5.17%。2012年之前，尽管我国财政性教育经费逐年增加，但由于国内生产总值以更快的速度增长，从而导致我国财政性教育经费占GDP的比重低于4%的水平线。从不同经济发展水平国家的变化趋势看，随着经济体从中等偏上收入阶段向高收入阶段跨越，国家财政性教育经费占GDP比例也从4%逐步提高到5%。换言之，从中等偏上收入国家到高收入国家的成功转型，必然会经历国家财政性教育经费向上增长的过程。从经合组织国家平均水平看，发达国家的高校生均经费占人均GDP的比例为41%，中小学校生均经费占人均GDP的比例在22%～26%之间。相对于经合组织国家而言，我国各级教育的生均经费明显偏低。

　　基于此，我国教育财政投入跨入“后4%”时代以后，一方面要确保教育经费总投入不断增长，保证教育投入的可持续性；另一方面要建立各级教育生均经费稳定增长机制，加大公共财政教育投入力度，逐步提高公共财政教育支出比例，稳定国家财政性教育经费增速，以维系和落实《教育法》规定的“三个增长”目标。在具体目标上，立足于我国从中等偏上收入国家向高收入国家跨越的时代背景，结合我国经济增速趋缓，加之财政性教育经费增长不断加快，可以预见到的是，只要维持财政性教育经费增长高于国内生产总值增长，未来我国财政性教育经费占GDP比例将逐步提高到与高收入国家5%相接近的水平。当教育经费规模总量达到数万亿量级以后，政策关注重点应逐步转向教育经费的配置结构及使用效率。

　　（二）完善和优化教育经费支出结构，形成以经常性支出为主导、资本性支出为补充的教育投入机制，实现从以物为主投入向以人为主投入的转变

　　研究表明，各国各级教育经常性支出占公共财政教育支出的比例总体处于80%以上，相应地，资本性支出比例处于20%以下，其中丹麦、芬兰、瑞典、英国、美国等国家的高等教育经常性支出占公共教育支出的比例都在90%以上。与之相比，我国高等教育经常性支出占公共教育支出的比例为73%，比经合组织国家平均值低16个百分点。在中等教育阶段，各国公办学校人员经费占经常性支出的比例总体分布在70%～90%之间；而在高等教育阶段，人员经费占经常性支出的比例处于60%～80%之间。我国高校人员经费占经常性支出的比例仅为35%，比经合组织国家平均值低32个百分点，说明我国教育经费的使用存在严重的“重物轻人”倾向。与经合组织国家相比，我国高校在经费配置结构上资本性支出比例偏高，而经常性支出尤其是人员经费支出比例严重偏低，仅占经合组织平均值的一半左右。由于资本性支出尤其是项目支出比例偏高，严重挤压了人员经费的增长空间，以致我国教育教学人员经费比例偏低。国际经验证据则表明，教师的高工资与学生的高学业表现呈正相关关系，工资保障及激励是吸引和留住优秀教师的必要条件和物质保障［9］。人员经费过低不仅抑制了教育教学人员工作积极性的提高，更直接的影响是难以吸引到高层次人才，甚至导致优质人才严重流失。这种“重物轻人”的经费配置结构事实上偏离了以人为本的发展理念，以致我国教育投入机制“只见物不见人”的缺陷日益凸显。

　　有鉴于此，要改变我国教育经费使用过程中“重物轻人”的倾向，必须稳步加大经常性支出中的人员经费投入，适度放宽对人员经费使用的限制，扩大人员经费支出范围和列支内容，提高人员经费占公共财政教育支出比例，逐步完善教师工资长效稳定增长机制。另一方面，要加大对各类教育专业技术人员与教师队伍建设的专项投入，有效整合各类专项人才计划的资金配置，提高专项资金的使用效率。通过调整和优化经常性支出与资本性支出结构比例，形成以经常性支出为主导、资本性支出为补充的教育投入机制，从而实现从“以物为主”向“以人为主”的投入方式的转变，着力构筑人才高地，激发人才创造活力，充分释放“人才红利”。

　　（三）加大高等教育公共投入和社会投入，逐步完善高等教育公共财政制度，建立公平高效的管理制度用好公共财政的“钱袋子”

　　研究发现，我国高等教育公共投入与GDP之比为0.78%，比经合组织国家平均水平低0.55个百分点。相应的，我国高等教育私人投入占GDP的比例为0.51%，虽然这一比例高于经合组织国家平均水平，但低于美国、日本、韩国、澳大利亚等发达国家。相对于经合组织国家而言，我国高等教育的公共投入比例较低。国际经验证据表明，发达国家之所以发达的关键就在于注重加大高等教育投资，重视培养高层次科技型人才，充分发挥高等教育的技术先导作用，牢牢掌握关键核心技术，从而占据世界前沿技术的高地。与之形成鲜明对比的是，欠发达国家由于缺乏高质量的人力资源而陷入了长期低水平发展的困境。

　　在此背景下，我国亟待加快高等教育发展，扩大高等教育公共财政投入。在确保教育总投入稳定增长的基础上，逐步提高学前教育、初等教育和中等教育公共投入水平，进一步加大高等教育公共投入和社会投入，这是调整和优化教育经费配置结构的必要途径。在扩大高等教育公共财政投入的同时，充分调动家庭和社会的教育投资热情，如通过教育税费减免政策，鼓励社会力量捐资办学。需要明确指出的是，公共财政教育支出比例过高无疑将会加重税负，也难以形成高效率的财政体制。因此对于公立高校来说，在保持高等教育公共投入稳定增长的同时，更应注重完善高等教育公共财政制度［10］。结合财政体制改革进度，适度引入激励导向的财政拨款机制，建立公平高效的管理制度用好公共财政的“钱袋子”。

　　（四）注重增加高等教育的研发投入，全面深入推进高等教育强国战略，为实现建设人力资源强国提供强大的人才支撑和智力保障

　　研究表明，各国高校生均研发支出总体分布在366～14121美元之间，生均研发支出占生均经费比例处于4.78%～56.20%之间。就经合组织国家平均水平而言，高校生均研发经费平均为4837美元，约占生均经费的1/3。对比不同经济发展水平国家，可以发现，瑞士、德国、芬兰等生均研发经费较高的国家，其经济发展水平也较高；而智利、巴西、墨西哥等生均研发经费较低的国家，其经济发展水平相对偏低。国际经验证据显示，高校研发经费投入与国家经济发展水平呈正相关关系［6］。加大高校研发经费投入，是吸引、留住和激励专业技术人才投身教育科研事业的物质基础和重要保障。

　　基于结论发现，我国“十三五”时期要实现向创新型国家转型的目标，应注重加大高等教育的研发投入，重点培养服务于经济社会发展的技术型人才，稳步提高高层次专业技术人才比例，增强国家核心竞争力，为实现建设人力资源强国提供强大的人才支撑和智力支持。借鉴国际经验，结合当前我国国情和教情的实际情况，要实现从中等偏上收入国家向高收入国家的成功转型，必须重视加大教育尤其是高等教育的投资力度，加快推动我国高等教育普及化进程，全面深入推进高等教育强国战略，实现我国高等教育由大到强的跨越［11］，应是当前我国高等教育改革发展的历史重任。

　　（陈纯槿，华东师范大学教育学部教育经济研究所讲师，上海　200062；郅庭瑾，华东师范大学国家教育宏观政策研究院副院长、教授，上海　200062）

参考文献

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［8］ World Bank. World Bank Country and Lending Groups［EB/OL］.(2017-7-1)［2017-8-31］https://datahelpdesk. worldbank.org/ knowledgebase/articles/906519.

［9］ OECD. PISA 2012 Results: What Makes Schools Successful(Volume IV): Resources, Policies and Practices［R］. Paris: OECD Publishing, 2013: 42.

［10］ 陈纯槿,郅庭瑾.教育财政投入能否有效降低教育结果不平等——基于中国教育追踪调查数据的分析［J］.教育研究,2017(7).

［11］ 瞿振元.我国高等教育由大向强的新步伐［J］.中国高教研究,2016(1).

Educational Investment Scale and Configuration Structure of Major Countries in the World

Chen ChunjinZhi Tingjin

（East China Normal University, Shanghai  200062）

Abstract: Using the national education funding data from the Organization for Economic Co-operation and Development (OECD), this paper analyzed the educational investment scale and structure characteristics in the world's major countries. The study found that the proportion of China’s fiscal education expenditure to gross domestic product (GDP) is close to the average level of upper-middle income economies. However, there was still significant gap compared with high-income economies. In the configuration structure, capital expenditure ratio of China's higher education is too high. While the proportion of current expenditure, especially staffing expenditure, is severely low. Therefore, it is necessary to ensure that China’s total investment in education is gradually increasing after entering the “post 4%” era. Meanwhile, to optimize the allocation structure of educational funds, optimizing the allocation structure of educational funds is the main direction of education policy. To achieve the orientation of education investment from “material-oriented” to “human-oriented”, policy makers should increase investment of staffing and R & D expenditure, and adjust the proportion of current expenditure and capital expenditure legitimately.

Key words: world’s major countries; education funding; investment scale; configuration structure

*本文系全国教育科学“十二五”规划国家青年项目“高校转型改革背景下的教育投资收益与风险评估研究”（CFA140139）的研究成果