然而，1929—1933年之间发源于美国并波及整个资本主义世界的重大经济危机，使新兴资本主义的美国陷入了空前的大萧条，企业纷纷倒闭，工人大规模失业，农民陷入破产境地，成千上万失去生活保障的下层民众聚集街头，国家陷入严重的危机之中，当时信奉自由放任主义的胡佛总统哀叹“已到了山穷水尽的境地，无能为力了”。面对这样的局面，新上台的罗斯福政府一反胡佛政府偏向大资本的政策取向，采取抑制大资本、救济穷人的做法，于1933年通过实施《紧急救济法》。随后美国借鉴德国做法，于1935年制定《社会保障法》建立起美国式社会保障制度，它作为应对经济大萧条的拯救性行动，迅速缓解了民生疾苦，在一定程度上修复了市场失灵和放任自由竞争、弱肉强食的弊端；同时，通过强制性的社会保障制度，也使联邦政府强化了对全国的管治，特别是人人拥有的社会保障号等同于身份证号极大地增进了美国人民对国家的认同。正是依靠包括社会保障制度在内的一系列制度创新，美国率先从大危机中走出来，迅速成为西方世界中最强大的国家。因此，社会保障制度实质上重构了美国的现代国家治理体系，此后即使遭遇经济危机美国亦能够避免当年大萧条时期的情景。不过，由于维护资本家集团利益的极致资本主义和移民文化，美国并未建立起与欧洲发达资本主义国家相似的社会保障制度，这使得其通过社会保障再分配实现社会共享的份额长期偏低，迄今仍然是资本主义发达国家阵营中贫富差距最大的国家。

美国的社会保障制度到底是一个什么样的制度体系？国内虽然对此有所介绍，但难观全貌，且存在不少认识误区。其一，将美国的社会保障视为市场化或私有化产物，无视社会保障制度应有的公有属性，以及美国建立这一制度正是为了修补市场失灵带来的深刻危机。例如，在养老保险制度方面，国内鲜见有人介绍作为稳固基石的由美国政府负责的公共养老金制度，而是大肆宣扬其市场化、私有化的企业年金与个人养老金，并将之与中国基本养老保险制度相提并论；在医疗保障方面，鲜见有人介绍美国政府负责的面向弱势群体的公共医疗保障制度，甚至对非营利性的医疗保障也视而不见，而是重点关注市场化、商业性的健康保险，让人误以为美国的医疗保障仅是市场化的医疗保障。其二，对美国的社会保障只见优点不见缺点。例如，美国作为世界第一大经济体，其法定医疗保险迄今尚未覆盖全民，其医疗卫生支出总额相当于国内生产总值的18%左右，是世界之最；这两点常常被欧洲学者诟病，但在中国却有不少拥趸。其三，对美国的社会保障实践只见现象不问缘由。如国内只了解到美国有发达的慈善事业，学术与舆论场域常见渲染美国慈善力量与家族慈善的现象，更有甚者以某个美国慈善基金会“制止”了某场战争为例来说明其慈善组织具有超越国家的能力，误导公众以为中国要发展慈善事业必须以美国为师。殊不知，美国慈善事业之所以发达，是因其贫富差距过大而法定社会保障制度不足以解决相关社会问题所致，是美国式极致资本主义的必然结果。相较之下，欧洲发达资本主义国家推崇共享并利用健全的社会保障制度促进社会公平，社会慈善的重要性自然地弱化了。

由苏泽瑞撰著的《美国社会保障制度》一书，以全景式的客观描述揭开了美国社会保障制度的面纱，从中可以了解其历史进程与现实概貌，以及养老保障、医疗保障、失业保险、工伤保险、退役军人保障、社会救助、住房保障和慈善事业等具体制度安排的情形。一是美国自1935年建立社会保障制度以来，形成的是美国特色的社会保障制度。其基本理念是以资本为中心，以维护资本家集团利益为出发点，追求个人自由至上，政府负责有限的社会保障，市场与社会力量提供的保障十分发达，因此在制度体系结构方面呈现为由政府、市场、社会分别支撑且相互协同的多支柱组合型或混合型制度安排。二是美国的社会保障制度已经较为健全，但与欧洲发达国家相比，无论是政府投入力度还是社会共享份额均逊色很多，致使法定社会保障的再分配力度相对较弱，由此也就不难理解为什么美国的基尼系数要明显高于欧洲发达国家了。三是美国政府依然扮演着社会保障主导者的角色，但以承担有限责任为前提。如美国政府负责或主导的公共养老金替代率明显低于欧洲与其他地区发达国家的水平，公共医疗保障制度主要覆盖年老、残疾的美国公民以及对贫困家庭的医疗救助。美国人的养老金与医疗保障待遇以及其他保障需求，在很大程度上需要依靠市场化、社会化的制度安排来获得满足，而美国政府则通过推动市场竞争和促进慈善公益事业发展来发挥主导作用。如在商业保险市场上，每年均有一批公司遭到淘汰，也有一批新公司诞生，激烈的竞争使得美国的保险市场不得不以发掘保险客户的需求为目标，进而在政府保障有限的条件下赢得巨大的发展机遇；再如美国的慈善公益事业十分发达，美国政府看似放任不管，实则与慈善相关的税制却很健全，包括对慈善公益事业实行减免税政策，同时开征税率较高的遗产税、赠与税等，以此促使人们参与捐献。四是美国的社会保障制度受到政党竞争及其背后的利益集团的影响。纵观美国社会保障发展史，民主党执政时会推动社会保障发展，共和党上台后会采取紧缩政策，美国医保改革迄今未能取得圆满的结果，不仅证明了党争误却民生，也反映了背后利益集团的巨大影响。综上，《美国社会保障制度》一书的贡献不容低估，但也存在一些遗憾，例如对社会福利服务关注不足，如养老服务、儿童福利等，其实美国在这方面也调动了政府、市场与社会力量参与，总体上满足了美国人民的基本需要。

中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，这一根本特征决定了中国不仅需要建立健全的社会保障体系，而且需要其承担起扎实推进全体人民共同富裕的重大责任与使命，这与美国的社会保障制度具有本质差异性，但并不妨碍我们理性借鉴美国的经验与教训。一方面，我们不能弱化政府的社会保障责任及其对整个制度体系的主导作用，但可以借鉴美国做法实现对市场力量的有效利用，通过完善慈善税制促进慈善事业得到较大发展，进而促使多层次保障体系得到全面发展。在具体制度安排中，美国优先保障弱势群体的基本权益，重视全面保障军人与退役军人的权益，以及非营利性医疗保障、工伤预防与康复做法等，均有值得借鉴之处。另一方面，要充分吸取美国因党争与利益集团的影响而误却社会保障发展的教训，坚持中国共产党领导，坚持走中国特色社会主义道路，坚持以全体人民共同富裕为发展目标，坚决杜绝利益集团对社会保障制度发展的影响。

在中国式现代化进程中，应以美国为鉴，走出中国特色社会保障发展新路。这条新路必须既体现遵循法治、政府主导、责任分担、互助共济、多层次化等共同特征，又体现人民性、目的性、本土性、先进性等中国特色，并在社会主义制度特别是中国共产党领导、公有制与国家治理体系的加持下实现可持续发展。

[本文系作者为苏泽瑞著《美国社会保障制度》一书所作的序言，刊发时有所删减]

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作者系中国社会保障学会会长、 中国人民大学教授

原载《群言》2023年第9期

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