美国区域和城市规划及管理的做法和

对我国开展主体功能区划的启示

    编者按：国家发改委宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所“我国主体功能区划分及其分类政策研究”课题组，于9月20日到10月1日期间前往加拿大和美国进行专题调研，重点考察了解美国在区域发展和城市规划方面的做法，寻求对我国主体功能区划工作的一些有益的借鉴和启示。

　　一、美国区域和城市规划及管理的一些做法

　　（一）科学划分经济地区为实施区域规划和政策奠定基础　　美国自上世纪70年代由经济分析局对全国进行经济地区的划分，并随着各地区经济社会发展状况的变动保持一直不断的动态调整，成为各级政府、企业和科研机构进行区域经济分析、实施区域规划、制定区域政策、确定区域投资分布的重要依据。美国经济分析局定期收集并公布各经济地区的各产业产值、就业、收入、人口和人均个人收入等基础性数据，用以分析和掌控各地区的经济活动、地区产业间经济联系以及地区间人口流动。美国划分经济地区的基本空间单元是县，并以通勤量、报纸发行量、人口规模为重要指标，按照工作地和居住地尽量一致的原则，同时综合考虑行政区划分传统、历史文化习俗、自然资源和环境特点等因素，建立不同等级和层次的经济区划体系。美国划分经济地区的方法和步骤主要包括以下几个方面：第一是节点认定。节点是指或者是大都市区，或者是作为经济中心的地区。第二是将各县合理分配到相应的节点，形成成分经济地区。第三是综合考虑经济规模、经济联系、通勤量等因素，合并成分经济地区形成经济地区。第四是在经济地区的基础上，进一步归并分类形成区域经济地区组合。　　（二）重视发挥各级各类区域性组织的协商和合作职能　　美国是一个联邦制国家，政府行政及相应财政等级分为联邦、州、地方三级，地方政府又大致分为县或郡、市、区、镇、村等不同等级类型，目前全美有50个州、3141个县。与中央集权国家不同，美国各级政府在财权、事权等方面具有明确的分工，尤其是地方政府承担更为重要的职能和分工，对于一个区域和城市的发展布局具有决定性的权力和影响。在这个基本行政架构下，各级政府在自愿基础上成立各级各类区域性组织，主要是加强不同地区政府间在一些重大事务上的协商和合作，主要包括重大基础设施建设、环境污染共同防治、地区安全、资源合作开发等方面。这些区域性组织一般采取会员制形式，依靠收取会员费维持基本运转，同时也通过提供研发、咨询等服务收取一定费用。比如，美国加州设有市县政府组织联盟，其成员为加州的县市政府；再比如，南加州地区成立有南加州政府机构协会，其成员包括南加州地区的6个县市政府。　　（三）设立多种类型和功能的跨行政区管理和服务机构　　美国的城市可以划分为宪章城市和一般城市 ，其区别在于宪章城市一般拥有更加规范和严格的行政管理权限和程序。但其一个共同特征是尽量设立较少的政府部门，将政府应该承担的一些基础性公共服务，如消防、公共安全等，外包给周边的市县、或者私人部门，实现最大程度和范围内的资源共享和整合，降低政府的行政管理成本。对于一些政府应该提供的其他一些特殊性公共服务，如交通、上学、大气污染防治、水环境保护等，则采取设立不同类型和功能的区域性委员会提供服务和管理，如交通服务委员会、学校通勤服务委员会、大气污染防治委员会、水污染防治委员会等。这些针对专门领域的区域性委员会属于政府部门，具有明确的区域范围，并且根据服务和监管的需要打破行政区域的限制。更为重要的一个特征是，这些区域性委员会拥有在各自确定区域内设立和征收特定税种的权力，形成一级独立的财政，用以保障所管辖区域内特殊性服务的顺利提供和有效监管。　　（四）允许地方政府实施灵活、高效、多样的城市管理模式　　美国的联邦和州两级政府具有相对完整和规范的行政管理架构，即行政、立法和司法三权分离。但是，地方政府特别是县和市两级政府行政管理的框架类型灵活多样，主要有市长和议会分离制、市长议会一体制、市长委托市政经理制、兼职和专职分工结合制等等。美国的县级单元在国土范围上包含市级单元，但在行政管理权限上是平行的，不存在谁管理谁的问题，均可直接面向州级政府。而且，美国设立一个市的条件非常宽松灵活，如加州地区设立一个新城市的条件主要包括以下几个方面：一是总人口在600人以上；二是超过一半以上当地居住人口的投票赞成；三是所位于县的县级政府的同意；四是财政可行性分析报告和证明。这样，美国的城市数量非常多、差别大，而且一旦设立很难撤消，即使人口规模已经不符合城市规模的要求。比如，大洛杉矶地区由大小88个城市构成，最大的洛杉矶市为全美第二大城市，人口接近1000万；最小的城市目前只有85人。美国大大小小的城市一般都呈现“小政府、大社会”的高效率特点，就像人体内的细胞活跃在肌体内，构成了美国国土空间开发结构的基本单元。　　（五）把发展权转移作为实现区域和城市规划中政府意图的重要工具　　美国区域和城市规划中因为涉及到大量的私有土地，即便是公有土地也存在联邦、州、县等不同等级政府所有，因而政府制定的区域和城市规划中要实现一些战略、结构或功能上的意图，面临更为复杂的困难。政府更多地依靠市场机制来体现自己的战略意图，实现长远的战略目标和要求，发展权转移就是一种非常有效的政策工具。所谓发展权转移主要是指通过容积率、建筑密度、开发强度等一系列指标的控制和交易，实现区域和城市规划中的空间布局和功能结构要求。比如，政府在城市规划中由于国防、生态、环保等原因，对某一区域的容积率、建筑密度等指标限定最高标准，原有的超出限定标准的容积和建筑指标可以通过市场交易的方法转移到其他区域。这样一方面弥补了限制区域内企业、机构和个人的损失，促进他们按照政府城市规划的要求实施搬迁和布局调整；另外一方面，有利于欠开发区域获得更多的容积和建筑，缩小与发达和密集区域的发展差距。政府指定有关部门从发展权转移的市场交易中收取公共服务费，重点用于廉租房、水电气管网等公用设施的建设。　　（六）采取多种方式筹集城市社区重建资金　　洛杉矶市社区重建局属于洛杉矶市政府管辖机构，主要职能包括确定需要重建的区块范围、制定重建区块的发展规划、征用涉及到的私有土地、发行用于社区重建的公债、征收重建社区内发生的房地产交易税、分配和使用筹集到的资金用于社区重建等方面。洛杉矶社区重建局设立已有30多年，先后对几十个社区成功地实施重新规划和建设，目前仍然正在对34个大小不等社区进行重建。与其他一些政府机构部门不同的是，洛杉矶市社区重建局的资金来源并不是依靠政府财政拨款，而是包括以下几个主要来源：一是征收34个重建社区区块内发生的房地产交易税。社区重建局有权根据重建规划的需要进行房地产交易税的减免，用来引导企业和机构、特别是私有部门的搬迁和转移。美国地方政府的许多机构都是依靠征收划定特殊区块的特殊类型税收来获得运转经费的。二是发行专门用于社区重建的公债。按照美国法律，地方政府和许多机构都具有发行公债的权力，通过发行公债获得初期的运转资金，等到获得其他收益和经费来源时，再进行公债的偿还。三是申请联邦和州政府专项经费。联邦政府设有社区发展打捆资金面向地方各级政府机构申请，要求地方政府也要有配套资金，联邦政府的资金一般视项目履约情况分期到位。

　　二、美国区域和城市规划及管理的做法对于我国开展主体功能区划的几点启示

　　（一）加快建立符合我国基本国情的标准区域划分体系　　世界发达国家尤其是国土面积较大的国家，大多通过划分标准区域为实施区域管理和制定区域政策提供依据。美国的经济地区、欧盟的NUTS都是比较有代表性和成效比较显著的标准区域划分。美国自上世纪70年代以来，联邦经济分析局专门负责标准区域的划分、统计以及调整，为政府决策、企业投资、项目布局、科研机构研究等提供全面、连续和权威的统计数据和基础信息。美国的标准区域划分依托行政区划体系，但又不同于行政区划体系，具有一定的合理性和灵活性。我国一直以来实行行政区经济为主导的区域经济体系，按照中央、省、市、县、乡镇五级行政等级进行统计和管理，尽管一定程度上反应了我国区域经济的分布和运行特点，但明显存在行政分割带来的种种弊端：一是五级行政区划单元的重点和分工不突出。中央和省的行政权力大，但是缺乏细致、准确的统计数据和信息支撑，不利于制定和实施有效的区域规划、管理和政策。乡镇虽然可以获得比较详尽和真实的基础信息，但是由于行政权限、运转经费、技术人才等因素的不利影响，难以提供全面客观的基础信息。市、县两级行政区域单元目前作为重要的区域层次，由于财权与事权不对应、管理体制不顺等因素的影响，也难以承担作为标准区域基本空间单元的重任。二是行政区划不尽合理，不能适应区域规划和管理的要求。我国的行政区划由于考虑历史、民族等因素，本身就有许多不合理的方面，而且具有较强的刚性，不能及时调整来适应市场经济体制的要求。因此，应依托现有的五级行政区域单元，综合考虑自然条件、经济规模和联系、社会发展、历史文化等因素，加快建立符合我国基本国情和区域实际的标准区域划分体系，健全和配套相应的统计、管理、调整机构和办法，为开展主体功能区划工作提供重要的基础支撑。　　（二）积极培育不同层次、类型和职能的区域性组织　　美国的区域性组织对于区域规划和管理发挥着重要的作用。联邦层面设立有田纳西河流域管理局、阿巴拉契亚地区开发委员会等组织，州层面设立有州政府联盟等组织，地方政府层面更是设立了针对不同领域和问题的区域性组织。这些区域性组织数量多、规模不等，有的属于政府组成部门，有的属于自发形成的民间机构；有的职能是提供某一方面的管理和服务，有的职能只是立足于比较松散的协商和沟通。但是，这些区域性组织一般具有稳定的经费来源和规范的运转机制，或者是政府财政拨款、或者是采取会员会费制、或者是征收专门的特定税，切实保障发挥有效的监管、服务等方面职能。　　我国设立的不同层次和类型的区域性组织，既有官方的区域性管理机构，如西部开发办、东北振兴办等；也有自发形成的长江上中游十几城市经济合作组织、黄河六省区经济合作组织等等。但目前存在的突出问题是：中央、省等官方区域性组织的职能分散在许多部门中，造成相互间职能分工的交叉和摩擦，而且又缺少一套规范的、行之有效的管理机制和办法，不能集中全力有效协调和解决区域经济发展中的问题。各地方自发形成的各类区域性组织最大的问题是缺少调控机制和独立性、缺少经费支撑和专门机构、缺少立法保障和稳定性，难以摆脱对政府部门的依赖关系，也就不可能发挥对于区域经济的调节和监管职能。因此，必须加快政府机构改革，明确政府在新形势下自身的分工定位，把一些政府不适合、难提供的区域管理和服务职能让渡给各类区域性组织；同时，出台各种鼓励性和强制性政策措施，积极培育各类区域性组织，逐步增强区域性组织在区域规划和管理中的作用，为推进主体功能区划创造良好的条件。　　（三）探索针对特殊类型和功能区域征税和发行公债　　美国为了解决区域性的交通、环境、安全等问题，划定各自明确的区域并配套相应的机构和人员进行管理和服务。这些特殊功能的区域范围有大有小，既可以在一个行政区域内，也可以跨行政区域。值得注意的是，可以针对这些特殊区域设定特种税收，也可以发行公债，获得的资金用来保障配套管理机构的正常运转以及用于这些特殊区域内的服务的供给和问题的解决。比如，美国洛杉矶社区重建局在全市确定的34个重建区内征收特殊的房地产交易税并发行公债，筹集资金用于社区重建中的道路、管网建设并满足社区重建局的基本运转经费。我国制定的许多区域规划以及设立的各种类型的特殊功能区，包括生态保护区、污染防治区、基础设施共建区等等，往往规划制定的很漂亮，但是实际执行中缺乏约束性手段，更缺乏资金的稳定支持，导致许多功能区不能维持原有的功能定位。因此，现有的各种特殊类型功能区以及将要开展的主体功能区，可以考虑借鉴美国针对特殊类型区域征税和发行公债的办法，选择一些条件适合的特殊类型功能区进行试点，为维持特殊类型区域的功能提供资金支撑。但是，要对区域的范围确定、征收的税种、发行公债的规模等方面制定严格的程序和管理办法，切实做到有法可依、大胆探索、稳步推进。　　（四）借鉴发展权转移的理念和手段用于区域主体功能的维护　　发展权转移包括容积、建筑密度和开发强度等区域发展指标和能力的流动和交易，是美国城市规划中用来调控社区开发强度、体现政府战略意图的重要手段。开发强度过大的区域不缺少投资者和资金，但是容积和建筑密度等发展权却受到严格管制；欠开发区域具有宽裕的容积和建筑密度等发展权，但是却缺少投资者和资金的光顾。开发过度区域可以用资金购买欠开发区域的发展权，既可以缓解开发过度地区的压力，又可以促进欠开发地区的发展。我国的主体功能区划可以考虑借鉴美国发展权转移的理念和方法，引入市场机制促进主体功能区划的落实。严格控制优化、限制和禁止开发区域的容积、建筑密度和开发强度等发展权，引导发展权向重点开发区域转移，积极培育区域间发展权流动和交易市场，建立反应区域功能定位、市场供求和政府引导相结合的发展权定价体系。要正确区分优化、限制和禁止开发区域发展权的标准和市场价值差异，优化开发区域的发展权控制是在已经获得充分发展权并导致开发强度过高背景下的发展权约束，而限制和禁止开发区域的发展权控制则是为了维护区域的特定功能而对尚没有获得充分发展权情况下的超前管制。同时，对重点开发区域的发展权制定严格的最低标准，采用各种手段引导和强化重点开发区域的开发规模，提高重点开发区域的集约开发能力。

    (作者单位：国家发改委宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所)    

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