奥巴马就任后发布行政令，指示国防部对美国的弹道导弹防御政策、战略、计划和项目进行全面评估，美国国会也提出同样的要求。美国国防部会同联邦政府其他部门，从2009年3月到2010年1月，对美国的导弹防御进行了为期十个月的评估，并于2010年2月1日出台了《弹道导弹防御评估报告》(Ballistic Missile Defense Review Report,BMDR)。(2)该报告分析了美国和盟国面临的弹道导弹威胁，阐述了奥巴马政府导弹防御战略和政策的框架和优先项目。在该评估的指导下，奥巴马政府对美国导弹防御政策做出调整。首先，在本土防御方面，在保持现有导弹防御能力的同时，开发新的能力，以应对新的威胁。美国本土导弹防御主要由陆基中段导弹防御系统(Ground-based Midcourse Defense,GMD)承担，该系统使用一种动能拦截器(kinetic kill vehicle)对来袭的远程导弹进行中途拦截。奥巴马入主白宫时，美国共部署了30台陆基弹道导弹拦截系统，其中26台在阿拉斯加州的格里利堡(Fort Greely)，四台在加利福尼亚州范登堡(Vandenberg)空军基地。奥巴马政府认为，在洲际弹道导弹的威胁不确定的情况下，美国必须拥有在可预见的未来抵御来自朝鲜和伊朗的导弹威胁的能力，必须“持续致力于维持和开发陆基中段导弹防御系统”。(3)因此，奥巴马政府把部署在这些基地的拦截装置的数量由原先的30台增加到44台，并拟在现有的二个导弹拦截基地外增加第三个基地;同时，为确保这些陆基系统能够成功地进行拦截，在阿拉斯加州、加利福尼亚州、格陵兰岛和英国部署了预警雷达、海上浮动雷达以及先进的指挥控制系统，并投资开发了标准-3型导弹(the Standard Missile 3,SM-3)。其次，在地区导弹防御方面，奥巴马政府取消了小布什政府在欧洲部署远程拦截导弹的计划，代之以名为“欧洲分阶段适应路径”(European Phased Adaptive Approach,EPAA)的导弹防御计划;(1)提升了美国东北亚盟国部署的地区导弹拦截装置和传感器的能力，包括在关岛和韩国部署萨德系统，在日本部署两台先进的雷达，以回应朝鲜的导弹威胁。最后，“在紧密监督中国军事能力建设，包括导弹力量”(2)的同时，加强与中国和俄罗斯在导弹防御方面的合作。

从以上对美国导弹防御历史和政策演变的简要回顾中可以看出，到奥巴马政府结束任期时，美国导弹防御系统经过多年的布建，已逐步形成了多层导弹防御结构以及一整套的战略和政策框架。

在美国导弹防御的作用和目标上，美国把捍卫本土免遭来自“流氓国家”有限的弹道导弹打击，以及抵御海外美军、盟国和伙伴国面临的地区性导弹威胁，作为导弹防御的主要目标。具体来说，美国导弹防御起到以下作用:一是保护美国本土、海外驻军和盟国免遭导弹袭击;二是摄止针对美国、盟国和伙伴的军事攻击;三是作为美国对盟国安全保证的一部分，使盟国放心;四是在和平时期和危机时刻强化美国的外交努力;五是发挥导弹防御的战略稳定和危机稳定作用;六是对冲未来的军事风险;七是增强美军开展地区和跨地区军事行动的能力。(3)

在导弹防御系统的结构上，美国已经构筑了一个由陆基、海基等不同防御方式与本土防御系统、地区防御系统和点防御系统等不同防御面结合而成的一体化分层导弹防御结构。除了由陆基中段拦截系统构成的本土导弹防御系统外，美国还实战部署了由末端高层区域防御系统(Terminal High Altitude Area Defense,THAAD，下称萨德系统)、海基宙斯盾导弹防御系统(Aegis Sea-based Missile Defense,ASMD)和陆基宙斯盾导弹防御系统(Aegis Ashore)组成的区域防御系统，加上由“爱国者”(Patriot Advanced Capability-3,PAC-3)系统构成的点防御系统，共同来抵御潜在对手的地区性导弹威胁。这一分层的导弹防御系统使美国目前能够抵御来自朝鲜和伊朗等“流氓国家”在数量上和技术上有限的导弹攻击，但还不足以应对来自俄罗斯和中国的技术上更成熟的洲际弹道导弹的袭击。

在导弹防御的态势上，鉴于潜在对手的导弹能力存在不确定性，美国在继续依赖核威慑来防止针对美国本土、海外驻军以及盟国和伙伴的导弹打击的同时，强调美国的弹道导弹防御能力必须要满足应对未来威胁的需要，并随着威胁的变化可以灵活调整，以保持美国的导弹防御能力“走在流氓国家导弹威胁前面”的战略态势。(1)

2特朗普政府对美国导弹防御政策的延续和调整

特朗普政府上台后，在延续前几任政府的导弹防御政策框架的同时，对美国导弹防御政策做出大幅调整。

早在特朗普上台之前，美国国会就曾于2016年要求国防部对导弹防御政策和战略进行一项全面的评估。特朗普就任后不久也发布行政令，要求美国国防部对弹道导弹防御进行一次新的全面评估，“以确认强化导弹防御能力的方式，重新平衡本土和战区导弹防御的优先项目，确定优先提供资金的领域。”(2)2017年5月，时任美国国防部长詹姆斯·马蒂斯(James Mattis)正式宣布开始对美国导弹防御战略和政策进行审议，并将在2018年2月将审议结果与《核态势报告》(Nuclear Posture Review,NPR)一起公布，但不知何因推迟到2019年1月17日才公布，耗时近二年。(3)

2019年版《导弹防御评估》报告在对美国目前面临的国际环境和导弹威胁情况进行评估的基础上，(4)阐述了美国导弹防御的作用、政策和战略，提出了未来十年指导美国导弹防御研发的原则。2019年1月17日，特朗普在美国国防部发表讲话时，把2019年版《导弹防御评估》报告提出的建议和战略归纳为六点，即:把保护美国人民放在最优先的位置;把研发新的导弹防御技术作为重点;调整美国导弹防御的范围，使其不仅能抵御弹道导弹，而且能抵御巡航导弹和超音速导弹;加大对太空基导弹防御层的投入;清除研发、部署导弹防御新技术面临的官僚障碍;坚持与盟国公平分担导弹防御负担。(1)

具体来说，特朗普政府对美国导弹防御战略和政策的调整主要表现在以下方面:

(一)提出融合积极导弹防御、消极导弹防御和进攻性行动三位一体、攻防结合的“导弹防御态势”新概念

在美国导弹防御的总体战略上，特朗普政府延续了其前任的政策，强调构筑一个分层的导弹防御结构。美国《2017年防务授权法》(2017 National Defense Authorization Act)要求建立“强有力的分层导弹防御系统”，以抵御“日趋复杂的导弹威胁”。(2)2019年版《导弹防御评估》报告明确主张构筑一个分层的导弹防御结构，以拦截任何飞行阶段的导弹。特朗普政府认为，尽管有效的威慑是防止导弹来袭的主要战略，但应对日趋复杂的导弹威胁环境仍需要一个更广泛的方式，而构筑一个分层的导弹防御体系则是建立全面导弹防御能力的关键。(3)

为构筑全面的导弹防御能力，特朗普政府采取了以下措施:

1．在本土防御上，大力加强陆基中段导弹防御系统的能力和可靠性

2．在地区导弹防御上，把构建全球性导弹防御网络以抵御潜在对手对美国海外驻军、盟国和伙伴的导弹威胁作为重要一环

为构筑全球性导弹防御网络，特朗普政府采取了一系列举措:一是加强美国在海外部署的导弹防御系统，实战部署了一系列地区导弹防御系统，以抵御潜在对手的地区性导弹威胁;二是鼓励美国在欧洲、亚洲和中东的盟国开发其能与美国导弹防御系统联动的导弹防御平台;三是实战部署更多的移动导弹防御系统，以便美军能在危机期间或冲突中迅速做出反应，快速进入战场而不被对手迟滞;四是加强与盟国和伙伴国在导弹防御领域的合作。在导弹防御领域与美国的盟友合作和协同行动，是美国长期奉行的政策，特朗普延续了这一政策。特朗普政府2017年底发布的《美国国家安全战略报告》(National Security Strategy of the United States of America)，把加强美国与盟国和安全伙伴的合作作为优先考量。2019年版《导弹防御评估》报告也称，美国将加强与盟国和伙伴的导弹防御合作，在适当的时候实现导弹防御一体化，在导弹防御系统和实战中深化联动，建立一个一体化的导弹防御系统，确保美国海外驻军和盟友的安全。具体来说在欧洲导弹防御政策上，美国继续实施“欧洲分阶段适应路径”计划，并把它作为北约防务的关键和美国与北约国家进行导弹防御合作的主要方式，同时支持北约国家实战部署本国的防空和导弹防御系统。在印太地区，美国积极开展与印太地区盟国在导弹防御领域的合作，包括与日本和韩国合作建立导弹防御系统，与澳大利亚和日本举行导弹防御方面的三边对话等，以此作为在该地区部署陆基中程导弹的积极防御的补充。在中东地区美国向沙特阿拉伯出售萨德设备和拦截导弹，鼓励海湾国家获得导弹防御能力。美国中央司令部还定期与海湾合作理事会国家导弹防御部队进行交流。在向以色列提供导弹防御费用的同时，美国还与以色列合作开展导弹防御技术研究。在南亚地区，美国针对南亚一些国家正在研发先进的、射程不同的弹道和巡航导弹的情势，试图与印度磋商导弹防御合作的可能性。

特朗普政府在延续前任政府构筑分层导弹防御结构的政策的同时，还提出了融合积极防御、消极防御和攻击行动于一体的攻防结合的“导弹防御态势”(ballistic defense posture)概念。其中，积极防御指的是在飞行的各个阶段拦截对手的导弹;消极防御指的是减轻进攻性导弹的潜在影响;攻击行动指的是在对手发射进攻性导弹之前，对其进行打击并摧毁它们。特朗普政府认为，这一导弹防御态势融合了进攻性和防御性能力，将使美国保持一个更灵活、更均衡的总体防御态势，在冲突或危机来临时能够采取最广泛的一系列行动，提升成功反击进攻性导弹打击的总体可能性。其中，在对潜在敌人或对手的威慑失败后，对敌方导弹基地进行军事打击行动是全面的导弹防御战略的一部分，其目的是通过减少被拦截的对手的进攻性导弹数量，来增加积极导弹防御的有效性。(1)

(二)扩大美国导弹防御的范围和对象

在20世纪90年代和21世纪头十年，美国导弹防御的主要目标是保护本土免遭来自“流氓国家”的数量和技术有限的远程弹道导弹的攻击，而不是应对“更先进的俄罗斯和中国洲际弹道导弹”的攻击，因为后者将带来技术、财政和地缘政治方面的严峻挑战。(2)美国主要依赖核威慑来应对俄罗斯和中国更大和更先进的洲际弹道导弹能力。尽管奥巴马政府对中国导弹对亚太地区的威胁表示关注，但出于双边外交关系以及地缘政治和技术方面的考虑，仍主张在导弹防御问题上与中俄合作。在2016年之前，美国的导弹防御政策受到《1999年国家导弹防御法》(National Missile Defense Act of 1999)的严格指导。该法要求部署有效的导弹防御系统，以抵御针对美国的有限的导弹攻击。在这里，“有限攻击”指的是朝鲜和伊朗等“流氓国家”和对手对美国发射少量的、技术上有限的导弹，以及俄罗斯或中国未经授权或由于事故而对美国发射少量导弹。(1)2016年，美国国会对该法进行了修改，删除了“有限的”一词，为抵御数量更多、技术上更复杂的俄罗斯和中国的导弹打开了大门。(2)

特朗普就任后，对美国传统的导弹防御对象和范围做出调整。在导弹防御对象上，在继续把伊朗和朝鲜等“流氓国家”作为美国导弹防御的主要对象的同时，把俄罗斯和中国也列为美国弹道导弹防御的主要对象;在导弹防御的范围上，由传统的主要拦截弹道导弹，扩大为拦截巡航导弹、超音速导弹和超音速滑翔机(HGVs)。2019年1月17日，特朗普在国防部发表讲话称，美国将建设“最有效的先进的导弹防御系统”，“我们的目标非常简单，即确保我们可以在任何时间和地点发现和摧毁对美国发动袭击的导弹。”(3)特朗普的这一讲话是对美国长期实施的导弹防御政策的一大调整。时任美国国防部长帕德里克·沙拉汉(Patrick Shanahan)称，2019年版《导弹防御评估》报告与特朗普政府之前发布的《美国国家安全战略报告》《国家防务战略》(National Defense Strategy,NDS)和《核态势评估》报告等战略文件一致，都把俄罗斯、中国、伊朗和朝鲜视为“美国本土当前和将要面临的导弹威胁”。(4)

(三)开发新的导弹防御技术和概念，特别是开发和部署太空基导弹防御系统

早在2010年发布的导弹防御评估报告中，美国就提出通过多种途径开发和部署弹道导弹传感器——包括空基和太空基的探测和追踪系统，并提出研究把定向能(directed energy)系统用于导弹防御的可能性，(5)但奥巴马政府对导弹防御新技术的投资较少。近年来，特朗普政府注意到美国主要对手研制超音速弹道导弹和超音速巡航导弹的动向，认为美国及其盟国必须开发拦截此类导弹的技术，并制定相应的摄止政策。2019年1月，特朗普在美国国防部发表讲话时提出，要“开发新技术”，“调整美国的导弹防御态势”，“以抵御各种导弹袭击，包括巡航导弹和超音速导弹的袭击”，声称将“清除阻碍新技术研发的官僚障碍”，“坚持与盟国公平地分担导弹防御的负担”。(1)2019年版《导弹防御评估》报告也把开发导弹防御新概念和新技术作为美国导弹防御的指导原则之一，宣称“现代化和创新是确保导弹防御持续有效的关键”，“美国将投资于先进技术，以应对(对手和潜在敌人的)导弹武库扩大和针对美国反导系统的反制措施所构成的日趋复杂的威胁”，“美国将开发领先于流氓国家对美国本土的进攻性导弹威胁的创新方法和新技术，提供抵御地区导弹威胁的必要防御”。(2)

特朗普政府提出的导弹防御新技术，把助推阶段拦截、定向能的防务应用和太空基拦截装置作为目前重点解决的三大问题。弹道导弹飞行共有助推段、中段和末段三个阶段，助推段拦截是在导弹刚开始飞行时就将其摧毁。这样做有三个好处:一是能增加成功截杀导弹的可能性;二是在对手计划导弹攻击时打击其信心，使侵略者的考虑复杂化;三是减少导弹飞行中段和末段摧毁对手剩余的进攻性导弹所需要的拦截导弹的数量。(3)过去，技术障碍和实战效果方面的原因削弱了美国开发助推段拦截的动力。(4)目前，美国除寻求在F-35闪电II型战机(F-35 Lightning II)上装载拦截导弹，以及继续对现有的无人机装载的定向能助推段拦截项目进行研究外，还把开发和实战部署太空基拦截层作为实施助推段拦截的主要利器。

此外，美国还大力研发高能量激光技术，以在助推段摧毁来袭导弹。2019年版《导弹防御评估》报告认为，研发高能激光技术的目的是为在导弹发射助推阶段将其摧毁提供一种可能。

(四)增加导弹防御开支

为实现上述目标，特朗普政府在大幅增加对美国三位一体核武器系统的投入的同时，还增加了导弹防御方面的开支，以增强美国导弹防御力量的可靠性和追踪、瞄准、摧毁来袭导弹的能力。特朗普在其提出的2018财年防务预算中，要求大幅提高对导弹防御的投资，把部署在阿拉斯加州和加利福尼亚州的陆基中段拦截系统从44台增加到64台，并布设更多的雷达来追踪和分辨来袭导弹，以加强美国本土的防御能力。特朗普政府还计划把装备有海基宙斯盾导弹防御系统的军舰由目前的38艘增加到2023年的60艘，并为该系统配备打击能力更强的标准-3 Block IIA型拦截导弹，在2020年进行拦截洲际弹道导弹的试验。(4)2019年版《导弹防御评估》报告称，国防部将增加对现有的武器系统以及导弹防御新技术和新概念的投资，以提升美国的导弹防御能力，实现各作战平台更大的一体化，强化美国在进行性导弹发射之前摧毁它们的能力。(1)

特朗普提出的增加导弹防御开支的主张得到了国会的支持。2018财年，美国国会为本土和战区导弹防御拨款153亿美元，其中40亿美元被作为紧急拨款，用于进一步增强美国抵御朝鲜对美国本土、海外美军以及美国盟国和伙伴的导弹威胁的能力。(2)2019财年，国会给予导弹防御局的拨款为103亿美元，比特朗普政府提出的99亿美元预算多出14亿美元。(3)2020财年，特朗普政府在预算中要求为导弹防御拨款136亿美元，比上一财年增加了七亿美元，其中，拨给导弹防御局94亿美元。美国国防部还在导弹防御局预算之外另拨款13亿美元，用于技术研发。(4)特朗普政府在2020财年的防务预算中，提出为太空基导弹防御武器提供资金的要求。预算还提出为导弹防御局拨款，用于在2023年前研发和试验在洲际弹道导弹助推和飞行中段将其摧毁的太空基激光武器。此外，预算要求为新成立的太空开发署拨款1500万美元，用于“研发一种在导弹发射的助推阶段进行截杀的太空基拦截层”。(5)据美国国防部导弹防御局统计，从1985财年到2019财年，美国国会为该局导弹防御项目拨款共计2000亿美元。(6)

根据以上分析，特朗普政府的导弹防御战略可以概括为:以中国、俄罗斯、朝鲜、伊朗为导弹防御的主要对象，以全面加强美国的导弹防御能力、提高其灵活性和适应性为主旨，努力构筑由陆基、海基、空基和太空基等不同拦截方式与本土防御、地区防御和点防御等不同防御面结合而成的分层网络化导弹防御结构，保持积极防御、消极防御和攻击行动为一体的攻防结合的导弹防御态势，大力开发导弹防御新技术和新概念，扩大对导弹防御的投资，以全面提高美国的导弹防御能力，走在对手的导弹威胁前面，保护美国本土、海外美军、美国盟国和伙伴的安全，支持和配合美国的大国竞争战略，保持美国军事的绝对优势。

3特朗普政府调整导弹防御政策的动因

特朗普政府调整美国导弹防御政策的主要原因有:

(一)抵御先进导弹及其制造技术的扩散给美国本土、海外美军和美国盟国的防务安全带来的威胁

冷战结束后，随着大规模杀伤性武器的扩散，作为运载工具的弹道导弹及其制造技术也严重扩散。目前，世界上约有30个国家拥有弹道导弹，其中九个国家(中国、法国、俄罗斯、英国、美国、印度、巴基斯坦、朝鲜、以色列)是核武器国或核门槛国家。此外，中东和亚洲还有更多的国家正在寻求拥有弹道导弹和制造技术，一些恐怖主义组织也在积极寻求大规模杀伤性武器及其投放系统。特别是近十年来，新的技术不断出现，与导弹开发项目相关的技术、材料和专门知识逐步开放，而国际上还没有禁止弹道导弹交易的全球准则或条约。(1)近十多年来，全球弹道导弹扩散出现两大新趋势:一是从数量上来看，拥有和部署弹道导弹的国家越来越多，并且许多国家正在增加它们的库存，特别是“来自亚太地区的中短程弹道导弹正在以特别快速的步伐增长”;(2)二是从质量上来说，已拥有弹道导弹的国家纷纷大力开发新的武器系统，改进推进系统，从而增加了导弹的灵活性、移动性、生存能力和可靠性，导弹的射程和精确度也在不断提高。一些国家还努力研究技术和实战方面的对策，以突破美国的导弹防御系统;或采取步骤加强对自己的弹道导弹的保护，包括采取拒止(denial)和欺骗的方式、把固定发射的导弹转为移动系统以避免在发射前遭到打击，或为导弹开发核、化学和生物弹头。上述发展趋势使美国认为，它所面临的导弹威胁正在加大。美国2010年发布的《弹道导弹防御评估报告》认为，在未来十年里，弹道导弹对美国本土、海外驻军和盟国的威胁将日趋加大和复杂化。过去，美国依靠强大的核和常规军力的威慑来迫使对手不敢轻举妄动。目前，虽然威慑仍是一个强有力的工具，但美国政府认为，强大的进攻性威慑在一场政治-军事危机中已不足以有效地抵御对手和敌人的导弹威胁，因此，抵御进攻性导弹的威胁成为美国防务安全战略的重要一环。鉴于进攻性弹道导弹和巡航导弹的扩散，以及对地区平衡和美国的盟友安全构成威胁的超音速武器技术的兴起，导弹防御已成为美国安全和防务战略的重要组成部分。

(二)作为“大国竞争战略”的一部分，应对敌人和主要对手对美国本土和欧洲、亚太地区的导弹威胁

特朗普就任以来，先后出台《美国国家安全战略报告》《国家防务战略》《核态势评估》报告和《导弹防御评估》报告等战略文件，对美国所面临的国际环境进行研判。“世界正重新回到大国竞争时代”是特朗普政府对国际环境的基本战略判断之一。(1)特朗普政府认为，自冷战结束到20世纪90年代末，美国一直在全球经济、外交和军事领域处于无可匹敌的地位，“没有一个对等的竞争者(a peer competitor)”。(2)然而，近十多年来，随着中国的快速崛起和俄罗斯军事实力的不断扩大，以及中美关系、美俄关系的日趋紧张，美国在经济、技术和安全领域开始面临严峻的挑战，在全球的影响力不断下降。特朗普上台后发布的首份综合性安全文件《美国国家安全战略报告》和其后公布的2019年版《核态势评估》报告等文件由此得出结论:“世界正重新回到大国竞争时代”。(3)在美国看来，大国竞争是一场大国之间在全球范围内为争夺权势和影响力而展开的竞争，在军事上主要表现为“俄罗斯和中国都在加强其军事能力，像全球大国那样行事”，“俄罗斯作为一个地缘政治敌人重新出现”，“俄罗斯和中国正在寻求以不对称的方式和措施来抵御美国的常规军事能力，从而增加了相互误判以及与美国及其盟友发生潜在军事对抗的风险”。(4)特朗普政府发布的《核态势评估》报告历数俄罗斯和中国在核武器、太空和网络空间等领域开发军事能力的行为，以此来说明美国面临的来自俄罗斯和中国的战略威胁正在增大。基于上述原因，2017年版《美国国家安全战略报告》把俄罗斯和中国明确定位为美国的“战略竞争对手”。美国国防部2018年2月5日发布的《国家防务战略》也把拥有反击“对自由和公开的国际秩序的挑战”的军事能力，以及应对国家间再次出现的长期战略竞争，特别是来自俄罗斯和中国的战略竞争，放在优先地位;把“强化美国军事的竞争优势”作为该战略的主要目标;把捍卫本土，提供一个安全、安保和有效的核威慑，击败强大的常规敌人，摄止侵略和击溃暴力极端主义，作为美国防务安全战略的五个优先任务。(1)因此，特朗普政府除了在经济上和技术上与中国等“战略竞争者”展开激烈的竞争外，还把重建美国军力、壮大美军实力作为其实施大国竞争战略的一个重要支柱，为美国寻求“以实力谋和平”和“推进美国在世界的影响力”提供坚实的基础。为适应“大国竞争战略”的需要，美国军事战略的重点正从冷战后、特别是九一一事件后的反恐和应对海外突发事件，转向与俄罗斯和中国展开战略竞争，美国防务战略中对导弹防御的重视程度也随之不断加大。

为给美国大力加强导弹防御提供借口，特朗普就任以来，大肆渲染相关国家对美国本土和盟友的导弹威胁。

美俄两国拥有世界上95%以上的核武器，俄罗斯是美国在核武器领域唯一的对手。美国的2019年版《导弹防御评估》报告认为，俄罗斯2014年公布的军事准则(military doctrine)把美国和北约东扩视为其国家安全和地缘政治面临的最大威胁。俄罗斯提出的“升级—去升级”战略(“escalate to de-escalate”doctrine)强调核武器的军事运用和潜在的胁迫作用，降低了使用核武器的门槛，增加了地区常规冲突升级为灾难性的核冲突的可能性。(2)俄罗斯还寻求通过核武器全面现代化来实施其战略和军事准则，包括以较新的导弹系统替换老的洲际弹道导弹系统，升级战略力量支持系统。俄罗斯的核武器现代化已经并将继续增加其弹头的投送能力，以及它迅速扩大已部署的核弹头数量的能力。除了现有核武器的现代化以外，俄罗斯还在研发和部署新的核弹头和投放工具，包括开发超音速滑翔机和能携带核弹头的远程核动力水下自动鱼雷。2018年3月1日，普京在俄联邦议会讲话时宣称，俄罗斯开发了几种新的核武器系统，包括核武装的超音速滑翔机、全球巡航的核动力巡航导弹和针对美国港口城市的远程核鱼雷;(3)实战部署了具有先进的、多样化的核能力的地区导弹系统，包括在高度、速度、射程等方面具有全新特点的导弹;研制了新一代先进的地区弹道导弹和巡航导弹，以支持其反介入/地区拒止(anti-access/area denial,A2/AD)战略，加强在一场地区危机或冲突中击败美国及其盟国的意愿和能力。(1)此外，俄罗斯还建立了一个庞大的、多样化和现代化的非战略武器系统，包括违反《中导条约》生产、拥有和试飞的一种陆基发射的巡航导弹。(2)特朗普政府认为，“这些导弹系统是使俄罗斯能对美国盟国和伙伴实施胁迫性升级战略和核威胁的关键因素”，因此，日益关注俄罗斯日趋增长的军事实力，特别是俄罗斯对超音速武器的研制。特朗普政府前国家安全顾问约翰·博尔顿(John Bolton)认为，俄罗斯是“美国长期面临的战略威胁”。(3)美国审计署2018年12月发表的一份研究报告称，美国“还没有现存的反制措施”，尽管美国保持着对俄罗斯的军事优势，但俄罗斯的战略武器现代化缩小了它与美国之间的差距。(4)美国战略司令部司令约翰·海顿(John E.Hyten)2019年2月26日在参议院武装力量委员会作证时称，他有信心在未来十年内爆发的任何一场可预见的战争中捍卫美国，但担心十年之后美国是否拥有抵御俄罗斯军事进攻的能力。(5)针对俄罗斯的核战略，特朗普政府扩大了对美国导弹防御系统的投资，把助推段拦截和建立太空基防御层作为反击最大的军事对手俄罗斯研制的新武器的重要措施，并通过增加陆基和海基宙斯盾标准-3型Block IIA导弹拦截系统，来加强美国的本土导弹防御能力。

近年来，随着中国的崛起和军事现代化的长足发展，中国的导弹发展成为美国战略关注的重点。特朗普政府认为，中国的军事现代化将挑战美国长期保持的在世界军事领域的优势地位，而弹道导弹开发和部署则是中国军事现代化的一个关键部分。

因此，美国在鼓吹“军事威胁论”的同时，还大肆渲染“导弹威胁”，特别是中程导弹给美国海外驻军及亚太盟国和伙伴带来的威胁。在对美国本土安全的威胁方面，美国政府认为中国拥有研发能够打击美国本土的导弹的能力。美国2010年版和2019年版的《导弹防御评估》报告都声称，目前只有中国和俄罗斯拥有对美国本土发起大规模弹道导弹攻击的能力。

冷战结束后，尽管东北亚格局、该地区大国关系和朝鲜半岛的南北关系发生了较大变化，但美国仍延续冷战时期制定的对朝鲜实行政治对立、外交孤立、军事威慑和经济制裁的政策，美朝关系长期处于相互敌对和紧张对峙的状态。为确保自身安全，朝鲜把开发核武器作为应对日趋加重的美国军事威胁、保护朝鲜免受美国和其他敌对国家的军事打击、防止美国对其进行政权更迭活动和确保国家生存的关键，以及与美国讨价还价的筹码。(3)到目前为止，朝鲜共进行了六次核试验和近百次导弹试射，并持续开发新一代固体燃料导弹、潜射导弹和陆基导弹。朝鲜开发核导弹的目的，是获得能直接对美国本土进行核打击的可生存的、可信的威慑能力，并取得一系列重大的技术突破。2017年7月和8月进行的洲际导弹试射表明，朝鲜已经具有或接近具有打击美国本土的核能力。虽然目前朝鲜仍面临核弹头小型化和导弹重返大气层等技术障碍，但美国国防部官员和专家普遍认为，朝鲜制造出能覆盖全美的核导弹只是一个时间的问题，这进一步加大了特朗普政府解决朝核问题的紧迫感。(1)特朗普就任后，把朝核问题作为美国国家安全面临的最主要威胁之一，对朝鲜实施了“极限施压”政策，并在保持高压态势的同时，与朝鲜领导人多次进行首脑会晤。此举虽然缓和了朝鲜半岛的紧张局势，但并没有在半岛无核化问题上取得实质性进展。在朝鲜导弹开发问题上，美国2019年版《导弹防御评估》报告称，在过去的十年里，朝鲜加速进行导弹研发和部署，以摧毁该地区的美军以及美国盟国和伙伴的军事力量。自2015年以来，朝鲜试射中短程弹道导弹的次数高达20多次，实战部署了更多的中短程导弹，并寻求将数量已经很大的中短程弹道导弹力量多样化，包括研制公路移动和潜艇平台发射的投放系统。朝鲜拥有的远程和中短程导弹系统给予它打击美国领土(包括关岛)、海外美军、美国在太平洋地区的盟国和伙伴的能力，“成为朝鲜发布胁迫性核先发制人威胁的工具”。美国政府认为，在美朝首脑会晤后，尽管目前存在一条与朝鲜达成和平协议的可能途径，但朝鲜的导弹和核开发继续对美国构成巨大的威胁，美国必须保持警惕。(2)

特朗普政府认为，伊朗拥有中东地区最强大的导弹力量。伊朗把美国在中东的影响视为其成为该地区主导大国的最大障碍，期望拥有反击美国的战略对抗力。这一愿望驱使它持续开发在打击精度、射程和杀伤力上更成熟的导弹，并努力开发远程导弹。伊朗在空间项目上的进步将缩短它获得洲际弹道导弹的路径，进而威胁美国本土的安全。在地区导弹威胁方面，伊朗实战部署了一系列打击精度不断提高的短程和中程导弹系统，对美国驻军、美国的盟国和伙伴构成极大的威胁。伊朗的中程导弹系统可以威胁从中东欧到南亚的目标。伊朗还向恐怖主义组织转让导弹系统，这些组织反过来使用伊朗提供的导弹，打击美国的中东盟国和伙伴。(3)此外，伊朗除向俄罗斯购买防空系统外，还研发了自己的导弹防御系统(Bavar 373)，以提高其导弹防御能力和向美国叫板的筹码。

正是主要基于对俄、中、朝和伊的导弹威胁的上述评估，特朗普政府扩大了美国导弹防御的范围和对象。这与特朗普政府的其他战略文件是一致的。

(三)导弹防御得到美国国会两党的一致支持

冷战时期，美国的导弹防御由于开支巨大而效果有限，曾经是两党政治和国会政治中一个分裂性话题。冷战结束后，随着导弹及其技术的扩散，特别是2017年朝鲜首次试射洲际弹道导弹后，导弹防御得到美国国会两党多数的支持。美国先后两次公布的导弹防御评估报告，就是在国会的要求下做出的。近十多年来，美国国会除了利用其掌握的“钱袋的权力”加大联邦政府提出的导弹防御开支外，还通过立法加快美国导弹防御系统布建的步伐。《2013年国防授权法》(National Defense Authorization Act)要求国防部就在美国本土新建一个导弹防御基地的可行性进行研究。2016年5月，美国国防部宣布已经完成了对美国东部地区三个备选基地的研究报告，但还没有计划实际建设这一基地。(1)为了应对美国主要对手开发的新的导弹系统，《2015年国防授权法》(National Defense Authorization Act of 2015)要求生产和部署“一种新的或升级版的导弹拦截装置或弹道导弹防御系统”。(2)特朗普政府加强美国导弹防御的主张得到了国会的鼎力支持。《2017财年国家防务授权法》(FY 2017 National Defense Authorization Act)要求美国“保持和加强一个有效的、强有力的、分层的导弹防御系统，以抵御正在发展和日趋复杂的弹道导弹威胁”。(3)此外，该法还对《1999年国家导弹防御法》进行了修改，删除了该法规定的“美国本土导弹防御是抵御来自主要对手数量和技术上有限的导弹攻击”一句中“有限的”的字眼，从而为特朗普政府扩大美国导弹防御的范围和目标打开了绿灯。主张做此修改的议员认为，《1999年国家导弹防御法》对国防部拟定规划抵御弹道导弹对美国本土的威胁——包括俄罗斯和中国对美国的导弹威胁——起到了阻碍作用。(4)国会两党多数的支持对构筑美国分层导弹防御结构、全面提高美国的导弹防御能力，起到了重要的作用。

(四)经济上的动因

经济因素也是驱动特朗普政府加强美国本土和地区导弹防御系统的一个因素。导弹防御装置是美国军工出口的一宗大买卖。全球导弹防御装备市场的年销售额高达230亿美元，其中美国占一半，处于半垄断的地位。(5)特朗普政府加强美国导弹防御的政策既符合其推动美国经济增长和创造就业、促进美国制造业回流的经济政策和目标，也符合美国军工利益集团的利益，与其大力推动和游说活动分不开。

4特朗普政府的导弹防御战略对国际安全和大国关系的影响

特朗普政府的导弹防御战略与政策将对国际安全和大国关系产生重大影响。

(一)对国际安全的影响

从理论上来说，建立导弹防御系统对国际安全的消极影响是显而易见的。首先，导弹防御系统对敌对双方的战略稳定性和危机稳定性具有破坏性。所谓战略稳定性(strategic stability)指的是敌对双方的军力大致平衡或大致相当而导致的双方都避免发动先发制人的进攻性行动的状态;所谓危机稳定性(crisis stability)指的是减少危机中爆发战争乃至核战争的可能性。就核战争而言，在政治危机或军事对抗中，如果有一方认为先下手为强，那就存在发生第一次核打击的危险。所以，增强危机稳定性，就是要使对峙双方都不会担心对方会在危机中实施先发制人的核打击，让对峙双方都认识到，发动第一次核打击必将遭受到无法承受的报复，从而不敢发动核战争。(1)按照这种理论，一方导弹防御能力的增强将使其在战略上占据优势，并可能使其产生打击对手的冲动，从而增加了战争的风险。

其次，对立双方中的一方导弹防御能力的增强，还将引发进攻性武器和防御性武器之间的军备竞赛。在军备竞赛中，历来存在一种作用和反作用关系:允许一方感到安全的行动，几乎肯定会使另一方感到不安全，从而产生“安全困境”。导弹防御问题亦是如此:一方出于安全目的部署弹道导弹防御系统，以使其城市中心和导弹基地免遭对手的导弹袭击，有可能使对方产生会遭受先发制人的第一次打击的忧虑，刺激其研究反制措施，或增加进攻性导弹的数量，或改善其性能，以突破对方的防御系统，保持第二次打击的能力，从而增进自身的安全，维持战略稳定;而一方突防能力的提高，又迫使另一方研制和部署更先进的导弹防御系统，如此周而复始，从而产生无休止的战略防御性武器和战略进攻性武器之间的军备竞赛，对敌对双方乃至地区的稳定产生破坏性影响。(2)

(二)对大国关系的影响

尽管导弹防御主要是一个防御概念，但它对战区层面上的进攻性任务起着支持作用，所以具有战略环境塑造作用，并会在某种程度上对其他大国的威慑战略产生塑造作用。尽管特朗普政府2017年12月公布的《美国国家安全战略报告》声称，美国“导弹防御不意图削弱战略稳定或破坏美国与俄罗斯或中国长期的战略关系”，(3)但其大力加强美国的导弹防御，并把中俄列入导弹防御的主要对象，将对美俄关系和中美关系产生巨大的负面影响。

美国2019年版《导弹防御评估》报告是在美俄关系下降到冷战结束以来最低点的时候出台的，特朗普政府加强导弹防御，并把俄罗斯列为主要防御对象，将加剧乌克兰爆发危机后日趋紧张的美俄战略关系。

首先，这将破坏美俄之间的战略稳定性，引发美俄之间的核军备竞赛。美俄之间的战略稳定是建立在双方签署的一系列双边军控协定基础之上的。导弹防御是长期困扰美俄关系的一个问题。俄罗斯是美国在核武器领域唯一势均力敌的对手，特朗普政府大力强化美国的反导系统将大大削弱美俄之间的战略平衡。在1990年6月美苏发表的联合声明中，战略稳定被界定为战略关系的一种状态，即“通过减少战略运载工具上的核弹头数量和给予高度生存系统优先地位”，建立双方都接受的“战略进攻和防御关系”，“消除第一次核打击的动机”。(1)俄罗斯把“美国建立和部署战略导弹防御系统，破坏核导领域的力量平衡”，以及美国“部署非核武器战略系统和精确打击武器”，视为其面临的主要威胁。(2)俄罗斯外长谢尔盖·拉夫罗夫称，“在可预见的未来，我们极有可能听说成百上千个拦截导弹部署在包括欧洲在内的世界各个地区。”(3)这表明了俄罗斯对美国加强导弹防御系统的关注。俄罗斯预计，到2030年，美国海基宙斯盾导弹防御系统将配备350枚到550枚增强版的具有发现和拦截能力的导弹，(4)认为这将大大削弱美俄之间的战略平衡。俄罗斯还认为，美国加大对传感器的投入，为其全球即时常规打击能力提供支持，将使俄罗斯的战略目标处于危险之中，美国先进的导弹防御和进攻性常规打击能力将削弱俄罗斯的第二次打击能力。(5)这将刺激俄罗斯对美实施导弹防御反制措施，增进和多样化其核投放系统，从而引发美俄之间的核军备竞赛。针对美国加强本土的导弹防御体系，俄罗斯正在研发新的洲际导弹系统，装备多种独立瞄准的再进入装置和弹头，以突破美国的导弹防御系统。(6)俄罗斯总统普京公开表示，俄罗斯研发新的核投放系统在很大程度上是为了突破美国的导弹防御系统。(7)俄罗斯国家杜马防务委员会指责美国2019年版《导弹防御评估》报告是“给军备竞赛火上加油”，是“希望把俄罗斯拖进新一轮军备竞赛”。(1)俄罗斯外长谢尔盖·拉夫罗夫曾于2017年说，“反导系统可能增加不脆弱和免受惩罚的错觉，引发采取单边步骤来解决全球和地区问题的诱惑，包括降低核武器使用的门槛。”(2)

其次，这将破坏美俄之间核军控谈判的前景。核军控指通过签署双边或多边国际协定，对核武器及其投放系统的研制、试验、生产、部署和转让等进行限制，其目的是避免军备竞赛，或在军事实力相当的对手之间建立军事平衡，维持战略稳定。(3)第二次世界大战结束以来建立的国际核军控体系，主要由美俄双边核军控条约和多边的国际核不扩散体制构成。核军控谈判一直是美俄双边关系的一个支柱和晴雨表。在近年来美俄关系持续下滑的情况下，核军控谈判被视为把美俄重新拉回到对话中来的一种方式和具体行动。对俄罗斯来说，战略核武器谈判是确保其能够保持与美国平衡的关键。

特朗普就任后，美俄在双边核军控的一系列问题上分歧加剧。目前，美国以俄罗斯研发被《中导条约》禁止的武器系统为借口，已宣布正式退出该条约。美俄两国正就美俄核军控结构的另一关键支柱《新削减战略武器条约》的延期问题展开激烈的博弈。美国还拟退出1992年签署、2002年1月1日正式生效的《开放天空协定》(Open Skies Treaty)。(4)该协定旨在通过军事透明和信息共享来加强缔约国之间的相互了解，降低军事紧张，增进安全与合作。美国欲退出该协定反映出美俄之间日趋加深的相互猜忌。在美国退出《中导条约》之后，俄罗斯把限制美国的导弹防御作为进一步削减核武器和《新削减战略武器条约》延期的条件，明确表示如果不把导弹防御列入双边军控议题的话，它不准备就进一步削减进攻性武器与美国举行谈判。特朗普政府则坚称，“美国将不会接受对其开发和部署导弹防御的能力提出的任何限制”，(5)这必将使《新削减战略武器条约》延期谈判的前景更加暗淡。

同样，在美国把中国视为主要竞争对手和军事领域的“主要挑战者”的大背景下，特朗普政府加强导弹防御的政策将加剧日趋紧张的关系，破坏中美之间经过多年发展业已形成的相互间的核威慑关系。美国在中国邻国部署导弹防御系统将破坏中国与邻国的关系，恶化中国周边的安全环境，危害中国的国家安全。中国被迫采取的应对措施将加剧中美之间的战略对抗和地区局势紧张，破坏中美在核军控和防扩散领域合作的前景。

(三)对地区安全的影响

首先，特朗普政府大力加强地区导弹防御系统将加剧美俄之间和俄罗斯与北约之间因美国在欧洲部署反导系统而起的争端，引发地区局势紧张。

近十多年来，美国在欧洲部署导弹防御系统一直遭到俄罗斯的强烈反对。由此引发的美俄之间以及北约与俄罗斯之间的冲突，是影响欧洲安全的一个重要因素。早在小布什政府时期，美国以抵御来自伊朗的导弹袭击为借口在波兰和捷克部署反导设备，就遭到俄罗斯的强烈反对。俄罗斯以研发新的战略导弹系统和计划增加一些导弹系统所携带弹头的数量来做出回应，普京总统还威胁退出《中导条约》，美俄关系下降到冷战结束后的低点。奥巴马就任美国总统后，把“欧洲分阶段适应路径”作为地区导弹防御战略的重点，再次引发了关于“美国在欧洲部署导弹系统是否构成对俄罗斯战略能力的潜在威胁”的辩论，成为俄罗斯在欧洲扩军的借口。(1)俄罗斯一直认为美国在欧洲部署的导弹系统是直接针对它的，担心这些导弹系统即使不能消除俄罗斯的核第二次打击能力，也会削弱其威慑能力。(2)特朗普上任后，继续在波兰部署宙斯盾陆上系统，包括更先进的标准-3型Block IIA拦截导弹，但把完成部署的时间从原先计划的2018年推迟到2020年，遭到俄罗斯的反对，因为标准-3型Block IIA导弹可以拦截俄罗斯的洲际弹道导弹，从而使北约拥有拦截俄罗斯洲际弹道导弹的能力，这必将加剧美俄之间以及俄罗斯与北约之间的紧张关系。俄罗斯总统普京2016年在国防部扩大会议上发表讲话时指出，“美国要我们相信，它在欧洲部署导弹防御系统是为了抵御伊朗的弹道导弹袭击，但是我们知道，与伊朗的核问题已得到解决……而美国的导弹防御系统还在继续部署。”(3)作为回应，俄罗斯部署了《中导条约》禁止的9M729巡航导弹，其中一些可打到欧洲。2019年2月2日，普京在美国公布2019年版《导弹防御评估》报告后不久下达命令:为开发可携带核弹头的海基巡航导弹的陆基版做准备。(1)为应对美国在欧洲的地区导弹防御系统，抵御来自空中和导弹的威胁，俄罗斯向伊朗出售了先进的S-300防空系统，并实战部署了S-400地区防御系统。北约对此感到担忧，担心俄罗斯的反介入/区域拒止能力将有助于其在波罗的海、黑海和叙利亚等有争议的地区取得战术上的优势。对一些欧洲国家而言，“欧洲分阶段适应路径”与其说是保护欧洲免遭伊朗导弹袭击的计划，不如说象征着美国向北约各国提供了一个抵御俄罗斯威胁的政治保证，是美国延伸核威慑的一种形式。

其次，特朗普政府大力加强地区导弹防御系统，将削弱甚至抵消中等核国家和拥有弹道导弹的国家的威慑力和实战能力，刺激这些国家加强应对措施的研究，从而引发进攻性武器和防御性武器之间的军备竞赛，动摇中等核国家对国际军控谈判的信心。此外，一些国家为增加自身安全而引进美国导弹防御系统和部件，或与美国开展导弹防御合作，还有可能破坏相关地区现有的力量均势，加剧地区局势紧张或引发地区冲突。

5特朗普政府的导弹防御政策面临的挑战与实施前景

特朗普政府加强导弹防御的政策将面临严峻的技术和财政方面的挑战。

近年来，随着导弹技术的进步，美国进行的拦截弹道导弹试验的命中率有所提高，但总体来说，试验成功率仍不高，目前部署在阿拉斯加州和加利福尼亚州的陆基中段拦截系统进行的导弹拦截试验的成功率不到50%。据统计，截至2019年3月，美国国防部导弹防御局共进行了19次拦截试验，成功拦截的只有11次。(2)此外，被特朗普政府作为重点的助推段拦截和超音速导弹拦截仍面临重大的技术障碍。美国国家科学院2012年发布的一份报告认为，“助推阶段的导弹防御——不管是截杀或定向能武器，还是陆基、海基或太空基系统——都是不实际的或不可行的。”(3)由于超音速导弹的飞行轨迹比弹道导弹更加难以预测，在广泛的区域拦截超音速导弹将面临比抵御弹道导弹的威胁还要大的挑战。太空基导弹拦截系统不仅会破坏战略稳定性，导致太空军事化，而且耗资巨大，效果不佳，同时较容易遭到攻击。美国国家研究委员会(National Research Council)2012年发布的一项研究报告认为，要击败朝鲜的几枚导弹袭击，一个“简单的”(austere)太空基防御系统需要650颗卫星，花费3000亿美元。(1)因此，不少美国军控专家批评特朗普政府无限制地扩大导弹防御不是从实际战略价值出发，不能增进反而削弱了美国的安全。(2)同时，特朗普政府开发太空基防御层也遭到国际社会的强烈反对，国际舆论批评此举将导致太空军事化。

自20世纪50年代以来，美国在导弹防御上的开支高达数千亿美元，仅2002年到2017年，美国导弹防御局在导弹防御上的开支就高达1230亿美元。(3)特朗普执政后，增加了美国导弹防御的开支。2018年美国用于本土和战区导弹防御的开支为153亿美元;2019年虽略有减少，也高达103亿美元;2020财年导弹防御预算为136亿美元。2019年2月国会预算办公室发布的一个报告预计，从2019年到2028年，美国维持核武器的开支将达到4940亿美元，比该机构2017年1月发布的报告预计的4000亿美元增加了940亿美元，增幅达到23%。(4)尽管美国的导弹防御开支巨大，但仅仅获得了抵御技术不太成熟的导弹攻击的有限能力，投入与实际效果的不对等已经遭到国际社会和军控界广泛的批评。

特朗普就任以来，美国联邦政府的财政赤字居高不下。根据美国国会预算办公室的统计，2018年，联邦政府的财政赤字高达8040亿美元，比2017年上升了21%，占美国国内生产总值的4.2%;(5)2019年又上升到9600亿美元，预计到2020年将突破一万亿美元大关，(6)比原先预计的2022年提前了二年。第二次世界大战结束以来，美国的财政赤字超过5%的只有六个年份，即1983年、1985年、2009年、2010年、2011年和2002年。预计从2021年到2028年，联邦财政赤字将平均占美国经济总量的4.9%，其中2022年将占美国国内生产总值的5.1%。(1)美国联邦政府的债务也不断攀升，2018年2月达到20.5万亿美元，2019年2月上升到22万亿美元，(2)相当于美国国内生产总值的105%，是1950年以来的最高水平。(3)到2028年，仅支付联邦债务的利息就高达1.05万亿美元，占美国经济总量的3.6%。(4)美国联邦赤字和债务居高不下，导致国会两党围绕联邦政府预算和开支的争议日趋激烈，联邦政府数次关门。在这样的情况下，特朗普政府加强美国导弹防御的政策虽然得到美国国会两党多数特别是防务鹰派的支持，但也可能遭到两党财政保守派的反对，从而给该政策的实施带来阻碍。

综上所述，冷战结束以来，导弹防御已经成为美国总体安全和防务战略的一个重要组成部分。美国加强导弹防御的目的是在弹道导弹威胁日趋严峻的情况下，加强美国及其盟国的总体安全，保持美国的战略优势。为此，美国持续加大对导弹防御项目的投资，加速开发能够拦截先进的进攻性导弹的防御技术和系统，以保持美国领先于对手和敌人进攻性导弹威胁的防御态势。但是，这也将促使其他国家不断开发针对美国导弹防御系统的突防能力，从而破坏战略稳定，引发进攻性武器与战略性武器之间无休止的军备竞赛，加剧美国与其他大国之间的紧张关系和地区军事的紧张。尽管面临严峻的财政和技术挑战，特朗普政府仍将全力推进导弹防御战略和政策的实施，美国也不会停止导弹防御系统的开发和部署。（注释略）

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文章来源：《美国研究》2019年06期；国关国政外交学人微信公众平台编辑返回搜狐，查看更多