摘要：英国自20世纪90年代后期开始推行更为精细化的绩效预算改革，形成了较为完善的绩效管理体制框架和流程，取得了显著成效。英国预算绩效管理虽然在议会立法层面没有制定专门法律，但是在中央政府层面已经形成了比较完善的绩效预算体制框架，并在中央政府各部门和地方政府得到严格执行。政府各部门在编制预算的过程中，不但要将部门单一计划中制定的绩效目标与政府优先政策紧密结合，而且提出的预算建议数也要优先保障绩效目标的实现。绩效预算的流程从头到尾是前后连贯、互相有联系的，也是逐步落实的过程、公开的过程、接受监督的过程。英国采用单一制的中央集权政府构架，研究绩效管理的“英国经验”对于改进我国绩效管理水平具有较强的借鉴意义。

关键词：政府 绩效预算 管理 英国

一、概述

作为政府绩效管理应用最持久、最广泛、技术方法较为成熟的国家之一，英国自20世纪90年代后期开始推行更为精细化的绩效预算改革，形成了较为完善的绩效管理体制框架和流程，取得了显著成效。在2016年经济合作与发展组织（OECD）进行的成员国绩效预算管理比较研究中，英国绩效预算管理水平位列35个OECD成员国第三、欧盟28个成员国第一。英国的许多成功经验和做法被欧盟及OECD成员国吸收应用。

2018财年（英国财政年度采用跨年制，2018财年从2017年4月1日起，到2018年3月31日结束），英国政府三大财政政策绩效目标——稳定财政状况、稳定经济增长、促进就业均已实现。关键绩效指标（KPI）得到改善，其中财政赤字占GDP比重从2010财年的9.9%下降到2018财年的1.9%，重回欧盟规定3%的财政赤字上限之内；GDP实现了1.8%的增长；CPI增幅从2015年12月的3.1%下降到2018年3月的2.5%；就业率达到75.6%的历史最高水平，在七国集团中名列第三。英国采用单一制的中央集权政府构架，研究绩效管理的“英国经验”对于改进我国绩效管理水平具有较强的借鉴意义。

英国预算绩效管理虽然在议会立法层面没有制定专门法律，但是在中央政府层面已经形成了比较完善的绩效预算体制框架，并在中央政府各部门和地方政府得到严格执行。英国为君主立宪制政体，实行议会民主，国王或女王为国家元首。首相（Prime Minister）为政府首脑，从下议院多数党领袖中产生，并对议会负责。首相及22个重要部门的部长（Ministers）组成最高决策机构，即政府内阁（Cabinet）。下议院对应政府职能部门设立20个专责委员会（Commons Select Committees），对政府及其部门提出的财政、经济政策及预算、业务计划等重大议题进行审查、辩论及表决通过。财政部和税务海关总署两个部门对应一个下议院专责委员会——财政专责委员会（Treasury Select Committee）。

英国总审计长和国家审计署是议会特设官员和机构，负责对政府及其部门的业务计划、预决算、绩效管理等进行审计。政府及其部门均为政策执行机关，必须严格执行议会通过的预算案及其他决议事项，并在其年度报告中详细报告经过审计的绩效管理情况、履职情况和预算执行情况等重要内容。

中央政府各部门的预算绩效管理活动由财政部统一组织和协调。英国财政部主管英国财政金融和经济事务，统管政府各部门预算绩效活动具有得天独厚的优势。预算绩效管理理念贯穿于中长期财政规划、部门年度预算编制、部门年度报告和年度统计数据之中。政府各部门在编制预算的过程中，不但要将部门单一计划中制定的绩效目标与政府优先政策紧密结合，而且提出的预算建议数也要优先保障绩效目标的实现。财政部之下设有政府内部审计局，属财政部的执行机构，以改善公共服务质量和绩效为主要目标，负责制定政府内部审计政策、实施政府内部审计、提供审计咨询服务、实施反欺诈调查等。英国绩效预算体制框架见图1。

图1 英国绩效预算体制框架

二、英国绩效预算流程

图2 英国绩效预算流程

可以看到，绩效预算的流程从头到尾是前后连贯、互相有联系的，也是逐步落实的过程、公开的过程、接受监督的过程。支出评审（蓝皮书）实质是政府及其部门的中长期财政规划；部门单一计划是部门的行政和业务规划，与财政规划相衔接；预算报告（红皮书）是年度筹资计划和支出计划，以及以后年度财政形势的预测，站在当今，着眼未来；拨款评估（黄皮书）是政府当年用款计划，是预算落实过程，也是议会制衡政府的重要控制节点，拨款评估文件经下议院审查通过后成为《拨款法案》（Supply and Appropriation Act）；年度报告是部门工作计划实施情况和支出情况总结，注重绩效分析；政府总决算是政府整体预算执行结果的总结；统计资料既是经验总结、决策依据，也是公众监督政府的依据。财政部明确要求，整个流程的账项处理必须一致，均应遵循国际财务报告准则（IFRS）和欧洲国民账户系统（ESA10）。

（一）支出评审（Spending Review，即中长期财政规划）

支出评审由财政部主持编制并向议会呈报，目的是结合政府优先政策目标，对未来数年（三年到五年）的收入和支出进行预测和评估，同时按照经济、效率和效能（3E）原则，确保各年度支出达到“物有所值”。预测和评估是基于各部门提供的基础信息，特别是预算责任办公室定期提供的财政形势预测分析报告。支出评审结束后，最终形成《支出评审报告》，阐明本届政府的优先政策目标，行动纲领，资源配置，并一一开列支出评审所涉及的每个财政年度各部门支出上限。

支出评审确定了未来数年各部门可动用的财力，巩固了对预期资源的信心，使得各部门能够将当期计划和长远计划相结合，避免短期行为。支出评审并不是每年进行，而是每隔几年进行一次，最近一次支出评审在2015年完成，涵盖了2017-2021五个财政年度。

支出评审完成后，政府各部门根据确定的支出上限，编制本部门在政府任期内的业务计划，称为“部门单一计划“。

（二）部门单一计划（Single Departmental Plan）

新一届政府于2015年引入部门单一计划代替原来的部门业务计划，以达到改善部门计划质量的目的。部门单一计划必须与支出评审和预算程序紧密结合，作为绩效实施框架。其涵盖的期间与支出评审所包含的期间一致。部门单一计划设定部门在本届政府任期内的绩效目标，如何动员可用资源实现预期目标，以及部门绩效如何测量等。部门单一计划根据形势变化每年进行修订，以反映政府最新优先政策和部门职责更新。如果某项业务涉及多个部门，则这些部门协商一致，在各部门的计划中明确各部门承担的具体职责，避免出现真空地带。部门单一计划必须征得内阁办公厅和财政部同意，以保证其目标与政府优先政策目标一致，并且在支出评审确定的支出上限内能够实现。在每个财政年度结束后，部门单一计划实施的产出和成果反映在其年度报告中。

3. 预算报告（The Budget）

预算报告是财政部长向下议院陈述国家财政经济状况、收支变动情况以及经济预测的重要文件。每份预算报告都辅之以预算责任办公室做出的财政政策效益和成本预测。在预算报告中，财政部会根据政府优先政策变化情况，对支出评审报告中确定的部门支出上限进行适当调整，部门根据调整后的支出上限修订部门单一计划，以反映政策和预算变动情况。

下议院用4天时间对预算报告展开辩论，通常由反对党领袖发问，每天集中辩论一个政策主题，如医疗卫生、教育、防卫等。同时，下议院财政专责委员会组织专家、收集证据，对预算报告提出的政策建议进行审查，并发表审查结论和意见。

（四） 拨款评估（Supply Estimates）

拨款评估是政府各部门在一个财政年度内的用款计划，分为主要拨款评估和补充拨款评估。拨款评估额不得突破支出评审过程中确定的部门支出上限。拨款评估文件由财政部提交给议会审查，包括下议院专责委员会审核，个别重要拨款需要经过下议院辩论。一旦议会审议通过拨款评估文件，即成为《拨款法案》，政府部门便可动用国库资金。国家审计署和公共账目专责委员会分别对各部门的支出活动进行审计和核查，确保部门用款在规定限额之内（不超支），并达到“物有所值”的绩效目标。

（五）年度报告（Annual Report and Resource Accounts）

部门年度报告是上个财政年度部门整体工作总结，是反映部门政策执行情况、工作成果和预算绩效的重要载体，通常由绩效报告、尽责报告和财务报告三部分组成。内阁组成部门的年度报告由国家审计署进行审计，总审计长发表并签署审计意见。其中绩效报告以大众易于理解的语言配合图表客观叙述一年来部门绩效目标完成情况，包括绩效简评，绩效分析和财务绩效等内容。部门年度报告不但要在议会夏季休会之前报送议会，同时还要在部门网站公布，供公众查阅。

从财政部2017-18年度报告前言部分的阐述，可以观察到部门内部绩效管理关系：

“作为政府的经济和财政部，本部门必须对全球和英国发生的经济事件做出反应，确保公共财政可持续发展。作为一个中央部门和雇主，本部门必须确保为实现其目标而合理分配部门预算，必须确保实现保物有所值，必须履行关心职员和他人的职责。”

“在过去的一年中，行政管理团队和司长们积极思考财政部风险管理框架中的风险，将风险识别和管理与部门单一计划中的战略目标相结合，并在绩效分析中加以应用。用以评估战略目标的关键绩效指标列示如下，管理报告提供了进一步的细节。”

（六）政府总决算（Whole of Government Accounts）

政府总决算(WGA)是英国所有公共领域的合并财务报告，涵盖了中央政府部门、学术机构、国民医疗系统、地方政府、公营企业等6000多个实体单位经过审计的财务报表。WGA全面反映了政府的收支状况、资产和负债以及绩效实现情况，是对国家统计局发布的年度国民账户分析资料的重要补充。WGA由财政部按年度汇编，经国家审计署审计、公共账目委员会审查后发布。

（七）公共支出统计分析（Public Expenditure Statistical Analysis）

公共支出统计分析是财政部向议会提交的分析报告。内容包括：部门预算限额控制情况、按功能分类的支出（联合国统计体系规定的政府十个功能分类及子类别）、按经济分类的支出（如工资、设备采购、补助）。统计报表通常列示五年的决算数据。

（八）统计数据发布（Publication of Statistics）

有关绩效、公共支出、政府建设项目、劳动力等方面的正式统计数据和资料，会适时发布在政府门户网站。国家统计局发布经济社会统计数据，如国民账户数据、月度公共财政统计；财政部发布季度公共支出统计数据；部门发布政府重点工程项目执行进度数据等。这些统计数据统一发布在英国政府门户网站（GOV.UK）的统计数据栏目中（https://www.gov.uk/government/statistics）。

作为公共服务改革计划的一部分，英国政府于2012年开始实施政府数字化战略，致力于打造数字化政府。其中一项内容是如何测量并展示公共服务绩效。为此，英国政府门户网站根据公共服务手册和数字化服务标准，建立了公共服务绩效展示平台，倡议所有政府部门包括内阁部门及其下属机构，按照数据技术规范，将其提供的公共服务统计数据在绩效展示平台实施动态化链接。绩效展示平台设立了可视化数据展板，要求每个服务事项必须展示四项绩效测量指标：每笔交易的成本、交易完成率、用户满意度和交易数字化办理率。截至2018年8月末，在绩效展示平台上已经按部门和业务分类汇集了781项服务展板，每年完成8.92亿笔交易。

三、第三方评价

在政府自上而下组织的绩效管理活动之外，独立于政府的第三方机构也积极参与绩效评价。自2017年起，英国政府研究院联合英国特许公共财政与会计协会对英国政府绩效完成情况实施评价，并公布了2017年春季版和秋季版两份《绩效跟踪报告》。《绩效跟踪报告》聚焦占财政支出份额绝大部分的民生服务领域，涵盖了医疗与社会保障、教育、司法、社区服务、英国签证与移民服务，肯定了政府财政政策实施成效，同时指出了这些领域存在的困难和问题，提出了克服困难和解决问题的政策建议。

春季《绩效跟踪报告》指出，2010年支出评审设定的政策目标已经大面积实现，而2015年支出评审确定的目标正在困难中前行。例如，存在的突出问题有，在国民医疗系统，90%的医院在赤字中运营，病人候诊时间不仅没有减少，反而增加了；行业标准规定，急诊病人在四小时内的接诊、分诊率是95%，而这一指标在持续下降，从2009年的98%下降到2016年的85%。《绩效跟踪报告》同时还建议财政部建立自己的绩效跟踪制度，通过整合专家、政府官员、社会公众力量，通过大数据分析等技术手段，使其成为制度化的计划和绩效管理工具。

四、结论和启示

可以看出，英国绩效预算是以结果为导向的预算，将绩效管理活动贯穿于预算编制、部门业务计划、预算执行、结果报告等各个环节。预算为中心、绩效为导向。绩效管理、绩效信息服务于预算，预算绩效用于衡量预算编制及执行的经济性、效率性和效果性。

OECD对绩效预算的定义（《欧盟预算和绩效：OECD对欧盟预算的回顾》，OECD，2017）：

“绩效预算是在预算过程中，系统运用公共政策的产出、效果和/或者影响等方面的信息，以影响和/或者决定向这些公共政策分配公共资金的规模。”

在OECD国家的绩效预算实践中，存在以下四种类型的绩效预算方式：

1.呈现型绩效预算：将绩效信息与预算并列，仅供决策者参考，并不要求在分配资金时采用绩效信息。

2.信息型绩效预算：将绩效信息系统地并列于资金分配过程，由决策者决定是否采用绩效信息来决定预算分配。

3.绩效主导型预算：绩效信息直接影响预算分配。

4.绩效管理型预算：绩效信息主要用于机构内部管理，并不与预算分配相联系。

OECD国家大部分是前两个类型，只有个别国家的特定支出项目采用第三个类型。最近个别国家也采用第四个类型。

从我国实践来看，“预算绩效管理”的提法较多，实质是以结果为导向，将绩效管理理念、方法融入预算的全过程，覆盖所有财政资金和使用财政资金的部门，即全面绩效管理，符合绩效预算的定义和特征，属于绩效预算，理念是超前的。但需要关注如下问题：

1.需要强化部门年度计划、部门年度总结和决算中对绩效理念和方法的应用，推进绩效审计。财政部门在向人大提交的预算报告、决算报告中同时报告绩效信息，审计部门提交的审计报告中同时报告绩效审计结果。

2. 强化中长期财政规划和部门中长期业务规划，将二者有机结合，确保政府优先政策和重点规划项目有稳定的资金来源，增强各界对未来的预期和信心。

(缑小平  宁夏财政预算评审中心)

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