这种分管型组织架构会导致官僚制的内在矛盾，使分管领导与机构管理的关系难以理顺。一方面，虽然历次机构改革减少了行政机关的数量，但是却没有使事业单位等组织的数量减少。[2]机构改革也存在明显的反反复复现象，因此并没有使部门数量有实质性下降。[3]一般来说，一个地级市政府直管、联系或协管的各类部门动辄上百个，甚至达到两百个。如果按照“一正四副”的理想设计来安排领导职数，很难对市直部门进行有效领导。这样一来，就需要配备适当数量的副职，以便于分管领导如此庞大的官僚体系。与此同时，设置副职和非领导职务，也是为了畅通官员晋升渠道，使其有足够的晋升激励执行上级政策。[4]

另一方面，副职过多的问题也日益突出，使机构臃肿和人浮于事的现象凸显。比如2013年对全国24个省份250个地级市政府的一项调查显示，副市长数量最少的有2名，最多的有10名，平均来说配置6-8名副市长，一些城市还另外设置秘书长和副秘书长。[5]尽管一些人建议减少各级政府的领导职数，但是却不得不面对部门数量多而分管领导应接不暇的矛盾。一些地区甚至存在一位副市长分管20多项职能及其对应的部门，他们很难对每个部门都关注有加。比如，江苏省徐州市常务副市长王剑锋一人分管47个领导小组，这种难以驾驭的分工模式引发人们的热议。在这种一人分饰数十个角色的分管模式下，从管理幅度和注意力分配的角度而言，基本上是“撒胡椒面儿”而无暇顾及。

这种分管领导体制同企业和国外政府的组织模式存在很大不同，因此值得深入研究。对于采取事业部制的大型企业而言，副总的数量会控制在一定范围，且各种C字头的高管会直接负责对应的职能和部门(如首席财务官CFO、首席技术官CTO、首席运营官COO等)。许多发达国家都采取“大部制”的组织架构，一级政府下辖的部门数量有限(一般在15-30个)，其下或设置若干法定机构或独立机构，所以分管领导的数量和重要性也随之降低。[6]例如，美国尼克松总统曾提议设立一批“超内阁管理人员”(supercabinet administrators)，以缩小总统的管理幅度。[7]因此，中国各级政府数量庞大的部门使分管领导成为必要，但又反过来使分管领导的设置和管理成为一个难以调和的矛盾。

从政治制度架构的角度而言，党的归口管理体制和政府领导体制是党和国家领导体制的重要组成部分和关键环节。[8]尽管分管领导是中国政府架构的重要一环，但是对其进行的研究却少见。朱光磊和李利平较早对中国党政部门的副职问题进行研究，认为应推动政府从“分管”制转向“辅佐”制。[9]其他学者也提出类似观点，认为应在大部门制改革的基础上从“分管型”副职转向“辅佐型”副职。[10]还有学者提出副职官员存在晋升激励不足的问题，需要通过制度创新予以优化。[11]最近一项研究对中国地级市的副市长配置情况和代表性进行量化分析，刻画了该群体的基本特征。[12]有研究显示，副职会为其主管的部门争取财政资金，这是他们的“政策领地”，所以会牢牢守护。这使预算过程偏离正式的制度，而呈现为非正式的政治过程。[13]

除了上述少数研究以外，既有文献并没有认识到分管领导对官僚制和组织设计的重要理论意义，也未对其开展深入的实证研究，使我们对分管领导的了解近乎空白。为了填补已有研究的不足，本文将对分管领导的配置和安排进行定量和定性相结合的混合研究，分析分管领导的设置逻辑，并对其背后的运作过程进行讨论。我们收集了中国28个省份的副省长(副市长、自治区副主席)的分管领导数据，并对其进行描述性统计分析和社会网络分析。此外，我们结合对组织部等相关部门和区县副职领导的深度访谈，分析分管领导的安排逻辑。最后，我们将对分管领导的研究进行展望，提出开展分管领导研究的议程和方向。

古利克很早就提出了一些公认的管理原则，比如专业化、命令统一、管理幅度、组织分工。比如，他认为要限制各个权力层级的管理幅度，这样就能提高管理效率。他还认为存在一个最优的管理幅度，比如一位领导监督7个下属。[14]但是西蒙认为，这些管理原则不过是“管理谚语”，它们概念模糊且缺乏证据支持，而且管理原则本身是自相矛盾的。[15]沃尔多也指出，这些管理原则受到了普遍的批评，也说明科学主义在公共管理研究中不适用。[16]

最近的研究指出，对古利克的批评可能有失公允，因为他其实提出了管理幅度的影响因素，而对此需要加以实证研究。管理幅度主要受三个关键因素的影响，分别是职能的多样性、时间因素(即稳定性)和空间因素(即组织规模)。[17]首先，如果管理者所负责的职能或下属是不同质或异质的，那么管理难度会增加，管理幅度也难以加宽。其次，如果组织任务和环境是相对稳定的，那么可以适当加宽管理幅度。最后，如果下属分散在不同的办公地点，或者组织规模较大，那么管理幅度也不宜太大。

此外，由于组织是多层结构，管理幅度在不同组织层级的情况也不尽相同。比如在一线基层的管理幅度相对较宽，而在中高层则相对较窄。对美国学区的研究显示，一线管理幅度是13.8人，而中层管理幅度只有2.4人。[18]对管理幅度可以使用四个衡量指标：行政人员与教师之比(一线监督的管理幅度);中央办公室行政人员与校级行政人员之比(中层管理幅度);班级规模或生师比;学校规模。对美国学区的实证分析表明，管理幅度同组织绩效存在联系。当任务难度适中时，管理幅度对学生绩效的影响最大。[19]

上述理论和研究表明，管理幅度的宽窄可能取决于许多因素，包括任务的复杂性、职能的多样性、环境的动态性和空间特征等。由此可见，对管理幅度需要采取权变和动态的理论视角，因地制宜和动态调整，并使之达到平衡和最佳。

在各级政府的决策中，党委常委会是集体领导的主要载体，而能否进入常委则决定了分管领导议程设置和资源获取的能力。分管领导是否属于同级党委常委，也是影响其分管工作绩效的重要因素。进入常委的副职(如常务副省长)，在获取信息、争取资源和利益交易等方面，比非常委副职更有优势。与之相关的一个推论是，作为常委的分管领导是否可以分管更有分量的职能 其所分管的部门是否表现更佳 

在副职的安排中还存在一个值得注意的现象，就是为了使官员对女性、民主党派和无党派人士、少数民族(所谓的“无知少女”)等有一定的代表性，会刻意选派对应的官员任职。但是，这些为了象征性和合法性而安排的副职，可能在执政能力方面欠缺，未必适合分管某些职能领域(访谈20181204A)。对应这些带有象征性的副职，他们分管的部门数量会更少，分管的职能往往是边缘业务，而很难涉足政府核心职能(访谈20181104A)。

值得注意的是，不同部门和职能的政绩潜力、问责风险、工作压力等不尽相同，在分管领导的配备方面也会存在不平等或不公平的现象。比如，安全生产监管等领域的分管领导相当于“坐在火山口”上，因为矿难等事故频仍会令乌纱帽不保。随着环保问责的压力增大，分管环保的领导也同样如临大敌。相对来说，分管发改、工信、交通、国土等“肥缺”和要职的副职则占尽先机，也会有更大的发言权、议价权和晋升空间(访谈20181204A)。[20]

按照2014年中共中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》(第八条)，“提任县处级以上领导职务的，一般应当具有在下一级两个以上职位任职的经历。”这就要求担任党政领导职务的应有两个以上职位的工作经历，一定程度上也是为了拓展领导干部的工作视野和业务范围。考虑到政府职能的多样性，副职分管的业务不可避免会是多样的，也就普遍会有“外行领导内行”的现象。但是，由于分管不意味着具体的微观管理，所以并不刻意要求完全“对口”(访谈20181104A)。不过对于食药监管、医疗卫生、统计、财税等专业性较强的职能，仍然需要考虑专业匹配问题。对于这些专业领域，让专家型领导去“内行领导内行”可能是应该追求的方向。[21]

由共同副职分管的部门之间有何关系 它们是否更倾向于合作和“通气” 分管领导是否会影响跨部门合作网络 由于受共同副职分管的部门有天然的业务联系，所以它们之间会产生某种纽带，使部门之间的信息沟通、资源共享和政策合作更容易发生。反之，如果两个部门受不同副职分管，那么跨部门协调需要由两个副职首肯，这在无形之中增大了协调难度(访谈20181204A)。换句话说，副职就像一个议事协调机构，使跨部门协调得以“内部化”，进而减少副职之间协调的必要性和难度。[22]因此，我们预期共同负责分管的部门更有可能合作，合作的效果也会更大。

如果按照专业匹配的原则，那么由共同副职分管的部门会是职能相近的。这有利于协调解决存在职能重叠或交叉的政策问题，因为通常来说此类跨域问题需要跨部门协同治理。但是，如果副职分管还有其他逻辑，那么同一副职分管的部门未必就是职能相近的。在这种情况下，副职可能更擅长于协调其所分管的对口部门，而对职能不相关的部门则可能难以有效管理。由此可见，由共同副职分管的部门也可能被“厚此薄彼”，这和部门职能同副职背景的匹配程度有关，也同部门本身的重要性有关。此外，副职对其分管的部门扮演什么角色，也是值得关注的问题。一些专业对口的分管领导是业务专家，而专业不对口的则更多扮演支持专家的角色。从资源基础观而言，分管领导是政府部门的关键利益相关者，其所掌握的信息、“关系”、资源等会影响部门的过程和绩效。

我们通过各省政府网站获取数据，官方网站一般在政务公开栏目下设领导工作分工信息。一些省份仅列明副职分管的职能，而没有标明具体部门，我们根据职能确定对应的部门。多数省份列明副职分管的部门，我们据此标明其对应的职能。我们的分析单元是副职，即副省长。

需要说明的是，在条块关系和党政关系的体制下，分管有广义和狭义之分。广义的分管包括直接分管、联系工作和协管等形式。狭义的分管通常只是针对本级政府直属部门，这是分管的主要形式;联系工作的通常属于中央垂直管理部门，以及党委、人大、政协、法院、检察院、群团组织等管理的部门;协管意味着协助行政主官或副职领导分管某项事务，一般适用于省政府秘书长或省长助理。

本文关注的分管形式主要是直接分管和部分联系工作的政府部门，而不包括涉及联系工作的其他党群团部门。为此，我们将关注如下变量。

首先，就是每个副职分管的部门数量，并考察其同副职的级别(是否常委)、排序、性别、年龄、职能背景和职能来源等的关系。比如，位列常委、排序靠前、男性、年老的副职是否分管更多的部门 鉴于占比较少，我们未考虑民主党派副职的专业分工。

其次，我们关注副职的背景职能同其分管职能的匹配程度，即在多大程度上副职是“术业有专攻”的。考虑到各个部门负责的职能是可以适当合并的，我们构造了如下职能分类体系。目前有关政府部门的任务或职能缺乏统一且达成共识的分类体系，[23]我们结合已有研究开发了分类体系，将部门职能分为15种，包括经济发展、财税、金融、科学、教育、文化、民政、安全、监管、农业、资源、环境、新闻媒体、政法、内部综合事务。副职的职能背景可能是党委，为此我们增加该序列。

按照古利克的理论，管理幅度受到职能多样性的影响。如果副职分管的部门职能差异较大，那么其所分管的部门数量应该较少。尽管副省长分管的独特职能的数量可以反映其多样性，但更可靠的测量指标是赫芬达尔—赫希曼指数(Herfindahl-Hirschman Index，HHI)，它最初用于测量产业集中度，但也可以作为衡量多样性的指标;取值范围为0-1之间，数值越大表明多样性越差。

最后，我们关注哪些职能更有可能被同一副职所分管，即职能之间的“距离”。一些职能之间有天然的“亲近性”，所以通常会由一位副职分管。但是也会有距离较远的职能被“混为一谈”，而令分管领导无所适从。

各省份平均有56个部门，最少的是39个部门(上海)，最多的是79个部门(黑龙江)。从分管部门数量来看，平均每位副省长分管7.62个部门，中位数为7个部门，标准差为3.58，最小值为2，最大值为21(如图1所示)。各省的副省长数量与部门数量之间不存在显著的相关关系(r=0.17，p>0.1)，说明并非部门数量越多的省份就会安排更多的副省长。这意味着在副省长的数量方面，可能还有管理幅度以外的考虑，特别是政治因素的影响。当然，这也可能同一些省份推行大部门制改革有关，即部门数量精简而职能数量不变。[25]此外，中国自上而下推行刚性编制管理制度，副职领导的人数都会根据辖区的类型、规模和经济发展水平等综合确定，而同部门数量的联系不大(访谈20181019A)。

我们将部门的职能分为15小类，每位副省长平均分管4.31个不同职能，中位数为4，标准差为1.83，最小值为1，最大值为10。换句话说，副省长平均分管4个不同职能，而这些职能平均分布在7个部门。 从分管领导的职业背景同其分管部门的匹配情况来看，平均来说副省长分管的职能中有19%的是与其工作经历完全吻合的。换句话说，副省长分管的部门中，一般有约五分之一的是同其过去的职能背景有关联的。 当然，不同副省长的情况差别较大。有42.29%的副省长没有一项职能是其专长，25.37%的只有一项匹配，14.43%的只有两项匹配，7.96%的只有三项匹配，合计90%的职能匹配数量不超过三项。这说明副省长分管的职能中，占主导地位的是与其职能背景不相关的。这当然不是说他们都是“外行领导内行”，而意味着他们所分管的工作中，有许多同其擅长的职能无关或关系不够密切。如前所述，其背后的原因也同“改土归流”类似，即刻意回避其原来主管的职能领域以避免人事腐败。