摘要：2018年《新时代民航强国建设行动纲要》提出，全面实施基本航空服务计划，实现老少边穷地区航空网络基本通达，打造更加协调的“民生航空”服务体系。本文梳理了我国基本航空服务计划试点现状、扶持政策和存在问题，通过总结美国、澳大利亚、欧盟等国家和地区类似基本航空服务计划实施经验，从服务范围、航线网络、体制机制等方面对我国基本航空服务计划的实施提出建议，以期为相关决策提供参考。

　　基本航空服务计划属于公共服务范畴，是政府为了维护公众的基本权益和社会平等，通过多元政策手段建立长效扶持机制，保障偏远地区、地面交通不便地区的人民群众必需的航空服务。美国于1978年率先实施基本航空服务计划（EAS），并于1987年将其确定为永久性项目，随后有欧洲的公共服务责任计划（PSO）、澳大利亚的偏远航空服务补贴计划（RASS）和印度的区域连接计划（RCS）等。我国《国务院关于促进民航业发展的若干意见》和《新时代民航强国建设行动纲要》均明确提出实施“基本航空服务计划”，这是实现共同富裕、使人民享受公平发展机会的重要民生政策。美国、澳大利亚等国家历经40余年的探索，形成了较为成熟的模式，积累了一定的经验，对我国基本航空服务计划的实施具有重要的借鉴意义。

　　一、我国偏远地区航空服务现状和存在问题

　　（一）发展现状

　　目前，我国并未对“基本航空服务计划”的定义及其服务范围进行明确界定。我国偏远地区航空服务主要依托两种形式解决：一是由大型飞机公共航空运输承运人按照CCAR-121部开展的支线航空业务，例如青海“通廉航空”基本航空服务计划；二是由小型航空器商业运输运营人按照CCAR-135部开展的通用航空短途运输活动，如内蒙古、新疆、云南等省份的短途运输试点。其中，青海是全国唯一一个“基本航空服务计划”的试点省份，以“通廉航空”为基础，在德令哈、花土沟、果洛、祁连四个支线机场开展为期两年的基本航空服务计划试点。内蒙古、新疆、云南的短途运输试点也获得了积极的成效（如表1所示）。值得注意的是，新疆和云南部分试点航线（如昆明-丽江、昆明-宜宾、阿勒泰-博乐-伊宁、富蕴-喀纳斯等）最初由通用航空公司运营，而后转为由CCAR-121部航空公司运营。

　　表1我国偏远地区航空服务相关试点情况梳理

试点省份

试点航线

执飞机型

补贴情况

试点效果

青海

开通西宁-德令哈、花土沟-敦煌-西安、西宁-果洛、西宁-祁连4条“通廉航空”航线。

空客A319

采用政府保底补贴模式，由青海省政府和民航局共同承担，试点实施期间，四个机场累计产生补贴资金共计2.28亿元。

2019年全年旅客吞吐量30.58万人，试点地区交通条件显著改善，如德令哈机场由每周9班增加至每周14班；果洛机场由每天1班增加至每天2班；花土沟实现了与西宁的直接通达。

内蒙古

根河、乌拉特中旗、镶黄旗、新巴尔虎右旗四个通用机场和呼和浩特机场、包头机场、巴彦淖尔机场、海拉尔机场、锡林浩特机场、二连浩特机场、加格达奇机场间开通了12条短途运输航线。

国王350、塞斯纳208、运12、皮拉图斯PC-12

短途运输航线的成本全部由旗县级政府负担，按实际乘坐人员数量进行补贴，以乌拉特中旗三条航线为例，每条航线旗政府补贴约1200万元/年。

2019年全年旅客运输量已达到24056人次。其中乌拉特中旗通用机场成为全国首个吞吐量突破1万人次的通用机场。

新疆

阿勒泰-博乐-伊宁、富蕴-喀纳斯、库车-阿克苏、库车-克拉玛依。

运12、大棕熊100、国王350；CRJ-900（华夏航空）

民航新疆管理局《关于促进新疆通用航空短途运输发展的指导意见》，明确将短途运输航线纳入支线航空补贴范畴。

解决了疆内支线机场之间交通不便的问题，例如富蕴至喀纳斯交通时间由5小时缩短为50分钟。

云南

昆明-丽江、昆明-泸沽湖、昆明-昭通、昆明-宜宾、昆明-泸沽湖、普洱-腾冲（停航）、普洱-临沧（停航）。

飞鸿300、运12E；支线飞机

——

极大提升了省会与重点县市交通便利度。

　　在中央补贴方面，适用于偏远地区航线补贴的主要政策为民航局《支线航空补贴管理暂行办法》（民航发〔2013〕28号），民航发展基金中对航空运输企业经济效益较差、运营困难的支线给予的补贴资金，遵循普遍服务、协调发展的原则，向连接中西部地区、老少边穷地区的航线以及区域枢纽机场和支线机场之间的航线倾斜。支线航空补贴不区分航线类型，即除对支线航线补贴外，也为通用航空短途运输航线提供资金支持。从2013年中国飞龙通用航空公司开始申请支线航空补贴起，申请支线航空补贴的通航公司数量及占全部支线航空补贴比例呈逐年上升趋势（2016年除外），2021年达19家，补贴占比超0.4%。

　　图1  2013-2021年申请支线航空补贴的运输和通用航空公司数量

　　图2 2013-2021年通用航空公司累计支线航空补贴预算总额（万元）及占比

　　（二）存在问题

　　1、缺乏顶层设计，央地政策协同不足

　　目前，从国家层面，政府部门对于偏远地区航空服务的公共服务属性认识不到位，缺乏基本航空服务计划的系统性制度设计，准入门槛、航线范围、补贴标准、服务要求等内容并不明确，政策支持手段也过于单一。中央层面补贴仅有《支线航空补贴管理暂行办法》，对于偏远地区航空服务来说补贴标准低、金额少，对于通用航空短途运输的补贴则更为不足，大部分补贴资金由地方政府承担。

　　例如，2018年地方政府对于支线机场航线补贴总额高达84亿元，而中央财政补贴仅为8.9亿元；内蒙古的“通航短途运输”项目每条航线需补贴1200万元/年，全部由旗县级政府承担。而往往需要扶持的又恰恰是经济欠发达的地区，地方政府财政负担过重、缺乏可持续性。如已试点结束的青海“通廉航空”基本航空服务计划，补贴资金的50%由青海省州财政垫付，其余补贴资金缺口至今尚未解决。

　　2、航空器选择较少、航线运行成本高，对执飞企业吸引力不足

　　现阶段，我国机队总体上仍以100座级以上的干线客机为主，支线飞机数量严重不足，导致约80%的支线航线采用干线飞机运营（2019年数据），客座率无法保证，航线运行经济性较差。尤其是可用于通用航空短途运输的30座以下机型极度匮乏，有限可选机型以公务机为主，如湾流系列、庞巴迪系列、猎鹰达索系列等，购机成本和运行成本高（购机成本通常2亿以上），价格稍微亲民的国王350和飞鸿300等机型座位数仅在10座左右，单座运营成本居高不下。同时缺乏时刻配套优惠政策，以及税费减免、特许经营、航材航油优惠、航班包销、人才培训、机场收费优惠等综合保障手段，偏远地区航线对执飞企业吸引力不足。

　　高高原地区的航空服务保障情况更是雪上加霜。一是机型问题。仅有B737-700高原型、A319以及部分公务机可用，并存在严重减载现象，使得航线运行经济性更差。尤其是部分边境高高原地区的短途运输航线，国外进口公务机涉及国家安全问题，使用国产的运12E等机型又存在无密封舱、抗颠簸能力弱、飞行噪音大、舒适度低等问题，几乎无机型可用。二是运行标准问题。高高原航线为双机长制，机组成本高企，且高高原飞行对飞行员素质要求较高，在飞行技术过硬的同时还需适应高原缺氧环境，飞行员非常匮乏。

　　3、短途运输尚未形成合理统一的管理机制和服务标准，机票获取困难、中转衔接不畅

　　一是大部分试点项目未实现常态化运营，并未以合同的形式明确约束各参与主体的权利和义务，服务标准缺失（频次、票价等），服务评价及参与退出机制不完善，服务的稳定性难以保障。导致潜在市场需求未充分发掘，航班频率及客座率偏低。二是机票获取渠道不通畅，目前短途运输航线未纳入中航信和各航空销售网络平台，只能通过携程等网络购票，缺乏官方机票获取渠道。三是由于121部和135部运行标准不一致，短途运输航线中转支线航班面临二次安检的问题，中转流程复杂，无法做到“行李直挂、一票到底”，航班时刻缺乏紧密衔接，给中转旅客带来一定困扰。

　　二、国外基本航空服务计划经验借鉴

　　美国、澳大利亚、欧盟、印度等国家或地区经过多年实践，在基本航空服务计划的实施层面积累了一定积极的经验，总结如下：

　　（一）合理确定公共航空服务的保障对象

　　虽然各个国家和地区的判定标准不尽相同，但总体适用范围仅限于保障边远或欠发达地区的基本交通需求，而不包括以盈利为目的的航空运输服务。如美国EAS的范围限定在距FAA指定的大中型枢纽机场70英里（113公里）以外的社区机场，且机场平均日起降飞机应在10架次以上；欧盟PSO的判定标准一般为较难到达首都或其他主要城市的地区，原则地面交通时间3小时以上，且无法通过1小时以内的飞机中转到达。澳大利亚以统计地理标准（ASGS）作为衡量地区偏远性的指标来划定服务范围。

　　（二）基本航空服务计划主要由中央政府主导

　　基本航空服务计划补贴标准一般由中央政府制定，同时中央政府承担主要的支出责任。如美国基本航空服务计划的补贴资金由联邦政府“机场与航路信托基金”提供，年补贴总金额呈现增长态势，近期稳定在2.6亿至2.8亿美元之间；澳大利亚的补贴资金由联邦政府提供，由基础设施和区域发展部负责管理，中央政府资助额是所有州和地区总和的两倍以上，自1974-1975年以来，政府已提供约311亿美元财政援助赠款，且资助金额呈逐年增长态势。

　　图3  1985-2018财政年美国基本航空服务计划年度补贴额

　　（三）以合同方式明确一定的服务标准

　　在航空承运人的选择上，各个国家和地区大多采用招投标的方式进行，并以合同方式明确一定的航空运输服务标准。美国基本航空服务计划通过协议对目的地机场、飞机机型、往返程的最低航班数量、航班时间等方面做出限制；欧盟PSO航线承运人在服务期限内必须满足航班频次、座位数的最低要求，部分国家还会对票价、淡旺季航线航班量、航班时刻等方面作详细的约定。

　　（四）实施必要的阶段性动态调整

　　确保基本航空服务计划持续性实施，一般会对对服务范围、服务标准、承运人协议等进行阶段性评估和动态调整。美国EAS社区机场采取每2年重新申请一次的机制，当交通运输部认为扶持政策不再必要时，即终止该EAS补贴。澳大利亚政府与承运人签订的合同期限一般不超过两年，完成合同后可进行续签；欧盟的合同上限则为三年，并规定为确保承运人始终遵守这些义务，最好每年至少对其在PSO航线上的表现进行一次评估，同时要求成员国定期对PSO的必要性和充分性进行审查。

　　三、我国实施基本航空服务计划的相关建议

　　实施基本航空服务计划是践行以人民为中心发展理念，解决边远地区人民群众出行问题，满足人民日益增长的美好生活需要，实现共同富裕和享受公平发展的重要实践。对我国全面实施基本航空服务计划的建议如下：

　　（一）明确政策保障范围和事权关系

　　加大中央对基本航空服务计划的扶持力度，明确其公共服务属性，合理构建政策体系。在广泛调研的基础上，从机场所在地经济水平、人口基础、交通条件、与枢纽机场的位置关系等方面梳理量化指标，明确基本航空服务计划的服务对象和服务范围，确定最低服务要求、补贴方法和标准、航空承运人的筛选和退出机制等问题，使偏远地区的航空服务常态化。同时，在相关法规中明确中央和地方事权关系和支出责任，尤其加大中央财政的支持力度，由央地两级财政共同分担补齐收入缺口的支出责任，摆脱地方政府自有财力的制约。以基本航空服务的航段为对象，将支线航空和短途运输补贴合并考虑，综合考虑资格机场所在地区、机场吞吐量规模和飞机座级等因素，分配中央和地方政府财政支出责任比例，原则上地区经济社会发展水平越低、机场旅客吞吐量越小、执飞机型座级越小，中央承担的支出比例越大。

　　（二）构建干支通有效衔接的航线网络

　　一是构建由通用机场连通支线机场，由支线机场连通枢纽机场的干支通相结合的枢纽轮辐式航线网络。通用航空与运输航空衔接可借鉴内蒙古“中心机场”模式，即通过将某一支线机场作为区域内通用机场的“中心机场”，对通用机场实行一体化管理，实现通用机场与运输机场在人员资质、安检标准等运行管理水平的一致性。二是提高干支通三网衔接效率，合理设置售票、中转区域、安检流程等，实现“一次值机、一次安检、行李直挂”；采用通程航班、共享代码等方式促进通用航空与运输航空在时刻上的衔接，提升旅客中转服务体验。三是加快国产支线飞机和通用飞机的研发和使用，加快推进国产ARJ21-700的大范围使用，尤其是在短途运输需求较为迫切的高高原地区，加快30座以内的有较好高原性能且带增压氧仓的国产通用飞机的研发工作。

　　（三）制定合理的准入、退出机制及动态调整制度

　　由省级政府向中央提出基本航空服务计划的申请，包括市场需求预测、资格机场、航段、承运人、票价、地方政府提供的支持政策、对中央政策的需求等。制定一定年限的政策实施周期，期满后对机场资格条件进行重新认定。对于在政策实施周期内，客座率不能满足要求或者收益水平高于预期的航线，下一周期自动退出基本航空服务计划保障范围。中央定期对基本航空服务计划的政策效果、经济社会效益、合同管理制度等内容进行评估，根据评估结果对服务方案、政策措施、合同管理制度实行动态调整，持续优化政策效果。

　　（四）实行省级政府择优购买服务的管理方式

　　明确航段、机型、班次、票价、约定客座率等服务标准，由地方政府采用招投标方式选择航空承运人。航空承运人在投标书中明确市场需求、运营方案、成本和收入、政策需求，并对安全和服务质量做出承诺。省级政府与中标的航空承运人签订服务购买合同，明确约定服务内容、绩效考核办法、政策支持方案，并报中央备案。中央接到备案后，向社会公布资格机场、航空运输公共服务航段航班、运营机型、飞行班次、票价、运营的航空公司等内容，接受社会监督。同时，地方政府负责本地区的合同管理工作，制定包括业务量完成情况、航段客座率、航班执行率、机场通达性、社会满意度等考核指标，规范承运人的履约行为。

　　（五）整合多方资源，汇聚形成政策合力

　　本着“各方尽责、共同扶持”的原则，整合中央和地方政策资源，同时发挥机场管理机构的市场营销和服务保障优势，调动航空承运人的积极性。一是丰富中央政策手段，在资金补贴、税费减免、航材保障、油价优惠、时刻保障等方面提供政策支持。二是挖掘地方政府政策潜力，在资金配套、市场销售、特许经营、用地支持、人才引进等方面提供政策保障。三是发挥机场管理机构在促进下辖中小机场可持续发展方面的主体作用，在市场营销、服务保障等方面为偏远地区航空服务提供便利。四是激发航空承运人等行业内相关单位的社会责任，在运力投入、航线经营等方面提供支持。发挥好中央政策的支柱性作用和地方政策的补充性作用，使航空承运人可以微利经营，提高参与航空服务的积极性。（作者：包立超）

　　参考文献

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　　[3]刘思静. 支线航空的“正确打开方式”[J]. 大飞机,2019(03):63-66.