然而，保障水平这一概念更多强调了保险金额的作用，而保额是在绝收情况下被保险农户可能获得的最大赔付额，该术语忽略了保费投入和赔付金额等其他保险要素的影响（王克等，2018），因此在保额之外，本文又进一步补充扩展，从保险赔付的角度考察农业保险实际保障水平——用农业保险简单赔付率，即农业保险赔付额占农业保险保费的比例来计量农业保险对灾害损失的补偿作用，该数值越高，说明农业保险对灾害损失的补偿作用越大。为了更有效地分析农业保险赔付率的影响因素和农业保险赔付模式，又将农业保险简单赔付率进一步分解为两个指标：受益率和单位保费赔付额。受益率即索赔概率，代表了获得保险赔偿数量占承保标的数量的比例，也就是说，农户已投保的农业标的中有多少数量或比例的标的受损并获得赔偿。在一般情况下，受益率不会超过 100%，受益率越高，说明灾害的影响范围越广，保险简单赔付率会越高。单位保费赔付额反映了受损保险标的平均单位保费投入所获得的赔付额，用获得赔偿农户单位（面积或头）赔偿额与单位（面积或头）保费的比值来计量，单位保费赔付额越高，保险简单赔付率也会越高。通过对一段时期简单赔付率、受益率和单位保费赔付额这三个指标间组合变化进行分析，结合三个指标间应有的逻辑关系，能够揭示出农业保险的赔付模式和特点，验证农业保险赔付的真实性和可靠性。

（二）数据来源

本文以2019年农业保险数据和农业农村经济数据为基础，对前述指标进行测算分析。其中，如无特殊说明，农业保险相关数据均来自中国银行保险监督管理委员会（以下简称银保监会）；农业农村经济数据则主要来自国家统计局、农业农村部、国家发展和改革委员会等相关部门（见表1）。

二、2019年中国农业保险保障进展和特点

（一）农业保险保障进展和特点

2019年度我国农业保险保障水平略有增长，增速创近年新低。2019年我国农业保险保障水平为23.61%，延续了增长势头，但增速略有放缓，仅为1.56%，是《农业保险条例》颁布实施以来较低年份，仅高于2016年。分产业看，2019年种植业、畜牧业和林业保险保障水平分别同比增长10.56%，2.42%和-1.33%，林业保险保障水平的同比下降可能是我国农业保险保障水平增速下滑的主要原因。

分省份看，2019年我国农业保险保障的区域差异依旧明显，2018年农业保险保障水平较低的省份在2019年大都实现了较大程度增长，但有11个省份农业保险保障水平同比下降，需要引起重视。2019年，北京、上海和青海农业保险保障水平分别为96.7%、81.1%和76.3%，蝉联我国农业保险保障水平的前三甲，与2018年相比都实现了正向增长，上海和青海增速更快。第二梯队的山西、贵州和甘肃，2019年农业保险保障水平在40%~50%的较高水平，但除甘肃的农业保险保障水平实现了15%以上的同比增长外，其余两省增速不足3%，增长乏力。2019年我国两个粮食生产大省——山东和湖北农业保险保障水平最低，不足10%；另外一个粮食生产大省江苏省的农业保险保障水平也不高，仅为11%左右，全国排名倒数第三位，但是这三个省份农业保险保障水平在2019年均实现了较大幅度增长；而另外三个粮食生产大省——四川、安徽和黑龙江的农业保险保障水平同比下降。

2019年，我国农业保险赔付率创历史新高，有7个省份农业保险简单赔付率超过100%，凸显了农业再保险和大灾风险分散体系的重要性。2019年受非洲猪瘟及特大台风“利奇马”等自然灾害的影响，我国农业保险简单赔付率为83.2%，同比增长近10个百分点，达到了近十年的最高水平。如果考虑到经营成本等因素，2019年我国农业保险综合成本率超过100%；银保监会的数据显示，2019年我国农业保险亏损0.12亿元。分省份看，部分省份的农业保险亏损情况更加严重，黑龙江和四川两省2019年的农业保险简单赔付率高达151.8%和135.4%；另外，北京、山西、重庆、浙江和上海农业保险的简单赔付率也在100%以上。这些情况都表明，建立农业保险再保险和大灾风险分散体系十分重要和紧迫。

（二）种养两业保险保障进展和特点

在经历“种强养弱”和“种弱养强”的态势后，2019年我国种养两业保险保障水平更加均衡，增速明显下降，其中畜牧业增速降幅更大。2017年以前，我国种植业保险保障水平一直高于畜牧业保险保障水平，呈现“种强养弱”的态势，2018年畜牧业保险保障水平实现反超，2019年种养两业保险保障水平基本相当，分别为13.3%（种植业）和13.2%（畜牧业）。从增速看，2019年我国种养两业保险保障水平同比分别增长10.56%和2.42%，尽管低于2018年50%的增长速度，但仍处于正常区间。2019年我国畜牧业保险保障水平增速大幅下滑是受到了非洲猪瘟疫情的影响，一方面疫区大量生猪被扑杀，拉低了畜牧业保险的可保数量和承保金额，另一方面生猪和其他畜产品市场价格走高，生猪总产值和畜牧业总产值没有大幅下跌。这可能预示着我国农业保险保障水平进入了平稳增长的阶段，从长期趋势看，我国两业保险保障水平尤其是生猪保险保障水平依然需要不断提高。

分省份看，2019年我国种养两业保险保障水平的省际差距明显，西部省份畜牧业保险保障水平高于种植业，粮食生产大省的种植业保险保障水平多高于畜牧业，上海种养两业保险保障水平最为均衡，北京畜牧业保险保障水平最高，安徽种养两业保险保障水平差距最大。2019年我国种植业和畜牧业保险保障水平在不同省份呈现不同特征。总体而言，西部省份畜牧业保险保障水平高于种植业，13个粮食生产大省，除河北、湖南、江苏和四川外，种植业保险保障水平均要优于畜牧业。分具体省份看，上海市种养两业保险保障水平最为均衡，分别为67.9%（畜牧业）和76.1%（种植业），同发达国家水平 相当；北京市畜牧业保险保障水平近乎100%，但种植业保险保障水平只有15%；差距最大的是安徽省，2019年种植业保险保障水平为37.19%，畜牧业保险保障水平仅为3.17%，这和安徽省育肥猪保险试点起步晚、范围小有关 。

2019年，为应对非洲猪瘟疫情和自然灾害的不利影响，财政加大了农业保险保费补贴力度，但随着农业保险创新品种规模的扩大，从总量看并未改变农业保险保费收入中财政补贴资金占比缓慢下降的趋势。近年来，农业保险创新日益活跃，补贴比例较低的创新型保险产品市场规模不断扩大，财政补贴在农业保险总保费收入中的占比总体呈下降趋势，比例从2013年的76.9%（种植业）和80.3%（畜牧业）缓慢下降到2018年的74%（种植业）和74.2%（畜牧业），但受非洲猪瘟疫情影响，2019年我国种植业保险和畜牧业保险的保费补贴比例较上年分别增加了0.3个和1.2个百分点。

从赔付情况看，2019年我国种养两业保险赔付均创历史新高，尤其是畜牧业保险赔付率大幅增长，超过100%，种养两业保险赔付特征的差异更加明显。从历史趋势看，我国种养两业保险赔付率均呈上升趋势，但赔付特征差异较大：畜牧业保险赔付呈现“低获赔率、高赔付额”的特征，受益率一直低于单位保费赔付额，而种植业保险保障赔付表现为“高获赔率、低赔付额”，受益率较高，但单位赔付额有限。2019年种养两业保险赔付率均创历史新高，分别达到105.52%（畜牧业）和76.83%（种植业）。与上年相比，畜牧业保险赔付率增长37.92%，受益率变化不大，单位保费赔付额达14.74元，同比增长近40%，为受损农户提供了较好的风险保障；种植业保险赔付率变化不大，略有增加，但受益率高达31.07%，同比增长57%，单位保费赔付额仅为2.47元。这反映出我国农业保险尤其是种植业保险赔付中存在严重的“平均赔付、协议赔付”问题。

（三）主要农产品保险保障进展及特点

2019年，粮、棉、油、糖、生猪、奶牛等主要农产品仍是我国农业保险的主要保险标的，但在农业保险保费收入中所占比例不断降低，表明近年来我国农业保险“增品”初见成效。尽管目前我国农业保险保费补贴的主要标的依然是三大主粮作物、棉花、大豆、油料作物、生猪、奶牛等16种主要农产品，但近几年中央一直在大力推进农业保险的“增品、扩面、提标”工作，增品工作初见成效。2013年以来，我国十种主要农产品（小麦、水稻、玉米、大豆、棉花、甘蔗、甜菜、油菜籽、生猪和奶牛）保险在农业保险总保费及政府补贴中的比重不断下降，2019年十种主要农产品保费占到了我国农业保险总保费的65.5%、总补贴的68.9%，较2013年分别降低了8.1个和4.6个百分点。

从保障水平看，2019年我国除油菜籽外的大宗农产品的保险保障水平都进一步提升，“扩面” 依然是多数产品保障水平提升的主要推动力，棉花的保险保障水平遥遥领先，大豆和奶牛保险保障水平增长迅速，玉米成为三大主粮作物保险保障的短板，生猪保险保障深度同比降低。（1）从保障水平看，2019年棉花保险保障水平超过60%，排名第一位，小麦、奶牛和水稻保障水平紧随其后，保障水平分别为43.5%、31.6%和31.2%，三大主粮作物之一的玉米的保险保障水平被奶牛、甜菜和大豆超越，大豆保险保障水平为27.3%，成为增长速度最快的品种，油菜籽成为种植业大宗农产品中保障水平、广度和深度唯一全部下滑的品种。（2）从发展动能看，2019年奶牛、水稻、玉米和甘蔗保险保障深度增速快于广度，其余产品“扩面”依然是保障水平提升的主要动力。（3）从保障广度看，2019年我国棉花、小麦和甜菜三种作物的保险覆盖率超过80%，其中甜菜保险更是接近全覆盖。尽管其余主要农产品保障广度依然有提升的空间，但多数保障广度也达到了较高的水平。（4）从保障深度看，除甘蔗和奶牛保险保障深度同比增长超过20%、大豆保险保障深度增长10.2%以外，其余产品保障深度变化不大，保障深度基本集中在30%~45%，与2018年相比尚无大的变化，因此“提标”应该是未来我国主要农产品保险保障水平提升的主要着力点。

从赔付情况看，2019年我国农业保险遭遇大考，十种主要农产品保险中有3种简单赔付率超过100%，3种简单赔付率在80%以上，为农业产业损失补偿作出了重大贡献，但在这6种产品中除生猪外，其余品种保险受益户的亩均（头均）赔偿金额均不超过200元。2019年我国大豆保险、生猪保险和甜菜保险在降低灾害损失、提高农民灾后再生产能力方面发挥了重要作用，3个品种保险的简单赔付率都超过了100%，其中全国大豆保险简单赔付率更是高达185%。棉花、油菜籽和玉米保险简单赔付率也在82%~92%，如果将经营成本考虑在内，农业保险行业对这3个品种的承保肯定处于亏损状态。特别值得关注的是，尽管上述6个品种（大豆、生猪、甜菜、棉花、油菜籽、玉米）的保险赔付率创新高、行业处于承保亏损状态，但这6个品种保险受益户的亩均或头均获赔额仅为114元、270元、111元、192元、81元和86元，尚不足保额（物化成本）的1/3，可见未来我国农业保险的损失补偿作用亟待提高。

三、中国农业保险保障现存的问题

《中国农业保险保障研究报告2019》中发现的我国农业保险存在的一些问题，诸如保障不充分、不平衡、补贴机制不完善、定价不科学和理赔不规范等依然不同程度存在，但从2019年数据分析的情况看，与农业保险高质量发展的要求相比，我们认为需要更加关注以下四个方面的问题。

（一）农业保险损失补偿有限，参保农户获得感不强

2019年是我国农业保险赔付创历史新高的一年，但分析发现，农业保险受益户的平均获赔金额并不高，损失补偿作用有限，严重影响了参保农户的获得感和农业保险实际保障效果。例如，2019年受灾小麦、玉米亩均赔付额均不足百元，水稻保险亩均赔付额在三大主粮作物中最高，也不过164.18元/亩，大豆、棉花、油料作物、糖料作物等其他重要农产品亩均保险赔付都不超过200元。为了应对非洲猪瘟疫情，即使能繁母猪和育肥猪保额被临时调高到了1500元/头和800元/头，但病死猪的获赔金额也仅为875.04元/头和 270.17元/头。究其原因，一是成本保险的产品形式导致保障深度始终是我国农业保险保障的短板。除了棉花、小麦、大豆外，其他大宗农产品保险单位保额均不到其亩均产值的50%，保障深度基本为30%~45%。二是分阶段赔付模式导致实际赔付金额难以达到农民预期。按我国农业保险现行合同条款，被保险标的在不同生长阶段遭受损失获得的赔付比例不同，如作物在出苗期、扬花拔节期受灾，即使绝收也难以获得100%保额的赔付，但对农民来说，无论是哪个阶段的绝收都会导致整季收成的损失。调研发现，这一规定是农业保险实际赔付金额难以达到农民预期的关键症结，而且在实践中操作难度高，不利于农户在农作物早期受灾后积极补种，有悖于保障国家粮食安全的初衷。三是“高受益率、低赔偿额”的赔付模式有违风险管理的初心和本意。保险作为一种风险管理手段，适合对小概率大损失的风险进行承保，但我国农业保险赔付越来越明显地呈现出赔付范围广、单均赔付低的态势，这种状况在种植业保险中尤甚。实际上，对于农民特别是新型经营主体而言，他们并不需要保险赔付频繁触发，而是希望在发生重大灾害时能获得充足的损失赔偿。现有做法显然违背了农业保险作为一种风险管理手段的“初心和使命”。

（二）农业保险补贴制度不完善，财政支持效能未充分发挥

2019年，各级财政保费补贴力度进一步增强，政府对参保农户保费补贴比例达到75%。但是我国农业保险补贴制度还存在许多缺陷，最为突出的有三点：一是均等化的保费补贴比例削弱了农业保险的政策导向作用。中央财政按照东中西三大区域给予不同比例的中央转移支付补贴，同一区域内补贴比例均等化，没有体现出中央政府保障粮食安全和重要农产品有效供给的政策导向以及扶贫攻坚和区域农业发展的战略考量，也与各省对保障国家粮食安全作出的贡献不匹配。二是“地方先配套，中央后补贴”的保费补贴模式，对农业大省和财政弱省造成较大压力。按照现行补贴方案，对于中央财政提供保费补贴的保险品种，各省财政至少要提供30%左右的配套资金，之后中央财政才给予规定比例的保费补贴支持。这项配套补贴，对于经济和财政强省（市）而言压力并不算大，然而对于那些农业大省和财政弱省来说，这项配套补贴就很有压力。为了争取拿到中央补贴，农业大省在地方财政资金有限的条件下，只能优先提供中央险种配套补贴而放弃地方特色产品的补贴，制约了地方特色农产品保险的发展。三是应收保费问题日趋严重，极大地制约了保险公司可持续经营能力。按照现行规定，我国市县财政也需要负担一定比例的农业保险保费补贴，县级财政在收到中央和省级保费补贴之后统一拨付给保险公司。但受县级政府财力不足等因素影响，保费补贴挂账、延迟拨付现象普遍存在，应收保费问题日益突出，已成为影响保险公司正常经营的 “顽疾”。据保监部门统计，2013年以来我国农业保险年末应收保费占比一直在50%以上，且呈扩大态势，2018年末应收保费率为52.8%，2019年该数值上升至57.4%。

（三）农业保险市场机制不完善，农业保险运行效率尚待提高

随着政策性农业保险的发展，农业保险市场空间被迅速打开，越来越多的保险公司进入农业保险市场，我国农业保险市场机制中的诸多问题集中暴露出来。一是适度合理的市场竞争结构尚在摸索阶段，过度竞争与高度垄断并存。目前我国已有35家保险公司开办了农业保险业务，绝大多数省份有 3 家以上机构开展竞争，有些省份如河南、山东等，每个省都有 8~9 家具备一定规模的农业保险公司，市场竞争不断增强，但由于农业保险的“准公共品”特质、价格形成的特点以及自然垄断性，农业保险市场的竞争程度并非越高越好。另外，尽管市场主体越来越多，但人保财险、中华财险等行业龙头公司占据了极高的市场份额。以2018年为例，人保财险和中华财险两家公司的市场份额超过60%，而阳光农险、太保产险等排名3~6位的公司市场份额只各有5%~6%，其余29家公司市场份额合计不到20%，分省看八成省份的农业保险保费收入也集中在市场份额前两位的公司。二是市场与政府的边界不够明晰，基层政府越位和缺位并存。由于目前尚缺乏全国统一的农业保险招投标管理办法，各省份招投标层次差异较大，不少省份都将招投标权力下放到县级政府。然而，由于招投标层次较低、招标条件和主体选择不尽客观等原因，市场主体的增加带来了更多的无序竞争、寻租、违法违规和协议理赔等市场乱象，成为制约我国农业保险发展的关键因素，未来如何构建规范、有序、适度竞争的市场格局是农业保险高质量发展道路上要解决的一个重要课题。

（四）大灾风险分散机制不健全，农业保险可持续发展面临挑战

完善的农业保险再保险和巨灾风险分散机制是农业保险的“护身符”，是农业保险持续健康发展的重要依靠力量。随着全球气候变化的加剧，大灾风险发生概率和灾损程度仍呈上升趋势。2019年我国农业保险赔付率创历史新高，许多地区许多品种保险简单赔付率都超过100%。如果还原大灾准备金因素，则2019年我国农业保险实际承保亏损金额至少在13亿元以上 ，凸显了农业保险大灾风险分散体系的重要性。另外，诸如新冠肺炎疫情等社会公共风险事件引发的经济社会连锁反应，对农业产业和农户生计产生了次生冲击，其影响不亚于一场重大的自然灾害和疫病。无论是不可预知的“黑天鹅”，还是潜藏风险的“灰犀牛”，都在检验着我们的大灾风险防范能力，考验着农业保险的可持续发展。但与之相对，一是全国性的大灾风险分散机制尚未建立。目前中央财政主导的大灾保险试点仅在局部地区小范围进行，中国农业再保险公司刚刚筹备成立，不少省份虽然探索了适合本地特点的省域大灾风险分散机制，但其如何与全国性大灾风险分散机制相衔接仍是个重要课题。二是费率厘定不科学，大灾风险分散机制的建立缺乏稳固的基础。大灾风险分散机制的建立离不开风险区划和费率厘定，但长期以来我国农业保险实行“一省一费”的粗放定价模式。尽管目前这方面的工作有了可喜的进展，例如银保监会2019年启动了《全国稻谷、小麦、玉米保险风险区划报告》，中国农业科学院农业风险管理研究中心也完成并发布了《中国农业生产风险区划地图册》，但亟须落地实施，且农业生产风险区划和费率厘定也是一个不断完善持续优化的过程，这项大灾风险分散机制的基础工作尚未完成。

四、提升中国农业保险保障的政策建议

我们认为，农业保险高质量发展就是要通过更优质的服务、更高效的运营和更科学的组织管理，实现农业保险补贴有效率、产业有保障、农民得实惠和机构可持续，更好地满足“三农”领域日益增长的风险保障需求。农业保险高质量发展的要求主要体现在三个方面，一是为农民和农业产业提供的产品和服务要优质，二是农业保险的运营效率和政府补贴效能要高效，三是农业保险的抗风险、稳健经营能力要强。因此，对标农业保险高质量发展的目标要求，坚持问题导向，从优质、高效、可持续的角度出发，提出以下加快补齐农业保险高质量发展短板的政策建议。

一是推动农业保险产品形态升级。分析成本保险、大灾保险、完全成本保险、产量保险和收入保险的本质差异、适用对象和作用条件，研究未来一段时间内适合我国国情的主流产品形态。推动农业保险从保成本向保产量保险、保收入转变，经营模式由个体保险模式向区域保险模式过渡；树立综合风险管理思维，拓展农业保险服务范围，推动农业保险从生产风险保障向产业链风险保障延伸，从单一风险管理模式向“农业保险+”多重风险共管模式拓展。

二是完善农业保险合约设计。利用现有成果，从合约设计的角度整体考量和优化农业保险机制，提升农业保险保障水平。调整农业保险分阶段赔付规定，或取消该规定，或参照美国农业保险中的“补种安排”条款对其进行调整，提升农业保险的风险保障和损失补偿作用，提高农民获得感和满意度。此外，提高农业保险赔偿触发条件，推动农业保险从保小灾向保大灾，降低交易成本，避免农业保险赔付平均化，形成“小灾自己管、大灾有保险”的良好局面。

三是合理界定中央和省级的补贴责权。第一，提高中央政府对重要农产品的补贴比例，缓解地方政府特别是农业大省的财政压力，使其在保证国家粮食安全的同时，将节约的资金用于推动地方特色农产品保险和特色产业的发展。第二，进一步加强地方在优势特色农产品保险中的责任，扩大“以奖代补”实施区域和补贴品种范围，可适度降低中央财政奖补的比例，保持中央财政奖补总盘子不变。

五是着力破解农业保险应收保费“顽疾”。提高招投标层次和保费补贴统筹层次，改革现行的由县级财政负责区域农业保险经营主体招投标工作，以及与公司结算的保费的财政补贴拨付方式，由省级财政统一掌管中央和地方的保费补贴资金，直接与公司结算；加强农业保险纪律检查和监管力度，规范各级政府行为，杜绝农业保险的财政补贴资金“跑冒滴漏”。

六是发挥正向引导和激励作用。充分调动各地方政府、保险公司的积极性和创造性，鼓励农业保险机构面向现代产业发展、面向乡村振兴战略主战场开展农业保险经营模式、运营机制和保险服务创新，注重知识产权保护，对实践中涌现出来的好模式和好产品，要对创新主体给予一定时期独家经营或招投标加分等优惠政策，保护相关主体的积极性；中央有关部委在财政资金使用及保险监管政策上对此应有所倾斜。

七是完善精算定价和风险分散体系。加强农业生产风险评估和区划，尽快推动农业生产风险评估结果的落地实施，实现农业保险费率动态调整，并解决风险分区费率精算后农业保险财政补贴的精准高效发放问题。以中国农业再保险公司为主体，借鉴美国标准再保险协议（SAR）的经验，在农业生产风险评估和区划的基础上，研究建立中央和地方权责明确、分工合理，财政支持下的多层次农业保险大灾风险分散机制，为我国农业保险高质量发展提供坚强后盾。

八是引导农业保险在巩固脱贫成果、助力产业发展方面发挥更大的作用。第一，以巩固脱贫成果和强化贫困地区农业保险保障能力为目标，扩大农业保险覆盖面，提高保险深度和保险密度，鼓励保险机构开发“防贫保”等有助于巩固脱贫成果的保险产品；第二，根据国家政策导向和产业发展需求，实行阶梯性、差异性的保费补贴比例，提高农业保险的补贴弹性、政策性、导向性。

编辑：于小涵

中国保险学会

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