国家主席习近平2020年9月底在联合国大会上宣布，中国要在2030年前实现二氧化碳达峰，2060年前实现碳中和。在这一愿景目标下，中共第十九届五中全会将“绿色低碳”作为“十四五”和2035年远景时期经济社会发展的主要目标之一，并提出支持有条件的地方率先达峰，制定2030年前碳排放达峰行动方案。

目前，城市承载着中国60%的常住人口，碳排放量占中国排放总量的70%以上。随着未来20年城市化进程继续深入，还会有2亿—3亿人口进入城市生活。城市无疑成为中国实现碳中和目标的主战场。

现在，低碳已被纳入提升城市竞争力的考量内容之一。从2010年开始，国家发改委共推出了三批低碳城市试点，涵盖6个省份、81个城市，北京、上海、天津、广州、深圳、杭州、武汉、成都等中心城市均在列。明确碳中和目标后，低碳更会成为城市发展的硬约束，对煤炭等高碳产业依赖严重的城市挑战尤其严峻。

从中国现实情况来看，目前高碳发展的冲动仍然很大。如何现实回应低碳与经济发展的关系，考验政策制定者和城市管理者的智慧。那么，碳中和目标对城市已展开的低碳目标意味着什么？城市向低碳转型有哪些路径？如何定义和合理评估低碳城市？低碳城市试点有哪些亮点，有什么经验和教训可以借鉴？城市如何抓住低碳转型机遇，在城市竞争中获得先机？财新智库就此专访了中国人民大学国家发展与战略研究院研究员王克。

碳中和目标下的城市减碳任务

财新智库：在中国提出2030年前碳达峰和2060年前碳中和的背景下，中国“十四五”以及未来的低碳城市建设可能会有什么变化？应该如何着手？

王克：“2030年前”达峰和以前提的“2030年左右”达峰相比，虽然只是一字之差，但从目标实施层面来看，存在很大区别。“2030年左右”意味着要经历“十四五”“十五五”两个完整的五年规划。而“2030年前”这一提法，完成目标理论上最晚到2029年，意味着“十四五”必须是惟一一个完整推动碳达峰的五年规划。

国际社会特别关注中国如何完成承诺。习主席说“我们将说到做到！”这就需要制定具体的达峰行动方案并纳入“十四五”规划中，建立保障机制，保障目标的实施。之前气候变化主管部门开展了三批国家低碳城市试点工作，试点城市都提出了率先碳达峰目标。新形势下，试点城市更需要考虑2025年前能否提前达峰，以为国家整体碳达峰奠定一个很好的基础。

围绕着碳达峰目标，“十四五”期间需要关注几个重点内容：第一，国家层面会尽快提出碳排放达峰行动方案，相应地，城市需要结合城市特点制定细化的碳排放达峰行动方案。城市需要比照前几年的大气污染行动计划、打赢“蓝天保卫战”三年行动计划等分区域、行业、领域的提出更具有操作性的行动方案。前段时间，生态环境部就地区二氧化碳排放达峰行动方案听取地方意见，明确要求各省区市在2021年编制地区达峰行动方案。未来一到两年，全国主要城市都需要开展相关工作，明确达峰目标和具体行动。此外，国家提出要把达峰目标的实施纳入到中央环保督察事项，对地方开展相关工作也是很大的促进。

第二，在碳排放管理体制方面，需要按构建现代环境治理体系要求，建立党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的管理体系，明晰政府、企业、公众等各类主体权责，畅通参与渠道。由于碳排放问题非常全面、综合，涉及各个领域，城市需要建立以政府主要领导挂帅的部门协调机制，将目标分解至能源、工业、交通、建筑等部门，建立综合决策、协调落实、督察考核和责任追究机制。生态环境部门作为城市碳排放达峰的主管部门，需要主动加强与其他部门的协调，加强生态环境部门内部各处室之间的协调，实现碳达峰与环境保护工作在指标设定、目标考核、规划编制、措施制定、监督执法等各方面的协同推进。

第三，碳达峰属于比较新的工作。通过搭建城市间的交流平台总结在低碳试点和达峰进展中的经验，组织编写满足新形势下提前达峰要求并符合城市特点、具有实用价值的达峰工作指南与典型案例，并开展多种形式的能力建设活动，对很多城市有重要意义。

第四，城市的本质特征在于聚集，是人才、资本、技术、思想、创意等各种要素的聚集地。城市制定碳达峰实施方案的过程，本质是各种生产和创新要素的优化重组过程，是推动城市发展转型的重要方面。因此，城市需要找到适合自身特点，既能够满足经济高质量发展要求，又能实现碳排放达峰和大气污染治理的发展路径。城市要抑制高碳投资冲动，通过汇集生产要素、人才，找到更低碳的产业发展路径。

财新智库：不同城市所处的发展阶段、经济结构、资源禀赋等有很大差异，在碳达峰和碳中和目标下，该如何给城市制定减碳目标并评估减碳成效？

王克：“低碳”旨在减少向大气中排放二氧化碳等温室气体，减轻温室效应，应对全球气候变化。低碳城市，是要求城市在一个确定的边界范围内尽可能地降低生产生活带来的温室气体排放量。

评估低碳城市有绝对标准和相对标准。绝对标准指某个城市的碳排放总量或人均排放量低于某个给定标准值。而相对标准，可以横向与同类城市相比，也可以纵向与城市过去的碳排放相比看下降率。

评价低碳一般有以下指标：第一，城市总碳排放量，包括属地范围内的碳排放总量，有时也会计算城市从外面调入的电力和热力的碳排放量；第二，城市人均碳排放量；第三，城市单位GDP碳排放量，即碳排放强度。部分地区如果涉及特定城镇和园区的低碳水平评价，会用单位土地面积碳排放量。基于这几个指标，再比较不同时间点的下降量及下降率，就能评价城市碳排放的变化率，来衡量城市的低碳努力。

低碳是所有城市一致的共同努力的发展方向，具体到城市个体，低碳目标的设定还是需要充分考虑城市的人口条件、社会经济发展阶段、自然资源禀赋和地理条件、科技发展水平与创新能力、社会意识与能力水平等背景因素。对于一些高耗能工业占比较高的城市以及一些资源开采型城市，短期内要求他们达到北京、深圳这些发达城市的低碳水平不太现实，但也需要设定低碳目标，提出努力的方向，最终实现发展转型。这也是资源型城市避免未来随着资源枯竭以及人口流失而收缩甚至衰退的必要一环。

城市低碳转型路径

财新智库：一般而言，城市低碳转型有哪些路径？

王克：正常情况下，工业、能源、建筑、交通是最核心的四大排放部门。低碳转型总体有四种路径：

第一，增长方式的低碳转型。通过改变产业发展方式，靠技术进步和创新驱动产业增长，促进传统产业的低碳转型，大力发展新型绿色低碳经济，逐步实现经济增长和碳排放的脱钩。

第二，能源系统的低碳转型。通过实施能源生产和消费革命，构建以清洁、低碳为特征的能源供应体系，合理控制能源需求总量，大幅提升能源利用效率和管理水平，逐步实现能源增长和碳排放的脱钩。

第三，消费模式的低碳转型。通过转变市民生活和消费方式，在满足合理消费需求和提升生活品质的同时，通过广泛的宣传教育和积极的政策引导，形成绿色、低碳、节约的消费理念和生活消费方式，逐步实现消费增长和碳排放的脱钩。

第四，城市化模式的低碳转型。城市形态、城市设计和城市连通性是决定城市温室气体长期排放水平的重要影响因素，通过改变城市形态、加强低碳基础设施建设，改善对土地利用模式与公共交通体系的设计和规划以实现低碳转型。

通过这几种方式，尽可能地实现低碳排放。很多城市担心限制碳排放会影响城市的经济增长。需要强调是，低碳不是以牺牲城市的发展为代价。低碳其实要求城市提高宏观经济要素的效率，加速经济转型升级。低碳意味着结构调整，是经济转型升级的助推器，而不是增长的绊脚石。低碳目标的实现过程中，一些高碳污染的产业和企业受到抑制甚至要优先去产能，而在产业链高端的企业和新兴战略产业将得到长足发展，吸纳大量就业，城市最终将培育出新的增长点，形成新的增长动能，也将更好的适应新一轮的城市间的竞争。主动转型成功的城市，将在未来城市序列中获得更高位置。

财新智库：一些人担心建设低碳城市会抑制需求，给城市居民生活带来不便，并阻碍城市发展。城市管理者如何平衡低碳转型过程中可能存在的这种问题？

王克：无论全面建成小康社会，还是全面建设社会主义现代化强国，都是着眼于人民对美好生活的向往，满足人民日益增长的美好生活需要。碳排放达峰，是全面现代化战略目标的重要组成部分，也是为了更好满足人民对美好生活的需要。传统发展模式带来的环境污染和高碳排放已经成为经济社会可持续发展的瓶颈，成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。因此，城市确立碳达峰目标，将提供倒逼机制，将改变城市各个行业的结构和面貌，拉动新投资，创造新就业机会，并持续提高城市环境质量。

城市不仅是消耗者，也是生产者，是创新载体和要素平台，通过聚集人才、资本、知识这些创新要素，迸发出创意的火花，实现技术创新。最终，低碳目标的实现还是靠产业革命、组织方式革命、技术革命才能达成。这样来看，城市的低碳转型不仅是城市面临的一次重大挑战，也是一次重大机遇。

可以看到，中国的城市序列一直在发生变化。每一轮产业和技术革命都孕育着城市发展的新机会。现在整体来看出现南北经济差距，跟北方存在发展路径依赖有关。2005—2010年间，重化工行业比较景气，北方很多城市受益于资源红利，成为经济增长的明星城市。随着经济进入新常态以及互联网、数字化等新技术带来新一轮产业革命，南方一些城市率先成功转型，造成目前城市间的南北经济差距越来越大。

碳中和目标从能源转型、整个经济低碳化的角度又提出了新要求，如果主动转型，转型得比较好、适应能力比较强，可能十年二十年后低碳转型比较好的城市在城市序列中会占据更高的位置。可以说，碳中和，是决定城市未来发展命运的重要砝码。

十年低碳城市试点成败策

财新智库：中国建设低碳城市已有十年经验，从低碳城市试点看，情况如何？遇到哪些问题和挑战？

王克：中国是一个幅员辽阔、区域发展很不平衡的国家。很多国家重大战略政策，都是自上而下的顶层设计和自下而上的地区试点相结合才最终出台的。低碳城市试点的一个重要目标是通过试点，探寻不同类型地区行之有效的控制温室气体排放路径。从这个意义上说，试点还是取得了很大进展。

试点城市大部分都明确提出了碳排放峰值目标，并积极探索总量控制制度、近零碳排放区示范区工程建设、低碳产品和低碳技术推广、碳数据管理、重大项目碳评价制度、城市规划碳排放评估等，探索了不同类型城市的低碳发展模式，具有很强的代表性。试点城市整体碳排放得到了很好的控制，碳排放强度下降幅度更大，部分试点城市已经进入达峰平台期。我们之前做的评估表明，大部分试点城市在“十二五”和“十三五”均设立了超过国家要求的碳排放控制目标并超额实现了该目标。

评价城市低碳发展实施效果，不仅看碳排放控制目标的完成情况，还需要看其对城市发展转型的带动作用。许多试点城市将低碳理念有机融入生态文明建设之中，积极响应国家发展理念和战略调整给市场、技术、资金、资源能源与环境带来的变化，破解发展过程中面临的资源与环境瓶颈，满足自身发展转型、产业升级并提升竞争力的需求。

此外，试点城市将规划作为抓手，在城市低碳发展规划的编制与实施过程中，提高了意识、凝聚了共识、培养了人才、锻炼了能力、积累了基础数据和方法等，为更加深入持久的低碳发展转型奠定了良好基础，也为“十四五”这些城市提出更高力度的目标起到很好的支撑作用。

试点中最大的问题和挑战，主要有三点：

第一，城市的碳目标约束不够严格，存在一定的弹性，同时配套的统计、监测和核查体系没有完全建立起来，因此碳减排存在上热下冷的问题，城市内在动力不是很足。

第二，与大气污染治理相比，碳排放控制缺少立竿见影的末端治理措施，主要依靠的是源头的结构调整措施，包括经济结构调整、空间结构调整、能源结构调整和运输结构调整等。但结构调整的难度非常大，与城市自身的经济发展模式和资源禀赋有关，并且受到很多要素条件制约，很难短时间内实现重大调整。

第三，很多政府主管部门认为碳排放控制是国际事务、外交事务，并不认为是城市的优先事项，整体意识不是太足。此外，城市总体低碳目标与各部门目标和行动的有效衔接不够，专门机构和人员配备不足、专业技术团队支撑能力不足、缺乏配套政策，产业部门接受度不高，都制约了城市碳排放控制目标的实现。与国外相比，中国很多城市仍处于扩张期，面积仍在扩大、人口仍在增长、仍有较大规模的基础设施在建，在这种动态和扩张型的发展阶段，有效控制碳排放确实存在较大困难，需要找到切实可行的转型路径。

财新智库：有没有做得比较好的城市案例？尤其高碳产业依赖比较重的城市有没有成功的转型案例？

王克：我觉得深圳是个相对比较成功的案例，通过转型升级、结构优化以及创新协同治理体系，逐步实现碳排放达峰、空气质量达标、经济高质量增长的协同“三达”。近十年来，深圳经济高质量增长的同时，实现了生态环境质量明显改善，初步探索出一条经济社会和生态环境协同共进的发展道路。研究分析得出，到2020年底，深圳比原定目标提前两年实现碳排放达峰，PM2.5年均浓度削减至25微克/立方米。

北京也相对比较成功。第一，北京的服务业占比在全国大城市中是最高的，经济结构的优化比较显著；第二，北京城市总体规划（2016—2035年）进一步明确北京进入“减量发展”期，就是要素优化和结构转型的过程，也是效率提升的过程；第三，北京的大气污染治理力度非常大，一些措施包括煤改气、提高机动车尾气排放标准等，起到了提高能效和优化能源结构的作用，对碳排放控制有很大帮助。初步判断，北京也已经实现了碳排放达峰目标。

武汉则是一个比较典型的从高碳产业依赖较重的城市向低碳发展转型的成功案例。2017年，武汉市人民政府印发《武汉市碳排放达峰行动计划（2017—2022年）》，是全国最早一批明确提出碳排放峰值量化目标的城市。武汉当时提出到2020年全市碳排放量基本达到峰值，碳排放量控制在1.73亿吨。围绕这一目标，武汉进一步探索了区县和部门的分解任务。通过目标倒逼，产业转型取得了很大成效，高端制造业和战略性新兴产业的比重有很大提升，碳强度下降非常明显。这些城市的成功案例表明，高质量经济发展、高水平环境保护和高效率低碳转型，可以是一个互相促进、正相关的关系。

搭建低碳城市建设的数据和金融基础设施

财新智库：国家发改委在低碳城市试点中提出建立温室气体排放数据统计和管理体系，进展如何？

王克：机构调整后，这个工作已经归口到生态环境部。在新的背景下，生态环境部正按照新的协同治理标准，重新设计系统功能，把温室气体排放数据的管理，与生态环境部原有的一套关于生态环境的数据管理系统整合，也提出了一些新的建设标准和要求。

在城市基础碳排放数据方面，已经有些进展：一是很多城市持续开展了碳排放清单的编制工作，在统计、监测和核查等方面积累了很多经验，数据质量也逐步得到提升；二是全国碳市场虽然选择首批纳入电力行业，但针对未来将纳入全国碳市场的石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空这八大行业，一直在坚持开展重点企业温室气体排放的数据核查工作，也有了很好的数据基础。这些重点企业本身也是城市碳排放的重要来源，核查过程中也进一步加强了城市碳排放的数据基础。

当然，在前期开展的碳排放清单和企业碳排放核查基础上，根据新要求需要做优化和改进，包括基于前期实践过程中的经验和教训，制定城市碳排放清单指南及重点企业碳排放核查标准、导则和方法等，特别要鼓励城市结合当地实际情况，多采用实测数据，而不是图省事用默认缺省值，尽可能提高数据准确性。通过协同治理实现数据质量提升，有三种思路：

第一，生态环境部门通过环境监测等方式，已经积累大量的企业生产和污染物排放数据。由于温室气体和大气污染物很大程度上同根同源，都和化石能源燃烧有关。因此，随着大气污染物与温室气体协同控制工作引向深入，通过详细的大气污染排放数据，可以校核温室气体排放数据质量，起到相互支撑的作用。

第二，随着生态环境数据体系的进一步整合和优化，未来生态环境数据的系统性和完整性将得到很大提升。在这个基础上，通过引入区块链技术和大数据分析技术，城市温室气体排放数据的精度、准确性和时效性将得到极大提升，也将更加快速响应城市的决策需求，譬如及时评估城市碳排放达峰目标的实施进展。第三，目前碳排放总体来看是根据物料平衡核算出来的。生态环境部门也在探索在一些重点部门比如电力部门，试点应用烟气在线监测系统（CEMS）在烟囱里直接测二氧化碳排放数据。短期来看，CEMS虽然不能快速普及，数据准确性也有待进一步验证，但多了一套数据来源，可以对核算数据做二次校验，长期来看可以提高数据质量并降低数据获取成本。

财新智库：关于实现碳中和目标所需的投资，《中国长期低碳发展战略与转型路径研究》报告提出了四种情景构想，其中实现1.5℃目标导向转型路径，需新增投资约138万亿元，也就是每年超过3万亿元。这笔资金如何募集？

王克：研究测算的投资金额涉及与低碳有关的各行各业的投资，并不只针对狭义上的低碳投资，譬如为了实现低碳目标，需要在交通部门加速电气化，这意味着加速电动车的推广，而影响电动车推广的重要基础设施是充电桩。这样可以根据低碳目标倒算出电动车推广规模，推算充电桩的投资需求。按类似思路，把各行各业的基础设施和技术推广需要的投资需求汇总，就得到你刚才提到的每年超过3万亿元的投资需求。各个研究结果不太一样，但数量级基本一致。碳中和目标要求整个能源系统深层次的调整，甚至是革命性变化，它涉及整个社会基础设施的重构，如果国家有明确的目标引领，商业逻辑又能走通，对比中国每年固定资产总投资规模看，上述报告估算的金额并不算高。但测算需要的投资额度简单，真正困难的是测算出来的投资量在现实经济系统中能否融到资。

从实际的投融资运行机制来看，没有一个碳定价机制把减碳成果反映到投资方的资产平衡表或现金流量表里，投资者缺乏低碳投资的内在动力。长期来看，建立碳价格机制很重要。碳价格机制形成后，可以通过市场传导，有利于促进环境要素市场形成，推动全社会逐渐形成碳价格意识，为市场提供长期稳定的碳价格预期，从而影响利益相关者的投资和消费行为决策，推动节能减碳的技术创新和技术应用。

原文链接：http://cnreform.caixin.com/2021-01-11/101649023.html