长沙市人大法制委员会

    1986年地方组织法修改后，市级人大及其常委会的地方性法规制定权和省级人大常委会的批准权同步产生。在随后的三十多年中，无论是立法实务界还是学术界，对此制度设计均没有过多探讨和研究。笔者认为，关于省级人大常委会批准权的研究，不仅关系地方立法体制、备案审查制度，更关系宪法和相关法律的完善。本文着重探析省级人大常委会批准权的法律属性，并以此为基础提出相关建议。

    一、厘清属性的意义

    （一）事关地方立法体制的完善

    从宪法、地方组织法和立法法的规定来看，我国目前实行的是中央、省、市三级立法体制，层级不同，相应的立法权限配置就不同。从立法权的运行来看，市级立法权不但权限最小，而且也没有省级立法权那样完整，原因是市级人大及其常委会虽然依法享有地方性法规的立项、起草、审议、通过等权力，但这一系列权力的行使并不能使其制定的地方性法规直接付诸实施，还有赖于省级人大常委会的审查批准，换句话说，只有依法获得省级人大常委会的批准，才完成了市级地方性法规的全部制定工作。随之产生的困惑是，市级地方性法规的制定主体究竟是提请批准的主体还是审查批准的主体或为共同的主体？按照谁制定谁负责的原则，生效后的市级地方性法规如果出现合法性、合理性问题，那么承担责任的主体是谁？再者，省市地方性法规特定事项上的效力也还需要进一步厘清。因此，对省级人大常委会批准权的法律属性进行研究，实质上关系到我国地方立法体制的完善。

    （二）事关省级人大常委会批准程序的设计

    通常说，人大及其常委会有“四权”，而每一权都具有不同属性。权力属性不同，其运行的路径、程序自然也不同。关于省级人大常委会批准市级地方性法规的程序，地方组织法和立法法均没有规定，从实践来看，各省级人大常委会的批准程序不尽相同，有繁有简。但繁简只是表象，实质是这两种批准程序与省级人大批准权属性的模糊直接相关，也就是说，如果不厘清省级人大常委会批准法规权力的属性，那么必然难以设计出科学化的批准程序。立法法修改后，市级立法主体由原来的几十个骤增到现在的几百个，在此种情形下，省级人大常委会批准程序的完善不仅关系到其工作负荷和审批工作机制的完善，也关系到所有市级立法的效率和质量。从这个意义上讲，对省级人大常委会批准权属性进行研究，具有很大的现实意义。

    （三）是完善人大制度的重要基础性工作

    人民代表大会制度的完善，有赖于相关理论的研究和创新。目前，我国市级以上人大及其常委会均享有立法权、决定权、任免权和监督权，每项职权的法律属性和运行路径是清晰的。对省级人大常委会来说，其批准权显然不是任免权，那么毫无疑问肯定就是立法权、决定权、监督权中的一个，但究竟是哪一个？通常说上下级人大之间是指导与被指导、监督与被监督的关系，但在立法工作上，上下级人大之间的关系却变得不够清晰。再进一层思考，由于市级地方性法规由省级人大常委会批准，对应的备案审查工作由全国人大常委会承担，不论全国人大常委会是否能够负荷，这种越级监督制度的合理性、科学性确有必要探讨。因此，深入探析“批准权”既是理论问题，也是立法实务问题。唯此，才能进一步夯实人大制度的理论基础，理顺省市之间的立法体制机制，进而促进国家和省市三级人大常委会更好地履行法定职权。

    二、批准权的属性分析

    （一）“批准权”的宪法渊源

    省级人大常委会批准权在宪法中没有明确规定，直接的法律依据是宪法性法律，即地方组织法和立法法。地方组织法第七条第二款和第四十三条第二款分别规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。立法法第七十二条规定，设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。对于这样的制度设计，目前较为统一的观点是，宪法只规定了省级人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，没有规定市级人大及其常委会可以立法，因此地方组织法和立法法赋予市级人大及其常委会立法权是缺乏宪法依据的；由于宪法修改难度较大，而市级立法权确实又有存在的必要，为了解决合宪问题，地方组织法和立法法没有赋予市级完整的立法权，而是规定市级地方性法规必须报请省级人大常委会批准后才能实施，即省级人大常委会的批准是市级地方性法规合宪、合法的根本保证。

    （二）与决定权的运行程序不同

    决定权的本质是对被决定事项的全方位掌控，具有一定的排他性，即一事应当只有唯一的决定主体。目前，市级地方性法规的立项、调研、起草、审议、通过都由市级人大及其常委会自主决定，将通过的法规提请省级人大常委会审查批准，其重点在于由省级人大常委会提高和认定其合法性。由此可见，市级地方性法规从立项到实施有以下几个独特之处：一是需要经由两个决定主体；二是两个决定主体不同步作出决定；三是两个决定主体有互相独立的决定事项；四是两个决定主体决定的事项必须共同作用，才能实现预期目标。经过上述分析，我们可以认为，省级人大常委会的批准权对市级地方性法规虽然有决定作用，但只限于某一个环节，不是全方位的，这和实质意义上的决定权的运行显然是不同的，因此，不能将省级人大常委会的批准权理解为决定权。

    （三）与监督权的运行程序不同

    人大及其常委会的监督权，既包括对“一府两院”的监督，又包括对下级人大及其常委会的监督，虽然这两种监督权的法理依据不同，但均是对法定主体依法作出决定行为的事后监督，也就是说，被监督主体对被监督事项的内容、形式有完全的自主决定权。具体到市级地方性法规，省级人大常委会对市级地方性法规行使批准权时，市级地方性法规尚不能实施，还只是已成型的“过程产品”，需经省级人大常委会批准才能成为可面世的“成品”，在制度路径上与省级人大常委会监督市级人大及其常委会作出的决定决议有很大不同。

    另外，按照地方组织法和立法法的规定，市级地方性法规应当向全国人大常委会和国务院备案，而不是向省级人大常委会备案。由此可以得出，一是市级地方性法规的监督主体是全国人大常委会和国务院，而不是省级人大常委会；二是市级地方性法规接受的是跨级监督，和其他事项的监督明显不同。因此，省级人大常委会的批准权不能理解为监督权。

    （四）批准权的实质是对报批法规合法性进行审查定性的立法权

    按照立法法的规定，省级人大常委会批准权的内容是对市级地方性法规进行合法性审查，因此，省级人大常委会的批准权实质是对市级地方性法规的合法性进行审查定性，虽然涉及的事项不多，但对于市级地方性法规来说，又不可或缺。其一是可以进一步增强法规内容的合法性；其二是经历了省人大常委会的审查，法规制定程序才全部完成，法规才能颁布和实施；其三是保证了与宪法的衔接。从这一角度分析，市级地方性法规是由省市两级共同行使立法权的结果，省市两级构成共同制定主体。基于这一观点，现实工作中，在法律没有相关规定的情况下，如何进行合法性审查？由于省级人大常委会行使的是立法权，当然可以自主决定审批工作程序，这也是各个省级人大常委会审批方式不尽一致的主要原因。

    三、相关建议

    （一）完善宪法规定，赋予设区的市完整立法权

    不可否认，省级人大常委会批准权的存在有其法律意义和现实意义。从法律意义上来讲，省级人大常委会批准权解决了市级立法权的合宪性和客观需要之间的矛盾。从现实意义上来讲，当初地方组织法和立法法赋予市级人大及其常委会立法权，虽然顺应了经济社会的发展要求，但是当时我国的法律体系还不健全，全社会的法律素养还不够高，市级立法水平还有待提高，由省级人大常委会审查把关有其现实必要性和合理性。但是，随着市级立法队伍力量的壮大、立法经验的丰富、立法水平的提高和立法相关制度的完善，从长远来看，适时修改宪法，赋予设区的市完整立法权，更有利于推进依法治国进程。一是解决地方组织法、立法法与宪法的统一和衔接问题，使国家的法律内部关系更加和谐；二是理顺我国现有的不够顺畅的“两级半”立法体制，使之成为权力配置更为明晰、运行效率更高的三级立法体制，也为省市人大间更为清晰的法律定位提供法律支撑；三是利于更多经济社会发展中的问题解决在市级层面。

    （二）将省级人大常委会的参与制定权置换为监督权

    如果宪法能够赋予设区的市完整立法权，那么省级人大常委会的工作重心就可以转到对市级地方性法规进行备案审查，即事后监督上。从保证市级立法质量的角度看，这样的制度安排也是可行的，因为单纯的合法性审查难度并不大。如果市级人大及其常委会获得完整立法权，由于立法风险完全由自己承担，那么对合法性问题的把关只会更加审慎和严格，在此种情形下，再由省级人大常委会对市级地方性法规进行备案审查，无论从省市人大的法律定位还是从操作性看，都更为恰当。

    还有一个需要注意的问题是，虽然全国人大强调要加强地方性法规的备案审查工作，尤其是主动审查，但是在当前的立法体制下很难做到。无论是省级还是市级地方性法规，均向全国人大常委会备案，省、市两级立法主体加起来有300多个，这意味着每年向全国人大常委会报备的地方性法规达到了千件左右，显然全国人大常委会难以有时间精力对如此巨量的地方性法规都进行主动性审查，这也是为什么当前的审查以被动性审查为主的原因。但是，当省级人大常委会不再充当“共同制定主体”的角色后，其监督者角色可以进一步强化，市级地方性法规的备案审查可由全国人大常委会下放到省级人大常委会，即全国人大常委会只负责省级地方性法规的备案审查，而市级地方性法规的备案审查工作则完全由省级人大常委会负责，这样一级监督一级的制度安排显然更为科学、合理，也更有利于做实备案审查工作。