4月9日，江苏省发改委发布消息，按照《国家发展改革委关于同意南京都市圈发展规划的复函》要求，近日《南京都市圈发展规划》已由江苏省政府、安徽省政府联合印发，即将面向社会全文公布。

《规划》提出两省共建“畅达都市圈”，到2025年南京与“圈”中各城市实现1小时通达，把南京都市圈打造成为长江经济带重要的资源配置中心。

这是全国首个获得由国家发改委正式复函同意的跨省都市圈规划。

南京，要出圈了！

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二十年磨一剑

1986年，国家计委的一份研究报告建议南京市组织跨省经济圈试点，虽然建议当时并未有实质性进展，但为日后南京都市圈的发展埋下了伏笔。

2021年4月5日，航拍南京长江大桥。图| IC photo

2000年7月，江苏城市工作会议提出打造以省会南京为中心的经济联合体——南京都市圈。除了同省的镇江、扬州两市，安徽芜湖、马鞍山、滁州也积极响应。

2002年，这6座城市共同编制了早期的南京都市圈规划，地跨苏皖两省的南京都市圈架构雏形初现。

2010年，国务院颁布的《长江三角洲地区区域规划》，明确提出要加快南京都市圈建设，编制南京都市圈区域规划。

扩容，刻不容缓。

2013年，南京都市圈成员增加了江苏淮安和安徽宣城，扩大至8个城市。

7年后的2020年，圈子再次扩大，常州下辖的两个县级行政区溧阳市、金坛区成为新成员。

过去，很多人认为南京都市圈只能影响苏北和安徽。如果一直持有这样的旧思维就大错特错，随着常州溧阳和金坛的加入，南京都市圈不仅聚合苏北，更意在辐射苏南。

20年间，南京都市圈不断融合，协同发展。从最初的6座城市扩充至8座城市，形成了如今的“8+2”格局，规划范围拓展到南京、镇江、扬州、淮安、芜湖、马鞍山、滁州、宣城8市全域及常州市金坛区和溧阳市。

在这片总面积6.6万平方公里的区域内，2020年实现生产总值41750.78亿元，占全国的比重4.1%。

二十年磨一剑，南京都市圈凭什么？

一是时机。

2019年，国家发改委出台了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，明确提出，培育发展一批现代化都市圈，形成区域竞争新优势，为城市群高质量发展、经济转型升级提供重要支撑。到2035年，现代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影响力的都市圈。

南京抓住了这个机遇。

随着城市人口占比的不断增加，城市发展已进入到需要越过行政边界、与周边区域抱团发展的阶段。

单一城市竞争将逐渐转变成区域竞争与合作并存，城市之间自发的合作将上升为省际共同推动。

二是长三角战略需要。

作为长三角世界级城市群的重要组成部分，南京都市圈有先天区位优势。在空间格局上，南京都市圈位于长三角北翼，它不仅横跨江苏和安徽两个省，还横跨长江和淮河两个流域，同时地处“一带一路”、长江经济带、长三角一体化和宁镇扬一体化等战略的交汇地带。

与此同时，它也是长三角带动东西部地区发展的重要传导区域，在国家长江经济带发展战略中具有重要地位。

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宁镇扬一体化与破圈向皖

南京都市圈的重要性不言而喻，其发展离不开中心城市的辐射带动作用。

如何聚力共赢、提升自身的影响力，以增强城市竞争力，是南京近年来发展中亟待解决的关键问题。如何选择“朋友圈”就是南京最初要解答的问题。

先看江苏省内，宁镇扬一体化跃上风口。

做强南京，往往和提升城市功能、提升中心城市首位度联系在一起。近几年，首位度成为南京发展中的一个关键词。

一直以来，“散装江苏”都是网友们调侃的话题，这恰恰说明江苏每个市都有独当一面的实力。

苏州、无锡、常州等城市一直以来都是上海的传统经济腹地，与此同时，这些城市也承接了上海发展带来的红利。

2020年，苏州GDP突破2万亿元，比省会南京高6000亿元，而无锡以1.2万亿元紧随其后。其实，直到2014年，南京的经济总量才超过无锡，成为江苏的经济第二城。而随着长三角城市群的扩张，苏北部分城市如南通、盐城等，也正在逐步向上海靠拢。

南京向东，宁镇扬三座城市市中心的新街口、大市口、文昌阁，彼此空间距离不超过70公里，宁镇扬一体化大有可为。

再看省外，南京选择向皖。

向皖第一是因为地理位置。

作为我国省区里唯一一个与外省接壤的省会（首府）。南京三面被安徽城市包围：往北是安徽滁州的来安、天长；往西是滁州、芜湖；往南是芜湖、宣城，只有东边是江苏的镇江。

从南京到省内西北方向徐州与东北方向的连云港约300公里，就算到最近的地级市镇江，距离也比去安徽的滁州与马鞍山远，就更不要提苏州与无锡了。

而且，由于南京属于江淮官话文化区，与苏锡常的吴语文化区有一定差异，故而对苏南的辐射带动作用也相当有限。

安徽省地级市全部和南京实现高铁连通，便捷的交通使两地区之间经济和人员联系紧密，根据2017年全国流动人口动态监测调查数据整理，南京的流动人口前五大来源地中，有三个是安徽城市，分别是马鞍山、亳州和安庆。

第二是历史原因，“南京都市圈”由来已久。

南京想要跟上海竞争苏南经济腹地，基本不可能。而南京与皖南自古密不可分。

南京秦淮河。图|图虫创意

早在三国时期，孙吴定都建业（即今南京）以后，因经济和军事等因素，周边不少城邑慢慢融入南京“都市圈”。目前获批的“8+2”城市，在六朝时期，除了淮安外，基本都加入了南京“都市圈”。

1645年，清政府设立“江南省”，其范围大致相当于今江苏省、安徽省和上海市，以及江西省婺源县、湖北省英山县等，省府驻地就在江宁(即今南京)。

直到16年之后，由于江南省富可敌国以及管理不便等原因，分而治之被提上了议程。江南省被拆分为“江南右”和“江南左”。

“江南右”取江宁府、苏州府首字，改称为江苏省。而“江南左”取安庆府、徽州府首字，改称为安徽省。行政上分开了，但是安徽布政使又在江宁府寄治了93年，才迁往了安徽省南部的安庆。甚至科举考试时，安徽省的乡试都要在南京的贡院进行。

【注：寄治，指地方官驻地在其辖区以外】

南京的向心力可见一斑。

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交通先行

南京都市圈地跨苏皖两省，协同建设一体化的综合交通运输体系是融合发展的基础。

南京市秦淮河京沪高铁桥梁建筑。图|图虫创意

2019年2月，国家发改委批复的《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，就有了明确的界定，都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。

*道路交通

南京都市圈高速环线是南京交通“十四五”期间规划的重点项目。

由安徽天潜高速（皖S22）、扬天高速（S49）、仪禄高速（苏S47）及北延线、禄口至全椒高速（规划新增）组成，利用锦文路过江通道、龙潭过江通道两条过江通道过江。

环线全长约282公里，途经江苏南京、镇江、扬州和安徽滁州、马鞍山五市。

这条与区域中心城市及国家枢纽相匹配的高速公路环线，将实现城市交通与过境交通的分离，更好地发挥国高网线路功能，提升路网整体运输效能，促进长三角区域交通一体化。

*轨道交通

不同于高速公路的封闭性，城际轨道沿线将停靠多个站点，为沿线站点输送人流，带动沿线区域消费以及经济发展。

南京地铁S2号线（又称宁马线），经南京雨花区、江宁区、马鞍山花山区、雨山区，终到当涂县。2020年4月10日，国家发改委、交通运输部正式印发《长三角地区交通运输更高质量一体化发展规划》，宁马城际作为都市圈通勤交通网重点工程被纳入其中。

不仅如此，芜湖轨道交道1号线也将与南京地铁S2号线互联互通。

南京地铁S4线（宁滁线），是连接南京和滁州市区的地铁线路（南线和北线），线路东起南京北站，向西经北斗产业园站通往滁州。一期工程于2018年12月开工，二期工程于2019年12月开工，计划2022年通车。建成通车后，从南京江北新区到滁州只需要短短的数十分钟，加强滁州市与南京市联系，推进宁滁一体化发展。

南京地铁S5线（宁扬线），连接南京和扬州市区的地铁线路，途经南京栖霞区，仪征市与扬州邗江区，是中国第一条跨江的城际地铁，计划于2025年以前通车。

南京地铁S6线（宁句线），连接南京和句容市区的地铁线路，是南京第一条跨市域地铁线路，也是宁句一体化重要线路，预计今年通车。

南京S7号线可东延至溧阳与金坛，甚至宜兴，与常州与无锡地铁互联互通，这对宁锡常一体化极具推动作用。

南京S9号线亦可向前延伸至宣城，对宣城发展意义重大。

*铁道交通

宁淮城际高铁起自南京北站，经南京浦口区、六合区，安徽天长，淮安金湖县、洪泽区，止于淮安东站，全长212公里，设计时速350公里。该高铁于2019年9月动工开建，完工后淮安至南京时间将压缩至1小时内。

宁淮城际铁路不但填补了淮安到南京不通直达火车的历史空白，其建设对构建形成鲁苏皖赣高速通道，加强山东半岛城市群、环渤海地区东翼与长三角城市群，特别是南京都市圈之间的联系有着重要的意义。

宁宣城际铁路经南京江宁区，溧水，高淳，进入安徽省宣城市宣州区，全长158.5公里，设计时速350公里。宁宣、宁扬宁马两条干线铁路直接引入南京禄口机场设站，尽早实现多方向的空铁联运，打造功能强大的空铁综合枢纽。目前，该项目正处于安全性立项评估。

总之，圈内所有城市都将依托南京地铁网络与城际轨道交通，实现同城化交通互联互通。这对推动南京都市圈内的要素优化重组、资源优化利用、人口优化分布，有重大积极功能，最终会产生南京都市圈区域的一体化发展、同城化发展，其形态必将形成“8+2＞10”的城市发展效应。

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产业与人口

产业是都市圈发展的骨架，人口是都市圈发展的血液。

都市圈下的南京会迎来什么样的机遇？

2021年4月3日，游人如织的南京夫子庙景区。图| IC photo

*产业

南京都市圈发展很重要的一部分内容，就是都市圈内产业的协同发展。在南京都市圈中，产业发展呈梯度分布，互补性较强。

南京综合优势明显，科教资源丰富，服务业较为发达，技术密集型制造业占优势。

镇江、扬州、芜湖、马鞍山4市工业经济地位突出，资本密集型制造业比重较大，城市产业各有亮点；

滁州、淮安、宣城3市农业基础雄厚，劳动密集型制造业占比大。

从承接南京产业转移方面来说——

扬州是南京都市圈中重要的产业基地，近年来更是加强了“承接苏南产业转移”的任务，成为“东翼重要的制造基地”。扬州将立足自身优势，突出做大做强先进制造业集群，加强与兄弟城市产业协同发展，强化产业协作，形成产业相互配套的良好格局。

作为南京江北产业转移承接片，经过多年承接南京的产业外溢，淮安在盐化新材料、特钢、电子信息和食品等方面已经形成了较为完整的产业体系。

滁州、马鞍山等城市已经在积极对接南京的产业转移，在半导体、新能源汽车、智能家电、绿色食品、通信通讯、生物医药等产业链上游发力，相关配套产业规模迅速增长，这些都是扎扎实实的实际收益。

*人口

中心城市的人口一定程度能决定都市圈对“人”这一核心要素的聚合度。

南京发布“十四五”规划纲要，提出了“12345”的发展目标：其中之一就是“到2025年，常住人口突破1000万”。

2019年南京常住人口850万人，如果想要2025年想要突破1000万人，这意味着未来南京每年增长大约30万-40万人。

作为GDP全国十强中唯一一个常住人口规模未及千万的城市，在人口政策上南京政府已经采取了措施，今年年初全面放宽浦口、六合、溧水、高淳区城镇地区落户限制，对持有上述四区居住证、缴纳城镇职工社会保险6个月以上的人员，即可办理落户。

南京都市圈能助力实现南京千万人口小目标吗？从世界发达经济体的经验来看，人口流入都市圈、城市群是大趋势。

因为越大的城市，拥有的社会资源越多，带来的机会越多。南京都市圈内，人口将进一步向南京集聚，这是不可阻挡的区域经济发展规律。

但人口的流动绝不仅是都市圈内部的流动，集聚是都市圈发展最大的效力。南京都市圈应该成为有机整体，从而在全国乃至全球吸纳资源要素，包括人口。都市圈周边地区、中心城市边缘、中心城市核心区，完全可以成为圈外人口进城的三级跳板。

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多个圈的狭路相逢

南京的都市圈，妥妥地将安徽的安庆、宣城、芜湖、马鞍山等给圈了进去。合肥不甘示弱，滁州、芜湖、马鞍山同样也是合肥这个圈中的成员。

当合肥都市圈和南京都市圈“狭路相逢”，情况会变得复杂吗？

其实，在长江三角洲范围，除了南京与合肥，目前长三角区域其他都市圈也存在不同程度重合现象。

“上海2035”规划中划定全新的上海大都市圈，其中包括上海、苏州、杭州、无锡、宁波、南通、常州、绍兴、嘉兴、湖州、舟山11个城市。

而位于长江三角洲经济圈南翼的杭州都市圈，则以杭州为中心联结湖州、嘉兴、绍兴、衢州、黄山五市。

一个城市当然可以加入多个都市圈。一个城市不可能单向地接受一个中心城市的辐射，它可以多向地接受多个城市的辐射。

南京都市圈是经济社会协作的都市圈，而不是行政的都市圈，不能简单将都市圈狭隘理解为行政区划调整。有重叠部分，意味着两个都市圈的联系更紧密，未来将具有更大的想象空间。

至于偏向谁，很大程度取决于两地溢出效应的大小。

南京都市圈的发展探索，恰恰是在跨省、跨市行政区划不改变的情况下，通过都市圈的精明分工、紧密合作和高质量发展，弥补行政区管理带来的要素流动性不足，打破边界壁垒影响，获得更为有效的规模经济、范围经济和分享经济，从而以经济体量和质量的提升逐步推进实现都市圈区域发展的公平性、均衡性和高品质。如此，才是诸多都市圈设立和发展的根本意义所在。

文丨崔赫翾 瞭望智库观察员

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参考资料：

1. 南京都市圈发展规划即将全文公布——“畅达都市圈”：南京的机遇与担当丨中国江苏网2021-4-12

2. 20年谋一“圈”，谁站在了南京都市圈的风口？丨现代快报2021-04-05

3. 南京都市圈发展规划获批意味着什么？丨南京日报2021-02-25

4. 长三角都市圈重合中心城市在下什么棋？丨浙江新闻客户端2019-10-15

原标题：《南京，出圈了！》

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