省人大常委会预算工委

（2021年9月26日）

为贯彻落实中央和省委关于建立国有资产管理情况报告制度的意见，根据全国人大及省人大常委会关于加强国有资产管理情况监督的决定要求，省十三届人大常委会第二十五次会议审议省政府关于2020年度国有资产管理情况的综合报告，听取和审议2020年度国有自然资源资产管理情况的专项报告。为配合做好审议工作，我委开展了系列调研，与省财政厅、自然资源厅、生态环境厅、水利厅、审计厅、林业局6家部门和单位进行座谈交流；赴盐城市、兴化市实地调研并察看里下河低洼湖荡的生态修复与保护情况；委托淮安市和宿迁市人大常委会预算工委了解有关洪泽湖及其岸线的保护利用情况。现将调研情况报告如下：

一、基本概况

去年以来，全省各级政府及相关部门深入学习贯彻习近平生态文明思想，深化自然资源管理体制改革，优化国土空间开发，促进自然资源节约集约利用，保护资源生态环境，为推动全省经济社会高质量发展奠定了坚实基础。

（一）自然资源禀赋特征明显。江苏辖江临海，扼淮控湖，整体地势较为低平，呈“一山两水七分田”的基本特征，土地资源、水资源、森林资源、湿地资源、海洋资源、自然保护地等资源较为丰富。土地资源自然属性好，农用地、建设用地和未利用地占比约为“六二二”。江河湖库水域岸线得天独厚，是全国唯一拥有大江大河大湖大海的省份，水域约占国土空间面积的16.9%，太湖、洪泽湖分别位列我国五大淡水湖的第三和第四。拥有国际重要湿地2处，海岸线全长约954公里，自然岸线保有率44.35%。矿产资源种类较多，已发现各类矿产133种，查明储量的有69种。全省森林覆盖率15.2%，林木覆盖率达24%，拥有国家级保护区3个、省级自然保护区11个，面积共计3958.3平方公里，湿地保有量282万公顷。

（二）资源生态保护力度不断加大。长江岸线保护和生态河湖建设成效明显。严格长江岸线保护修复，重点围绕废弃露天矿山、河口湿地、腾退岸线开展生态修复，596个岸线利用项目已全部完成整改并通过省级销号验收，腾退岸线47公里，复绿面积572.8万平方米，拆除建构筑物面积124.7万平方米。太湖15条入湖河流水质全部达Ⅲ类标准以上，一级保护区基本建成无化区，4.5万亩围网养殖全部退出。出台大运河生态环境保护修复规划、洪泽湖生态保护与科学利用的意见，洪泽湖网格化管理写进中央实施湖长制指导意见并在全国推广。系统综合治理强力推进。开展首批省级山水林田湖草工程试点，大力实施全方位系统综合治理修复、流域水环境保护治理、生物多样性保护、土地整治与污染修复、矿山环境治理恢复等5大类59个工程项目。国土绿化扎实推进。全面推行林长制，开展森林督查，加强公益林管护，规范林地用途管制，2020年新增造林52.2万亩，抚育森林105万亩。沿江八市全域造林17.4万亩，沿江100米范围内造林8100亩，千里江堤绿化带基本贯通。全省林木覆盖率由2016年的22.5%增加到2020年的24%。湿地和野生动植物保护不断加强。新增自然湿地保护面积89.85万亩，修复湿地8.95万亩。加大自然保护地内生态问题整改，规划体系逐步完善，项目建设审核审批趋于规范。加强珍稀濒危动植物野外种群保护，推进原生境保护与恢复，开展湿地濒危鸟类种群和珍稀濒危植物动态监测。水资源刚性约束持续强化。在全国率先完成省域范围取用水管理专项整治，完成连云港石化基地、盐城滨海港工业园区等18项规划水资源论证。首创退圩还湖综合治理，恢复水域面积，提升流域区域调蓄能力，增加水环境容量。

（三）自然资源管理水平逐步提升。国土空间布局趋于优化。加强规划引领并注重规划之间的衔接，目前已经形成省级国土空间规划草案，市县两级也全部启动国土空间总体规划编制工作，积极构建符合省情实际的国土空间规划体系。加强制度建设，在全国率先出台《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的实施意见》。在全国率先开展海洋经济高质量发展监测评价指标体系研究试点和养殖用海现状调查试点，首批印发实施海洋军民融合发展规划实施方案。土地配置效率不断提高。建立“要素跟着项目走、新增跟着盘活走、分配跟着效率走”的用地计划管理方式，供地结构进一步优化，土地市场总体健康平稳。推行政企互信+政企守信的“标准地+双信地”出让模式，压缩企业投资成本、提升项目落地开工速度，我省的相关做法在全国推广。水域岸线管控逐步深入。推进河湖水域岸线空间边界划定，形成河湖管理范围划定的江苏模式，强化成果共享运用，推动全省河湖水域自然资源统一确权登记。强化重点水域名录化保护，布局河湖网格化管理并积极开展功能监测和健康评估。

二、存在的主要问题

自然资源资产管理涉及范围广且专业性强，同时与顶层设计、体制机制、管理改革、基础工作等密切相关，我省虽然在自然资源资产管理方面取得了积极成效，但也存在问题短板，需要高度重视并着力解决。

（一）资产家底还不够准确清晰。一是权属不清边界模糊。自然资源资产权利交叉重叠、缺位遗漏及权能不完善等问题较为明显，资源登记部门众多，登记类型、登记程序、登记效力、登记簿与权利证书等方面有诸多不同。部分自然资源的内涵与外延区分尚不明确，不同类别资源范围及权属有待厘清。如耕地等部分自然资源所有权国家所有和集体所有并存，在进行国有自然资源报告时按照全口径纳入；同一地块林中有地、地中有林，存在林业面积和耕地面积重复统计的问题。上述情况对摸清弄实国有自然资源底数产生不利影响。二是资产价值缺乏计量。目前政府专项报告基本是反映自然资源实物量情况，暂无自然资源资产价值量数据。由于资产价格评估体系尚未建立，也未出台统一的计价、量化标准和会计处理方式，加上会计核算制度不健全，导致自然资源资产价值总量难以体现，自然资源资产管理报告更多体现为资源报告。三是资源的动态变化反映不及时。部分自然资源数据监测时段长，即时性不够，加之以往多头管理等原因，导致资源家底的动态变化难以被全面及时掌握。此外，第三次全国国土调查对湿地的定义和调查范围发生根本性变化，全省湿地资源总量、分布及结构、保护资源数据等发生很大调整，随之需要及时开展湿地资源动态监测和数据库更新，相关工作的全面跟进存在滞后性。

（二）管理体制机制还不够健全。一是自然资源资产产权主体有待进一步明确。全民所有自然资源资产所有权委托代理机制尚未建立，资产权益管理工作缺乏支撑，编制基于价值量的自然资源资产负债表有一定难度。二是协调共管的格局有待进一步形成。目前土地、森林、矿产、海洋等自然资源的管理职责虽然已经整合至自然资源部门，但统一的自然资源管理法律法规体系尚未形成，与之相适应的管理体制机制也不够健全。各相关职能部门之间仍然存在管理碎片化、目标差异化、空间重叠化等问题，资源管理仍以单门类管理为主，综合化管理不足，统筹推进工作面临现实障碍。有些地方在机构改革后区级林业人员和职能划转未到位，加上基层力量薄弱、投入不足，给实际工作带来影响。

（三）重点领域改革还不够到位。一是土地资源供给和需求的矛盾亟待解决。从调研情况看，土地资源需求呈刚性扩张趋势，但受生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线边界等约束，国土空间用途管制趋紧，土地资源供应总量趋紧。另一方面，土地节约集约利用仍有提升空间，闲置空闲和低效用地依然较多，批而未供、供而未用、用而未尽、建而未投、投而未达标等问题仍然存在。二是水资源节约利用亟待强化。水质型缺水问题还未系统解决，用水效率仍有较大提升空间。有的地方反映，水质型缺水和季节性缺水问题并存，一半左右的用水依赖外调，居民日常用水需依靠长距离调引长江水解决。三是自然资源市场化配置和高效利用制度亟待健全。自然资源交易市场还不够成熟，产权交易规则还不够完善，评估方法手段缺乏，价格形成机制存在缺陷，市场化配置程度还有提升空间。

（四）污染治理和生态修复推进还不够扎实。一是环保意识需要持续增强。部分地区重发展轻环保、重眼前轻长远的思想仍不同程度存在，生态修复工作统筹力度需进一步加大，跨区域、跨流域的污染联防联治机制有待持续强化。二是监管能力需要不断提升。生态环保执法力量较为分散，协同配合还不够有力，覆盖范围还不够广泛，通过执法倒逼市场主体加大环保投入、实现污染达标排放的成效还不够明显。三是重点领域生态安全需要密切关注。部分地区土壤污染状况尚未完全摸清，危废安全处置能力不足，土壤污染治理修复难度较高、投入较大、周期较长，一定程度影响了新上项目的土地使用。部分地区对耕地和永久基本农田保护监管不力、永久基本农田划定不规范、生态红线内违规开发建设并侵占水域林地。工业废水、生活污水、农业污水排放给近海河口的水质保护带来挑战。一些河湖周边围圩养殖蔓延，导致河湖防洪调蓄能力减弱、供水保障能力下降、水生态环境受到一定程度破坏。

三、几点建议

（一）深入贯彻落实习近平生态文明思想，提升自然资源法治实效。一是牢固树立新发展理念。坚持节约资源和保护环境的基本国策，协同推进经济发展高质量和资源生态保护高质量，大力发展绿色经济、循环经济、低碳经济，优化资源利用结构，推动形成绿色发展方式和生活方式，构建人与自然和谐发展的现代化建设新格局。二是抓好自然资源领域立法工作。落实自然资源立法规划，制定出台省洪泽湖保护条例、省国土空间规划条例，适时开展湿地保护、自然保护区建设、矿产资源管理等方面的立法修法工作，加快生态补偿、生态损害赔偿等方面立法进程，构建自然资源地方性法规体系。三是强化自然资源执法能力建设。健全“天上看、地上查、视频探、网上管、群众报、实时督”的六位一体执法体系，加大对违法用地、非法采矿、乱砍滥伐、违法取水等行为的打击力度，更大力度维护国有自然资源资产的生态价值。加强执法检查、督察发现问题整改，强化对违法行为全过程监管、全流程监督，确保执法“严起来”，推动“长牙齿的硬措施”落地落实落细。

（二）不断完善体制机制，夯实自然资源管理基础。一是进一步弄清国有自然资源资产家底。加强自然资源调查监测、确权登记等工作，摸清自然资源和国有自然资源家底。按照全口径、全覆盖的要求，掌握自然资源种类、总量、结构、分布、质量等信息。在实事求是、科学合理、分步实施的基础上，积极推进全民所有自然资源资产清查试点工作，探索建立权威、统一的自然资源资产价值核算标准或规范，做实价值量核算，报出“明白账”。二是进一步推进管理信息化。以资产管理为重点，利用物联网、大数据等信息技术，完善自然资源数据库和信息共享机制，覆盖自然资源资产全生命周期，实现对资产全面化、动态化、精细化的监督管理。加强与人大预算联网监督系统的互联互通，提升跟踪监督国有自然资源资产管理的水平。三是进一步强化工作协调。国有自然资源资产管理工作政策性强，且涉及到条线之间、条块之间的职能分工，要通盘谋划并一体推进，进一步明确各相关职能部门职责以及地方的属地管理职责，发挥主观能动性、增强横向协调性，与开展领导干部自然资源资产离任审计相结合，建立健全分工清晰、工作衔接有序、监管措施有力、沟通配合顺畅的联动监管机制，形成工作合力。

（三）有力统筹保护和发展，守好资源生态安全底线。一是发挥规划引领作用。结合省国土空间规划编制，细化落实土地资源、水资源、矿产资源、森林资源和海域海岛资源等保护和利用专项规划编制，全面落实多规合一，加大全域统筹力度，建立统一的空间规划体系和协调有序的资源开发保护格局。二是落实河湖生态长效保护。根据我省的资源禀赋和生态底蕴，因地制宜完善水域岸线功能布局，落实长效管护措施，结合耕地和永久基本农田具体情况，科学有序实施退圩还湖工程。强化水污染防治，推进产业转型升级，一体推进工业、农业、生活、船舶污染源治理，做好河湖渔民转产就业工作。推进洪泽湖、里下河低洼湖荡等水域及其岸线生态修复，杜绝非法圈圩围网活动，加速水体流动，增强河湖自我修复能力，提升河湖水源涵养和洪涝调蓄等水生态功能，全力修复生物栖息环境。三是推动林业可持续发展。全面推行林长制，建立五级林长体系，压实各方主体责任。深入开展国土绿化，持续推进长江两岸造林，继续加强沿海防护林体系建设，推进绿美村庄、森林城市建设，有序改造低效林、修复退化林。严格监管森林资源，持续推进自然保护地体系建设，加强湿地及野生动植物保护，全力抓好林业灾害防控。四是严格土地资源管控。严格落实耕地和永久基本农田保护制度，坚决遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”。实施土地要素精确保障，整体开展农用地整治、建设用地整治、生态保护修复和公共空间治理，形成全域土地综合整治格局。

（四）扎实推进重点领域改革，实现自然资源资产保值增值。一是探索建立生态产品价值实现机制。完善生态补偿范围、补偿标准和补偿方式，健全利益补偿长效机制。在碳达峰、碳中和目标下，利用自然资源作为生态产品生产载体的优势，积极发展林业碳汇，加强海洋碳汇基础研究，充分发挥碳市场在自然资源管理和生态建设、修复、保护中的重要作用。完善绿色低碳政策和市场体系，积极开展碳排放管理和绿色低碳标准研究，深度参与碳排放权交易，努力实现收益最大化。二是加强自然资源收益管理。深入推进国有自然资源资产产权制度和有偿使用制度改革，既要通过完善价格形成机制，扩大竞争性出让，发挥市场配置资源的决定性作用，又要通过总量和强度控制，更好发挥政府管控作用。除按国家法律和政策规定可划拨或无偿使用的情形外，全面实行自然资源有偿使用。完善自然资源使用权转让、出租、抵押市场规则，维护市场交易秩序。按照以收定支的原则，将自然资源收益管理纳入预算管理，统筹安排用于重点项目建设、生态环境修复等支出。

（五）认真做好报告工作，推动国有自然资源资产管理监督走深走实。一是健全报告机制，提高报告质量。承担自然资源专项报告工作的牵头部门要会同有关方面，在全面准确报告国有自然资源资产家底的同时，要突出问题导向，实事求是反映存在问题及其成因，并就深化改革、完善制度、改进管理提出切实可行的工作举措。要加快自然资源资产负债表的编制工作，建立并完善报表体系和评价指标体系，以国有资本价值及其变化为重点进行定量分析，反映国有自然资源的配置、利用及收益等内容，为人大常委会审议专项报告提供参考。二是坚持稳步推进，提升监督实效。开展人大国有自然资源资产管理监督尚处于起步阶段，需要在实践中不断探索。要综合运用听取和审议专项报告、开展专题询问、进行审议意见落实情况“回头看”等多种方式，加大监督力度，提升监督实效，促进经济社会发展全面绿色转型。