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摘要

欧盟科技政策不同于主权国家的科技政策，其政策目标既追求科技进步本身，又要照顾欧洲一体化方向。本文以西方公共政策学“框架化”理论为视角，回顾分析了欧盟在不同历史时期科技政策框架形成的过程。以“框架化”为视角，可以清楚地看出欧盟科技政策框架随着对问题界定不同而不断演化的路径。欧盟委员会是推动欧盟科技政策框架形成的主要力量，但需要借助外力促进框架形成。不同政策框架，对欧盟具体的科技政策工具产生直接影响。当前，欧盟科技政策正处在“社会挑战”和“技术主权”两大框架双重影响之中。以“框架化”为视角，能为我国更好开展对欧盟科技合作带来新的思路。‍‍

欧洲是现代科学的发源地，拥有深厚的科学文化传统。欧洲的科学和技术水平曾长期处于世界领先地位，但科技政策真正成为一个独立的公共政策领域，也是在二战以后。和主权国家的科技政策不同，欧洲层面的科技政策除受科技发展因素本身影响外，还跟欧洲一体化进程密切相关。对于欧盟而言，科技政策既是促进科技进步、支撑产业发展的一种政策措施，又是推进欧洲一体化的必要工具。事实上，自20世纪50年代起，欧盟委员会便开始了其“欧洲化”（Europeanize）科技领域政策的努力。无论是从政治影响力还是预算规模角度看，“欧盟科技政策”涵盖的内容一直呈扩大趋势。

自1998年《中欧科技合作协定》签订以来，我国和欧盟科技合作不断深化。中欧之间先后建立了“中欧科技合作指导委员会”“中欧创新合作对话”“中欧科研与创新联合资助机制”等合作机制。中欧科技合作的深化引发了对欧盟科技政策的关注。尽管如此，由于欧盟科技政策难以诉诸于一个明确的政策制定主体，加上其政策工具十分丰富且不断更新，这给研究欧盟科技政策带来一定难度。现有关于“欧盟科技政策”的文献多围绕欧盟科技政策的某一方面开展研究，如“欧盟科技一体化”“欧盟框架计划”“欧洲研究区”等。

为能够从更加宏观的角度认识欧盟科技政策，本文尝试以西方公共政策学“框架化”理论为视角，回顾欧盟科技政策演化的历程。欧盟科技政策框架的演化，显示了其对科技政策认知的不断变化。这种变化既体现了全球范围科技政策本身的发展，也反映了欧盟对一体化的不断追求。以“框架化”为视角观察欧盟科技政策，有助于从更大的历史周期理解欧盟科技政策背后的逻辑，认清欧盟科技政策本质。因此，本文要研究的不是欧盟科技政策的具体内容，而是分析科技政策“风向”的变化。了解这种“风向”变化的趋势，能够帮助我们更加清醒地看待欧盟在科技方面的最新动作，也给我国更好开展对欧盟科技合作带来启示。

一. 政策制定语境下“框架化”的具体含义

“框架分析”（frame analysis）是流行于西方社会科学中的一种跨学科分析方法，主要应用领域包括大众传媒研究、政治学研究、社会运动研究等。“框架分析”基于美国社会心理学家欧文·戈夫曼（Erving Goffman）提出的“框架理论”，即人们在社会生活中总是通过特定的解释框架（framework）来理解社会现象。“框架理论”的核心思想是：话题讲述及信息传递方式的差异，会影响人们的接受效果，进而帮助形成或改变人们对某一问题的观点和判断。例如凯特·弗兰奇（Kate French）等人提到，在讨论媒体在政治生活中的角色时，既可以将媒体放在“政府权力监督者”这一框架内讨论，也可以放在“意识形态塑造者”这一框架内讨论，因此存在着“自由媒体”和“阴谋论者”两种解释框架。由于框架效应的存在，信息传递主体能够通过“框架化”（framing）某一主题下的信息，实现影响或塑造信息接受者态度的目的。“框架分析”作为一种分析方法，主要关注同一事件或话题在被“框架化”过程中，信息传递的主体（如新闻媒体、政党、政府）选择了哪些事实进行强调、弱化了哪些事实、选择了怎样的语言进行描述、以什么样方式包装其想要传递的理念及思想等问题。

“框架分析”能够被应用于政策研究，或者说“框架理论”下“框架”的概念能够和政策研究产生交集，主要基于以下几点原因。首先，在政策制定的过程中，的确存在着“政策问题界定”（policy problem definition）的需求。考虑到政策制定者面对的局面经常是错综复杂的，如何准确、清晰地界定政策问题，就成为政策制定过程中的关键一步。其次，政策从形成到实施，从本质上看是一个“沟通”的过程。政策在传达的过程中，需要被反复的“讲述”。任何一项政策，一般都包含该政策针对问题的描述、可供选择的应对方案、选择某一方案的理由等内容。这些内容组合在一起，构成了政策的“叙事”（narrative）。如何编写好政策“叙事”，取得想要的沟通效果，以获得政策对象的支持，是政策制定者必须考虑的问题。最后，政策制定的过程也是一个多方利益表达、竞争、妥协的过程。这是一个政治过程。政策制定背后的各种政治力量，往往会基于本方需求，以不同方式“框架化”政策所要解决的问题。政策制定的过程，也是各类“框架”竞争的过程。

政策制定中的“框架化”需要和“政策框架”加以区分。“框架化”关注的是政策制定者如何同政策对象沟通政策的问题，强调“沟通”这一动作，目前国内学者对此关注较少。而“政策框架”已经是一个被普遍接受的概念，主要强调已经制定好的政策包含哪些结构化的要点。国外对政策“框架化”问题的早期研究主要受到美国政治学者谢茨施耐德（Elmer Eric Schattschneider）影响。谢茨施耐德将“政策选项”描述为“强有力的政治工具”。谢茨施耐德的观点为在“政治议程设定”（agenda-setting）视角下研究政策制定过程打开了思路。西方政策科学“论辩转向”（argumentative turn）的发生，使得政策制定中的“框架化”问题获得更多关注。“论辩转向”反思了传统西方政策制定过程中的工具理性倾向，认为来自科学家的专业知识并不能保证政策制定的成功。政策论证中没有纯粹意义上的科学建议。实践中，人们经常发现争论的核心源自不同的认知框架与价值标准。斯宏（Donald Alan Schön）将此形象的比喻为：科学证据只能在政策进行技术性调整的“高原”上发挥作用，而大量对于如何解决经济社会问题的争斗发生在政策制定过程的“洼地”里。在这样的历史背景下，研究公共政策问题的识别和界定，即政策的“框架化”问题，逐渐成为西方政策科学的一个焦点。

“框架分析”得以引入政策研究，关键在于这一分析视角抓住了政策制定过程中的政治因素。在大多数情况下，扩大权力是政策制定主体“框架化”某一项政策的首要考虑。基于以上分析，本文认为政策制定语境下的“框架化”可以理解为政策制定者根据自身政治需求，通过特定语言的选择、事实的取舍，对某一政策问题进行识别和界定，将其理念、价值观融入政策叙事对外表达的行为。

二. “框架化”对于欧盟政策制定的重要意义

欧盟作为超国家联合体，既不是一个主权国家，也不同于一般的国际组织，而是一个独特的政治体系（political system）。欧盟存在的合法性包括：避免欧洲再次出现战争，维持二战以来的和平局面；推进“欧洲一体化”；在国际社会以一个统一的声音反映“欧洲价值观”等。欧盟在制定政策时，既要争取让各成员国达成共识，又寻求在具体操作层面巩固和扩大欧盟权力。欧盟的这种政策制定导向被称为寻求政策领域的“欧洲化”（Europeanization）。

为了能够“欧洲化”各领域政策，欧盟必须选择最为合适的“框架”，使得对政策问题的表述能够获得最大程度认同。这样才有利于欧盟层面政策的成功。与一般主权国家相比，欧盟层面政策更加注重政策问题的界定，以及和政策对象（包括成员国政府、欧盟范围内企业和居民等）的沟通，也就是政策“框架化”的过程。对于欧盟而言，“框架”质量的好坏和政策对象沟通的效果，很大程度上决定了欧盟政策的权威性。传统的政策研究在谈到“框架化”问题时，一般认为是不同参与者“认知”的不同，才导致了各种“框架”间的冲突和竞争。然而，尼兰德（Johan Nylander）在研究欧盟电力市场改革时发现，欧盟的情况正好相反。对欧盟而言，实际上是“自由化欧盟电力市场”这一“框架”确立在前，具体政策制定才能发生。有了统一的“框架”，欧盟才拥有了指挥包括各成员国政府、电力公司在内的各利益相关者行动的合法性。

对于欧盟而言，“欧洲化”各领域政策，也的确依赖于一个又一个新的“框架”产生。欧盟在长期寻求“欧洲化”各项政策过程中，也在“框架化”方面不断积累着经验。可以说，不断地“框架化”和“再框架化”（reframing）已经是欧盟在政策制定方面的重要特征。拉戴利（Radaelli Claudio）的研究显示，欧盟的政策动议能够在一种“框架”受阻情况下，通过改换另一种“框架”获得通过。如欧盟委员会于1975年提出的“统一欧盟公司税”系列政策由于强调“统一”（harmonization），一直遭到欧盟成员国的抵制而未能通过。直到1989年，欧盟委员会采用了新的“框架”，彻底放弃“统一”这一字眼，改为强调欧盟的“辅助性”（subsidiarity）原则，才最终使得该项政策得以实施。

欧盟在组织结构方面的特征，也决定了“框架化”是其政策制定的主要方式。从纵向上看，欧盟包含欧洲理事会、欧洲议会、欧盟委员会等机构；从横向上看，欧盟委员会又包括司职各个领域政策的总司。这种在纵向和横向上都分散化的结构，使得在政策形成过程中，存在着众多可以重新界定政策问题的“介入点”。欧盟内部各机构都有可能根据自己的认知或利益“框架化”或“再框架化”某一政策问题。加上欧盟层面相对弱势的政党意识形态力量，这更增加了各种“框架”介入和竞争的可能。众多参与机构在不同“介入点”推出各自“框架”或“再框架化”，不断更新对某一政策问题的认识，直到达成统一的过程，实际上起到了相互竞争和淘汰、确立欧盟就某一政策问题界定权威性的作用。

三. 欧盟“框架化”科技政策的历史回顾

科技政策作为一个领域性政策，在欧盟成立之初（包括欧洲煤钢共同体、欧洲经济共同体时期）并没有获得太多关注。回顾历史，早期称得上欧盟“欧洲化”科技政策的主要动作包括建立了一些欧盟层面的科研机构：如成立于1953年的欧洲核子研究组织（CERN），在欧洲原子能共同体协议下于1957年成立的联合研究中心（Joint Research Center），以及于1962年成立的欧洲南方天文台（European Southern Observatory）等。这些动作停留在领域性多边合作机制层面，并不涉及对欧洲科技发展形势做出总体判断，因此在这一阶段，欧盟层面的科技政策“框架”尚未形成。

3.1 “技术差距”

进入60年代，欧洲越发感觉到二战结束后美国科技快速进步的压力，欧洲内部关于缩小和美国技术水平差距的讨论也越来越多。1966年，经济合作与发展组织（简称OECD）受成员国科技部长委托，就科技进步与经济发展间联系问题开展专题研究，并于1968至1969年间发布《技术差距》系列报告。该系列报告首次提出“技术差距”（technological gap）的概念，指出同为OECD成员国的西欧国家和美国，在科研投入强度、科研组织效率、大企业创新能力等方面存在巨大差距。几乎在同一时期，法国记者让-雅克·赛尔-施雷柏（Jean-Jacques Servan-Schreiber）写作的《美国的挑战》一书成为国际畅销书。该书提出为应对科技落后的局面，欧洲必须形成统一的市场，建立大型企业，开展共同的研究及开发活动。《美国的挑战》一书的观点，进一步引发了欧洲内部关于欧洲和美国“技术差距”的政治讨论，对欧盟成员国就“技术差距”统一认识形成较大影响。1972年，欧盟委员会出台了首份欧盟层面的科技政策文件《共同科学研究和技术发展政策的目标和手段》，指出欧洲国家应该联合起来应对和美国的科技竞争。

进入70年代，在两次石油危机的影响下，欧洲国家经济逐渐陷入困境，高失业、高通胀、低增长困扰欧洲。相比之下，日本则通过实施压缩财政预算、减少能源消费、鼓励研发新技术等一系列措施，快速摆脱了石油危机对经济的影响。美国科技实力的快速提升、日本依靠科技手段摆脱石油危机影响的经验，使得对欧洲科技水平落后的担忧被越来越多欧洲人接受。在这样的背景下，欧盟委员会继续通过发布文件，委托专家开展专题研究、欧盟领导人公开发声等方式，不断强化对欧洲和美国、日本“技术差距”论断。“技术差距”的作为欧盟层面科技政策的框架逐步确立下来。

“技术差距”的框架确立下来后，在欧盟层面设立统一的科技计划便有了充分的理由。1984年，欧盟正式推出第一期（1984-1987）框架计划（framework program），这标志着欧盟在“欧洲化”科技政策方面取得重大突破。框架计划的推出，使得欧盟正式获得了超越主权分配科研资金的权力，欧盟也从此拥有了对欧洲整体科技发展形势做出判断、提出应对措施的制度化平台。在这之后的第二期（1987-1990）、第三期（1990-1994）框架计划中，欧盟沿用了“技术差距”这一框架，继续通过宣传和美国、日本的“国际科技竞争”巩固其掌管欧盟科技政策的权力。为应对和美国、日本的“技术差距”，欧盟在这一时期推出欧洲信息技术研究发展战略计划（ESPRIT）、欧洲先进通信技术发展计划（RACE）以及欧洲产业技术基础研究计划（BRITE）三大计划。受“技术差距”框架影响，这一时期的欧盟科技政策以对标美国和日本，发展欧洲信息通信技术、加强欧洲企业的技术基础为主要目标。

3.2 “欧洲悖论”

进入90年代，“创新体系”的思想开始影响各国科技政策制定。与此同时，欧盟体制也迎来重大变革。1993年开始生效的《马斯特里赫特条约》（简称《马约》），确立了欧盟作为政治联盟的总目标，加强了欧盟在环境保护、工业战略、卫生、教育、研究与发展、文化等多个领域的职能。在科技方面，“框架计划”作为提升欧盟科技实力的最重要政策工具，被正式写入《马约》。《马约》还将欧盟可以介入的科技活动范围从“竞争前”扩大到“所有研究活动”，并规定欧盟拥有协调各成员国科技政策的权力。《马约》为欧盟再次“框架化”科技政策奠定了基础。在《马约》生效和“创新体系”思想双重影响下，欧盟委员会于1995年发布《创新绿皮书》。《创新绿皮书》通过列举欧盟在论文和专利数量方面的反差（图1），提出“欧洲悖论”（European paradox），即欧洲在过去15年间，尽管在科学研究方面表现出色，但相对于美国和日本，并未能有效转化为创新成果。以“欧洲悖论”为框架，欧盟科技政策开始向创新链下游延伸。在第四期（1994-1998）和第五期（1999-2002）框架计划中，以增强创新能力解决“欧洲悖论”的政策主张得到充分体现。欧盟在这一时期提出的具体政策包括：通过若干示范工程（demonstrated project）建立欧洲大学、研究中心、企业间的研发合作网络、吸引欧洲中小企业参与技术转移、加强与非欧盟国家的国际研发合作等。

3.3 “欧洲研究区”

进入2000年，欧盟开始实施旨在提振欧盟经济的《里斯本战略》。该战略提出在2010年前“把欧洲建设成全球最具竞争力和活力的知识经济体”。此外，欧盟将于2004年迎来历史上最大规模的一次扩大，包括波兰等国在内的10个国家将同时加入欧盟。为落实《里斯本战略》，同时为欧盟扩大做好准备，1999年上任的新一届欧盟委员会在2000年1月提出建立“欧洲研究区”（European Research Area）。在提交给欧洲理事会、欧洲议会的报告中，欧盟委员会指出“目前欧盟的框架计划只占欧盟国家公共科研总支出的5.4%。当前欧盟层面的科学研究活动仅仅是15个成员国和1个欧盟的简单相加。欧盟科学研究活动的碎片化、相互隔离、人为划分区域，以及管理体制的不统一，正加剧我们对知识经济投入的不足”。针对这些问题，需要建立“欧洲研究区”。

“欧洲研究区”作为一个新的框架，其主要推动者是时任欧盟委员会负责科学研究事物的委员布斯奎因（Philippe Busquin）。在多年后接受欧盟杂志采访时，布斯奎因表示“欧洲研究区”从概念酝酿到正式成为欧盟政策，只用了6个月时间，这主要得益于时任欧盟委员会主席普罗迪（Romano Prodi）以及欧盟轮值主席国葡萄牙首相古铁雷斯（António Guterres）的大力支持。可以看出，相比较“技术差距”和“欧洲悖论”，“欧洲研究区”的框架化过程并没有依靠太多专业化的研究力量，更多体现为一种“短平快”的政治过程。这与当时新任欧盟委员会雄心勃勃的要实现《里斯本战略》，以及欧盟即将迎来扩大的政治形势有很大关系。

“欧洲研究区”框架的推出，体现了欧盟继续以“创新体系”为视角制定科技政策。“欧洲研究区”框架的核心要义在于，统筹协调各成员国的科技政策，通过成员国科技政策间更大程度的开放、合作和竞争，改变欧盟科研领域条块分割的困局。“欧洲研究区”作为这一时期的欧盟科技政策框架，直接影响了欧盟第六期（2003-2006）和第七期（2007-2013）框架计划。为实现“欧洲研究区”提出的欧盟内部货物、人员、服务、资本之外的第五项自由流动，即知识的自由流动，欧盟在这一时期推出了卓越中心网络计划（centers of excellence）、联合技术行动方案（joint technology initiatives）、联合资助机制（ERA-Nets）等具体政策，并于2007年建立了欧洲研究理事会。

3.4 “社会挑战”

“社会挑战”（societal challenges）是在全球关注可持续发展背景下成为欧盟科技政策框架的。2003年，盖茨基金会创立了“全球健康大挑战”项目（grand challenges in global health），以资助科学研究的方式，帮助发展中国家应对人口健康方面的挑战。盖茨基金会和各国政府的合作，加上可持续发展问题越来越受到关注，推动了“社会挑战”（societal challenges）概念进入各国科技政策话语体系。受其他国家影响，2007年欧盟委员会发布绿皮书《欧洲研究区：新的视角》，提出欧盟国家应共同识别和应对那些“超越国界的社会挑战”。绿皮书特别就如何通过欧盟成员国科技合作、欧盟科技计划应对“社会挑战”，向欧洲议会、欧洲理事会、欧盟成员国、欧盟科研人员提出一系列引发公共讨论的问题。2008年，欧盟委员会又发布专家组研究报告称“要实现欧洲经济、社会、环境发展目标，必须调动欧洲的科研力量应对‘大挑战’”。2009年7月，欧盟科技政策官员、科研人员在新任轮值主席国瑞典隆德大学召开科技政策会议，通过了“隆德宣言”（Lund Declaration）。“隆德宣言”号召“欧洲的科学研究应跳出领域框架，专注于解决我们这个时代的‘大挑战’”。“隆德宣言”是确立“社会挑战”作为欧盟新的科技政策框架的关键一步。2010年，欧盟委员会科研总司发部《欧洲2020战略旗舰计划：创新联盟》，提出欧洲需要通过创新解决包括气候变化、能源及资源短缺、健康和老龄化等“社会挑战”。2012年，欧盟委员会科研总司发布《大挑战：地平线2020计划的设计和社会影响》，正式提出应对“社会挑战”将成为欧盟新一期框架计划重点内容。

“社会挑战”框架的确立的过程，结合了国际形势和欧盟自身对科技作用的反思。在“社会挑战”框架下，欧盟科技政策的影响范围进一步扩大。欧盟的科技政策越来越表现为一种以科技为手段追求可持续发展的政策。在具体政策方面，欧盟在第八期框架计划（2014-2020）“地平线2020”中首次设立“社会挑战”板块，其预算规模相比另外两大板块“卓越科学”和“工业技术”占比也最大。为充分发挥科技应对“社会挑战”的作用，欧盟还大力推动“任务导向型”（mission-oriented）计划管理模式。欧盟委员会通过专家研究报告提出，“任务”可以作为连接挑战和科研项目的“中间层”（图2）。为了实施任务导向管理模式，欧盟创新总司还于2017年启动了欧洲创新理事会（European Innovation Council）建设工作。欧洲创新理事会定位为类似欧盟实现突破式创新的计划管理机构（类似美国国防部高级研究计划局）。

3.5 总结

通过总结欧盟“框架化”科技政策的历史（表1），可以看出欧盟科技政策框架的形成体现出以下特征。第一，欧盟科技政策的框架是特定历史条件下的产物。“技术差距”“欧洲悖论”“欧洲研究区”“社会挑战”几个框架都或多或少反映了当时国际环境、欧盟体制、或是科技政策理论方面的最新变化。“框架化”是欧盟向政策对象沟通发展形势、凝聚共识的重要手段。第二，欧盟科技政策框架对政策制定有较大影响。在每个新的框架下，都有具体的科技政策与之对应。每个框架下提出的最新政策工具，基本都瞄准解决框架界定的问题。第三，欧盟委员会是“框架化”欧盟科技政策的主导力量，但需要依靠外部力量推动框架被接受。在每一轮“框架化”过程中，欧盟委员会都在“议程设定”方面发挥了重要作用。尽管如此，欧盟委员会也需要借助外部力量（如OECD、专家工作组等）帮助其证明框架的合理性。由于处在各方面利益诉求、观点表达的“交点”位置，欧盟委员会能够比较方便地吸收、利用、整合各类信息，在每个历史时期推动框架形成。

四. 欧盟“框架化”科技政策的最新进展

近年来，欧盟所处国际环境剧烈变化。反全球化思潮兴起，英国脱欧，新冠肺炎疫情“大流行”彻底改变了人们生活方式。从欧盟自身角度看，在数字经济领域和中美两国差距不断拉大、新一届欧盟领导人上台、地平线2020计划到期等环境条件变化，也不断刺激着欧盟再次“框架化”其科技政策的冲动。2020年2月，欧盟在同一时间发布三份关于数字技术的发展战略，分别是《塑造欧洲的数字未来》、《人工智能白皮书》、《欧洲数据战略》，三份文件均强调欧盟应在当前国际科技竞争加剧情况下尽快掌握自己的“技术主权”。随后，欧盟委员会新任主席冯德莱恩在欧洲多家媒体发表文章，将欧盟“技术主权”解释为“在发展数字技术方面，欧洲能够根据自己的价值观和规则做出选择”。在欧盟委员会于2020年5月27日发布的《2020年欧盟科学、研究和创新表现》研究报告中，不限于数字技术领域、广义的“技术主权”概念正式得到确认。该报告在政策建议部分中指出“全球技术竞争给欧盟在‘技术主权’方面带来忧虑”“欧盟‘技术主权’处于危险中，这将对科技和产业政策制定产生影响”。

在具体政策层面，欧盟即将启动的新一期（2021-2017）框架计划“地平线欧洲”基本沿用了“地平线2020”计划三大板块的设计。在“地平线欧洲”三大板块“卓越科学”“全球挑战和欧洲工业竞争力”“创新欧洲”中，“全球挑战和欧洲工业竞争力”占比最大。“地平线欧洲”彻底采用了“地平线2020”时期开始探索的“任务导向型”计划管理方式，将欧盟面临的可持续发展及民生方面挑战划分为“适应气候变化和社会转型”“癌症”“气候中性和社会城市”“健康的海洋、海岸线和内陆水域”“土壤健康和食品”五大方面。此外，为改变欧洲数字经济领域落后的局面，欧盟还在“地平线欧洲”计划之外，特别推出了“数字欧洲计划”（digital Europe program），旨在加强欧洲数字基础设施建设，提高欧洲企业利用数字技术的水平。

从欧盟在“框架化”方面最新动作，以及推出的具体政策可以看出，“社会挑战”框架对欧盟科技政策的影响还在延续。新一期“地平线欧洲”计划中，尽管改称“全球挑战”，但其针对的社会民生领域问题的政策方向没有改变。此外，欧盟推出专门加强数字技术的计划，这体现了欧盟对“技术主权”的追求。从欧盟大的“框架化”历史周期来看，欧盟科技政策正处在“社会挑战”和“技术主权”双重影响之中。这也是为什么无论在欧盟委员会最新研究报告还是欧盟官员讲话中，都频繁强调“双转型”（实现气候中性和数字化转型）。“技术主权”作为欧盟在“框架化”其科技政策方面的最新尝试，或许还要通过更多的政治讨论、专家论证才能稳固，但其对科技政策影响相对于旧框架“社会挑战”，正处于上升势头。可以预计，欧盟未来的科技政策将继续紧扣“数字化转型”，在方向上不断强化欧盟科技的独立性。

五. 对进一步加强中欧科技合作带来新思路

中美关系遭遇挑战背景下，维持和巩固良好的中欧关系对我国具有重要战略意义。科技领域是中欧合作的传统领域，自1998年我国和欧盟签署《中欧科技合作协定》以来，中欧科技合作一直保持稳定发展态势。以“框架化”为视角，能够帮助我们更好理解影响欧盟科技政策形成的多种因素，以及欧盟科技政策相对于主权国家科技政策的特殊性。对于未来加强中欧科技合作而言，“框架化”还为我们带来以下新的思路。

第一，保持和发展中欧科技合作关系，不只是对欧盟对华科技政策做出反应，更是参与具体政策出台前的“框架化”过程。欧盟对华科技政策受欧盟科技政策和欧盟对华政策两方面框架影响，在框架（如欧盟将我国定义为“系统性竞争对手”）形成以后，再寻求合作的方式和路径已经被动。欧盟“框架化”过程中众多“介入点”的存在，意味着我国也有可能参与这一过程。为此，我国可从“框架化”的角度出发，梳理和欧盟及成员国合作机制中存在哪些影响框架形成的机会。通过尽早介入欧盟对华及科技政策“框架化”过程，对其施加影响，尽量让“框架化”过程朝着有利于中欧科技合作方向发展。

第二，在关注欧盟的同时，我国也需要以“框架化”为视角，研究如何优化对欧表达我国科技发展的问题。欧盟“框架化”其科技政策的历史表明，其拥有通过强调外部竞争巩固和扩大自身权力的传统。当前，欧盟强调其在数字技术领域同我国和美国的差距，无非是这一策略的延续。在此情况下，我国如继续强调我国在科技发展尤其是数字经济方面的成就，会刺激欧盟科技政策加速向“技术主权”方向转向。为营造更加有利的中欧科技合作环境，我国可考虑在中欧各级别交往、对话中引入更多对我国科技发展现状的“专业化解读”。通过打造更有利于欧方接受的“框架”，避免部分反华势力鼓吹“中国科技威胁论”可能带来的不利影响，继续保持深化和扩大中欧科技合作的方向。

作者：李研，中国科学技术发展战略研究院

本文转载自微信公众号中国科学技术发展战略研究院，原载于《科学学研究》2021年9月第9期

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