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导语：

浐灞港务的合并，将给西安带来什么？

在以往，西安开发区与行政区并立的双重体制，奠定了今日的城市格局与体量规模。也在法治实践层面带来了有别于传统的实然变革，共同构成了发展与治理的时代主轴。

从法理角度来讲，行政区与开发区的双重体制，是经济问题，更是法律问题。

行政区能否承接高效服务并履行好治理职能，重塑的开发区能否轻装上阵、实现可持续发展？

一、 西安区划的多维面向

对于初到西安的朋友而言，想要清晰地感知身处哪个区并非易事：甫下飞机，望着“西安咸阳机场”的标志，方得知其与大兴之于北京、浦东之于上海的关系迥异；坐上地铁途径北客站，手机里跳出未央区的天气，标语却提示这也是经开区的高铁新城；终于在小寨安顿入住，然发现无论大雁塔还是小雁塔，都不归属于楼前的雁塔区政府直接管辖……这些新奇与疑问，将在整段旅程中不断浮现。

这是西安行政区与开发区双重体制下，“十一区两县”与“五区一港两基地”并立的缩影。以实际区划的多样与丰富程度而论，西安在国内一二线城市中独树一帜。历经数十载，西安在法定行政区的框架内持续做增量，通过开发区造城模式奠定了今日的城市格局与体量规模。2022年5月，西安市委市政府印发《关于推进开发区高质量发展的指导意见》，提出到2025年开发区生产总值总和占全市比重将达60%左右，成为西安经济发展的主战场与创新驱动的主力军。

从本源上看，行政区与开发区的双重体制，是经济问题，更是法律问题。以设立开发区为典型的体制机制创新，伴随着时代浪潮应运而生，既是发展的必然结果，也具有着法律法规下的内生制度逻辑。换言之，正是法定行政区划相对严苛的调整程序与稳定性要求，才彰显了设立开发区的必要与可行；开发区体制从创新实践逐步迈向成熟模式后，又形成了新的稳定的制度路径，反过来对经济社会发展产生着深远影响。“稳定的制度安排塑造了解决问题的途径和方式，诱导了相应的微观行为，从而在很大程度上规定了国家治理的轨迹、抉择和后果“（周雪光，2017），在经济逻辑之外，法律也应成为观察前述问题的重要视角。

《中华人民共和国宪法》从根本大法的角度，奠定了我国行政区划的基本形式，也即广泛熟知的省、市、县、乡的层级划分，并构成了国家政权的基本单元；作为行政法规的《行政区划管理条例》及其实施管理办法，对于行政区调整的条件及流程做出了细化规定。与此相对，开发区的设立及调整通常则属于地方事权，由地方政府通过条例的形式予以规范，中央政府仅从宏观上予以调控指导。2017年2月，国务院办公厅印发《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》，明确提出“充分依托所在地各级人民政府开展社会管理、公共服务和市场监管”，即剥离由开发区所承担的社会管理职能，仅保留作为应然之义的经济发展职能。这一改革不仅在坊间激发了众多讨论，也宣告了西安在内全国范围的新一轮开发区运行机制调整，使得对区划制度的观察有着愈发多维的面向。

二、 区划何以重要：发展与治理的单元

从韩（愈）昌黎到康（有为）南海，能在自己的名号里冠以家乡作为“郡望”，是传统中国千年间对士大夫的莫高褒扬。直到人口高度流动化的今天，以区划为基础的地域认同，也时常成为异乡异客时人际之间的纽带，甚至会像“散装江苏”的梗一样层层剥茧，直至寻找到乡谊的最终落点。文化意向之外，当代中国以教育、医疗为代表公共服务资源，也有赖于行政区划的单元进行配置，深刻地影响人们的生活。

以教育为例，地方区一级政府往往成为公办学校的统筹及举办主体。高新区是西安曾经“公参民”教育模式的排头兵，在“选最好的位置、配最好的硬件、聘最好的校长、用最好的老师，办最好的教育”口号下，以高新一中为代表的龙头学校管理各类高新系分校，最终形成教育集团的产业化模式，不但成就了西安教育的金字招牌，也成为区域不动产价格的压舱石。伴随着开发区模式的四面开花，曲江、经开、浐灞等也陆续将名校分校建设与区域开发融合，将本身为重资产投资的校园建设，与教育用地出让、商业住宅用地配套供给、土地出让金返还等环节相互联动，并最终实现各方利益的最优解，大幅重塑西安原有的教育格局。

除却宏观层面的资源分配，微观层面的各类机关设置，也对居民生活产生着直接影响。行政区设“政府”与开发区设“管委会”是最直观的外部区别，另有大量机关及企事业单位作为配套。诉讼律师在日常工作中，必经步骤是确定案件的司法管辖。一家企业在“国家企业信用信息系统”上的登记地址位于曲江新区，登记机关亦是西安市监局曲江分局，但是当它作为被告时应由雁塔区人民法院管辖。其逻辑在于，法院是作为行政区的法定配套存在，开发区并不天然有相应机构对应，其自然应以行政区归属为准。

但相同情形在西咸新区又有不同的适用：依据陕西高院颁布的《关于西咸新区第一审案件管辖规定》，西咸新区管委会所在的能源金融贸易片区，行政区划归属于咸阳市秦都区，但司法管辖归属西安市长安区人民法院。这一安排便突破了以行政区为准的原则，让位于实际管辖。凡此种种，不同的运行逻辑高度交织并嵌入到社会经济的日常运转之中。

三、 行政区与开发区的嵌套：以高新区为例

1. 历史轨迹

提及西安的开发区，首论的自然是经济体量独占鳌头，且冠以“首善区”之谓的西安高新区。从历史溯源上看，开发区是晚近经济发展的产物，在地方发展初期工业与经济基础差，对外贸易与投资也刚刚起步，政府以设立开发区的形式促成规模化效应，利用土地、财政和金融等方面的优惠政策在短时间内集聚优势。西安高新区便于1991年在时代浪潮中应运而生，通过跨越式发展缔造了我国改革开放的西部样本。

开发区在规划建设上具有天然优势，有着更高的政策宽容度和财税体制便利。在这一阶段，开发区高度聚焦于经济发展职能，体制机制向企业靠拢，甚至在早期还存在实践管委会与开发公司进行一体运营的开发模式。如高科集团，便是在与西安高新区管委会实行“一套人马、两块牌子”的机制下，按照“政策扶持、贷款起步、负债经营、滚动发展”的模式逐渐起步发展。

伴随着开发区体量规模的扩张与发展阶段的深入，开发区也必然逐步承接一定的社会管理职能，让辖区发展的成果惠及居民群众，平衡“增量创造”与“存量保障”的关系，在外观上也更像一级政府。2021年历经四版修订后的《西安市开发区条例》施行，对高新区和经开区两个老牌开发区进行了法定授权，其中规定，“西安市人民政府设立西安高新技术产业开发区管理委员会……管理委员会是市人民政府的派出机构，对开发区行使市级经济事务和部分社会事务管理职权”。

前述条文准确表明了开发区机构权力的来源逻辑，即高新管委会的行政权力纵向源于上级政府，反观行政区的设置，从法律性质上看则横向源于同级人大。《宪法》与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》均规定，“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关（地方人大）的执行机关，是地方各级国家行政机关”，由地方人大产生地方政府；置于具象化的情境之中，雁塔区的有关领导干部由同级人大通过法定程序选举产生，高新管委会则仅由上级政府任命即可。

开发区的设置不必与行政区挂钩对应，这样的创新带来了显著的制度优势。首先，开发区能够以大部门制架构取代传统行政区的组织结构，以招商引资等目标导向设置机构。高新区的内设机构不必与上级政府一一对应，而是能够按照“一对多”的形式进行整合，精简部门实现降本增效，更加聚焦于经济发展目标。

其次，开发区实际管理区域能超越单一行政区的地理范畴，去适应不断增加的发展用地需求。高新区从雁塔区域起步，托管的街镇已延伸至长安区以及鄠邑区范围。作为西安市政府授权设立的开发区，其与其他市辖行政区同级，但是再下一级的乡镇街道仍属于行政区体系下的设置，托管后开发区便取代行政区成为上传下达的中间单元。由此，高新区嵌套进入雁塔、长安和鄠邑等行政区的原有治理体系之中。

而街道办更下一级的社区，并不属于严格意义的政府。街道办及乡镇政府则是“基层政权”，是国家行政体系最为基层一级的国家机构；依据我国宪法规定，城市地区按居民居住情况设立的居民委员会，性质是“基层群众性自治组织”，应当由居民自主选举产生，不属于国家机构的组成部分。

2. 3.2 改革布局

2022年西安市委市政府印发的开发区剥离移交社会事务工作方案中，其中对于开发区发展和社会事务管理方面有明确要求：

优化开发区机构设置。...未实施托管乡镇（街道）的开发区，其承担经济发展和打造营商环境等职责的内设机构比例原则上不得低于60%；实施托管乡镇（街道）的开发区，可按照履行社会事务管理职能的需要，设置相应社会事务管理机构。

新建和新整合开发区原则上不再托管乡镇（街道），不再承担社会事务等管理职能。已经实施托管的开发区要结合各开发区的功能定位、发展阶段、区位条件，区分处于建设初期的开发区、产城融合过程中的开发区、产城融合度较高的开发区等不同类型，结合实际逐步剥离部分公共服务和社会管理职能，逐步将建成区社会管理职能移交行政区。

此轮改革由经开区向未央区移交作为试点，逐步推向全市开发区。开发区剥离社会事务职能，本质是对开发区“行政化”的内部矫枉。任何组织体都存在自我扩张的原始动力，走过二三十年发展历程的开发区，人员与机构在不断扩容，形成了新的资源配置的固化格局。无论高新、经开还是航天、港务，开发区在创立之初都具有各自鲜明的产业发展导向，承载过多的社会管理职能将弱化自身特色，走向行政区模式下的趋同，背离激发市场化竞争机制的发展初衷，开发区向行政区移交社会事务也是正本清源的必然结果。

但是从内部角度观察，我国的行政管理体系中，不同层级的地方政府除了管辖范围横向区分外，还存在着事权的纵向划分。例如，区域国土规划编制及重大项目的规划权限属于市级政府，规划、施工等各类许可证也由市级部门核发，而土地储备及一二级开发的主体是区级政府，落实到具体的征收及拆迁安置则须由乡镇一级来完成。开发区保留有对街道的直接托管，更有助于其在具体项目微观操作层面的执行力，能够为产业项目落地提供更好的保障。

在近期流传的《西安市开发区与行政区协调管理规定》征求意见稿中，除了最为吸睛的浐灞港务合并外，从宏观视角看更重要的是明确界定了“自管区”、“托管区”、“共建区”和“运营区”的划分：“运营区”保有最为“古典”的企业化运营模式，“自管区”由行政区主导管理，“托管区”因前述现实因素继续由开发区推动建设；而对于“共建区”则将社会管理与经济发展进一步细化拆分为更加细化的十数类权责清单，以逐项落实的形式保证“行政区与开发区社会治理、公共服务管理的责任暗线”。

2024年1月22日，西安市人民政府发布最新人事任免，杨兵任西安浐灞国际港管理委员会主任、中国（陕西）自由贸易试验区西安国际港务区片区（直属）管理局局长（兼）；

李新霞、丁学俊、杨祎、黄秦政、谢慧莹、王永兵、王运动、陈静、马志胜、范明、任社、马选利、许曼任西安浐灞国际港管理委员会副主任。

免去孙艺民中国（陕西）自由贸易试验区西安国际港务区片区（直属）管理局局长职务。

四、 西咸与杨凌：省级授权下的联立构造

1. 西咸实践

将视野拓展到整个关中，经济发展与社会管理二分的框架依然适用，并产生了更加复杂与丰富的肌理。典型案例便是西咸新区，除却西安咸阳两市之间的复杂历史经纬，西咸新区自身的体制机制也显著成为一体化的重要因素。

区别于西安其他开发区，西咸新区管委会的全称是“陕西省西咸新区建设管理委员会”，顾名思义其权力来源由西安市政府上升到陕西省政府。此处的权力来源指的是法律上公权力的授权来源，西咸新区是“国家级新区”，西安高新区是“国家级高新区”，两者的定位区别，只是国家主管部门根据产业政策及发展阶段所上做的区分，并不与新区的管理级别直接挂钩。西咸新区在行政区划上同时涉及西安市与咸阳市的管辖范围，则必然需要由两市的共同上级陕西省进行协调主导。

2017年与2021年，陕西省政府分别下发《关于促进西咸新区进一步加快发展的意见》与《关于西安市全面代管西咸新区的指导意见》，将西咸新区主体交由西安市代管，且做到“全面授权、不留空白”。从法理上看，陕西省政府首先从西安咸阳两市政府上收行政权力，并将该部分权力交由西咸新区管委会具体行使，同时又将西咸新区管委会交由西安市全面代管，进而在不改变机构性质（西咸新区管委会仍是省政府派出机构），间接实现将行政管辖权交由西安的根本政策目的。

如此曲折的授权路径，对现实中的制度运行也有着极大影响。例如前文提到的“反直觉”司法管辖，对于其他开发区可以采用简单的“以行政区为准”原则进行处理，但因西咸新区有着更大的规模体量，实际中须通过五个新城的模式进行管理：第一，如果继续简单按照行政区划切割，则对于单一新城行政区横跨两市的情况（沣西、沣东），有关案件进入二审阶段将分别归属西安与咸阳两个中院管辖，对在新城层面进行沟通协调显著增加客观负担；第二，如果统一规定由西安基层法院管辖，但部分新城并不包西安行政区范围，跨区域管辖与本级人大产生法院的宪制逻辑存在根本张力，超越了行政授权的解决范围。因此，《关于西咸新区第一审案件管辖规定》采取了新城层面统一、新区层面分立的折衷方案，协调并融合多方诉求。

在2022年的体制机制改革中，西咸新区的方案便便独树一帜，进行了横向与纵向的双重拆分，为解决“社会管理”与“经济发展”职能重叠提供了新路径。原有体制下，西咸新区通过新区-新城-街道进行管理以及设置对应机构，改革后则按照“新区抓全面、新城强经济、街镇强治理”的目标，把社会职能从新城中剥离出来，奠定了新的双重管理体制。

2. 杨凌实践

迈向深度一体化的西咸外，咫尺之遥的杨凌也存在类似局面。杨凌示范区的全称是“杨凌农业高新技术产业示范区”，也可以纳入广义的开发区序列，而杨凌管委会同样是陕西省政府的派出机构（包含国家部委共建）。杨凌的特殊之处在于，作为开发区的杨凌示范区的管辖范围，与作为行政区的咸阳市杨陵区完全一致；易言之，正厅级的杨凌管委会和正处级的杨陵区政府的管辖在地理空间上是一体的。陕西省政府则作为咸阳市政府的上级部门，有权将杨陵区的行政权交至杨凌管委会行使，没有涉及到跨市、跨区层面的权力委托。

因此，杨凌区与杨陵区的表述在不同情境下都是正确的：在行政权力上，杨凌管委会与杨陵区政府一体化融合行使，直接向省级政府负责；在涉及到地方同级人大的其他事项上，以杨陵区的途径向上与咸阳市相关机构对接。如此，在省级统筹的基础上，杨凌区对杨陵区的行政管辖权依托于陕西省及咸阳市的管辖关系，对于无法进行行政授权的情形仍按照行政区的体制逐级管理，各组关系相互联结形成联立结构，进而实现提级管理的目的。

与杨凌/杨陵关系类似但又有所区别的，还有西安市内阎良区与航空基地的关系。在阎良区与航空基地级别一致的基础上，通过改革阎良区政府与阎良国家航空高技术产业基地实行一套机构、两块牌子的一体化管理，由领导干部兼任职务，同时剥离航空基地社会管理职能，并入到阎良区级部门承接，航空基地不再设立相关机构。

另需说明的是，除陕西省及西安或其他市市级政府设立的开发区外，还存在有各区级政府设立的开发区。例如大兴新区属于由莲湖区政府设立，在架构层级上与其他实际开发区存在差异，在同一县区级行政区内部也相对更容易完成具体事项的协调。

五、 余论

从本质上看，“开发区是改革与法治二者关系调试的试验机制”（张晨，2022）；以法律的角度审视，开发区既不是具有完整属性的行政机关，也不单单局限于被授权及受委托的组织；在“政府-市场-社会”互相作用的治理逻辑中，开发区与行政区并立的双重体制起到了融合及推动发展的重要作用，也在法治实践层面带来了有别于传统的实然变革，共同构成了发展与治理的时代主轴。

2023年12月，陕西省委常委会审议《关于深化开发区管理制度改革推动开发区高质量发展的若干措施》，提出“要加强对各类开发区的统筹规划，完善空间布局，理顺开发区和行政区关系”；同期伴随着地方债务化解的大背景，江西、安徽、重庆等地陆续发布改革文件，把“深化体制机制改革摆在突出位置”。行政区能否承接高效服务并履行好治理职能，重塑的开发区能否轻装上阵、实现可持续发展？如何在“叩其两端而竭焉“中取得新形势下的动态平衡，激发出区划制度改革的最大制度红利，值得拭目以待。

作者 | 任康剑 | 北京海润天睿律师事务所

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