政府拥有庞大的管理职能，简政放权除了简化优化管理职能和理顺部门之间的职能，还需要明确政府与市场的边界，简化优化管理市场的职能。当前各地正在制定政府的“权力清单”“责任清单”，以及企业的“负面清单”。划清政府与市场的边界，需要制定“边界清单”。

一、划清边界并制定“边界清单”

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。

习近平总书记对《决定》进行说明时说，关于使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，这是这次全会决定提出的一个重大理论观点。这是因为，经济体制改革仍然是全面深化改革的重点，经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系。

党的十八届三中全会重大理论贡献之一就是明确了政府与市场的关系，提出了“市场”的决定性作用。但是，这些都是基础性原则性的要求，政府与市场关系的边界在哪里？市场在哪些方面起决定性作用？需要进一步明确。因此，制定“边界清单”非常有必要。

政府与市场的关系，包括哪些是政府的职能，哪些是市场的作用，政府与市场如何分工。因此政府与市场的关系必有一个边界，双方既不能越界，也不能出现“真空”地带。如果边界模糊不清，必然出现越界、“真空”等问题。边界的划分主要依据政府与市场的分工，有三个领域政府不要进入。

一是市场能发挥作用的领域。人类发明市场经济，就是因为市场在配置资源方面最高效，西方发达国家几百年的市场经济，我国几十年的市场经济，已经充分证明了这个理论。目前，全世界绝大多数国家和地区都采取市场经济体制，让市场配置资源。1992年党的十四大已决定我国经济体制为市场经济体制，市场配置资源的格局基本形成，市场起作用的范围越来越大。

在市场上，供给者和消费者是一对博弈关系。供给者希望价格高利润大，消费者希望价廉物美。但是，市场价格并不偏袒任何一方，而是在博弈中形成都能接受的价格，由这个价格调控生产和消费，这是经济学中著名的“看不见的手”。市场能发挥作用的领域，实际就是市场价格起作用的领域，主要包括一般日用生活品市场，一般服务市场，一般生产资料市场等等。关系到国计民生的产品，特殊情况下可由国家定价或稳定价格，如粮食、用水、汽油、燃气、钢材、矿石等等。

二是市场竞争比较充分的领域。有竞争的领域说明市场在起作用，竞争越激烈，表明市场的作用越明显，政府可以作为“旁观者”。从市场经济学理论看，市场经济的特点就是竞争，市场经济的目的也是为了竞争。只有竞争，市场经济才充满活力；只有竞争，企业才会优胜劣汰。经过市场选择的企业，一般都是生命力较强的企业。这种选择尽管有时残酷，但却是最合理的选择。

市场竞争比较充分的领域，主要是市场竞争者数量比较多的地方，或虽然数量不多，但竞争比较激烈的地方。零售商业、餐饮业、酒店业等，是竞争者数量众多，且进入门槛较低的行业。金融、科技、教育、医疗等，受条件所限，进入门槛相对较高，但竞争仍然比较激烈。

三是有营利的领域。市场之所以能发挥作用，企业之所以产业竞争，就是为了商业利益。追逐营利是企业的本性和天职，是市场经济的内涵。社会财富是由企业等市场主体创造的，企业越是追求营利，越能创造更多的社会财富。政府不是以营利为目的，而是以创造营利的环境，以及保护营利为目的。

有营利的领域，主要是商业领域，这些领域的营利立杆见效，比较直接。也包括投入大、见效慢的一些领域，如高速公路、高铁、地铁、展会、赛事等。

以上政府不要进入的三个领域，是政府与市场的边界。明确边界后，制定边界清单就有了依据，各级政府，各个部门可以制定各自的边界清单，具体说明哪些是政府的职能，哪些是市场的职能。可以用表格的形式，分大类、中类、小类等，逐一列出，便于执行。

二、边界不清妨碍政府转变职能

按照党的十八届三中全会的要求，政府管理经济的主要任务和手段是宏观调控，而不是具体经济事务。宏观调控主要是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化，加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合，提高相机抉择水平，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性。

我国市场经济尚处于初级阶段，长期以来计划经济的痕迹和做法大量存在。如果说我们已经比较好的处理好了政府与企业的关系，那么，政府与市场的关系还远远没有处理好。

第一，越位。主要表现在越过边界，做了市场该做的活。当前最突出表现就是招商引资，商业推广等。招商引资是一些地方政府最重要、最繁重的工作之一，有的要完成硬性指标，并层层分解到每一个部门、每一个公务员，完成有奖励，完不成受罚。有的地方更为极端，甚至喊出“不招商引资就是千古恶人”的口号。

利益最大化是资本流动的目的，资本流动的“指挥棒”是市场，由于市场能够最优地配置资源，资本往往流向最有需要的地方。招商引资，是人为地改变资本流向，容易造成资本过度集中，供过于求，引起产能过剩，也可能造成生产与消费，生产与流通等不协调，妨碍市场正常运行。我国市场经济刚刚起步，市场调节还不够完善，完全靠市场引导资本走向还不成熟。在过渡阶段，政府适当地招商引资仍有必要，但要充分发挥市场的作用，逐步由市场起决定性作用。

第二，错位。主要表现在误把市场该干的活，当成政府该干的活。如有的地方官员亲自出马为企业推销产品，还设计了专门的广告语；有的地方以政府名义奖励纳税大户、百强企业等；有的地方使用红头文件，规定只能购买本地产的烟酒，禁止外地的烟酒进入。这些做法被当成政府天经地义的工作，甚至被称为美谈广为流传。

竞争是企业的天职，而政府主要是维护公平竞争的环境。如果政府官员出面为企业推销产品或做广告，则违背了公平竞争的原则。产品的销售要靠质量和口碑，这是企业的本质工作。政府的财政收入主要来源于税收，而税收来源于市场主体，如果政府将财政收入用于奖励某些企业，显然不公平。商品流通是市场调节的结果，政府限制或禁止商品流通的做法，不仅违背市场规律，甚至是破坏市场秩序。

第三，抢位。主要表现在有利可图，与市场抢活。市场之所以有竞争，而且某些领域竞争非常激烈，利益是最重要的因素。各级政府已经意识到有营利的领域竞争激烈，政府不应该进入。但是把赛事、会展等当成公益事业，由政府全权操办，提出举全市之力，举全县之力，举全区之力等口号。

各种体育赛事实际是体育产业的组成部分，大型赛事、重要赛事也不例外，有巨大的电视转播权、广告、赞助等收入。展会是产业的延伸，产业越发达，展会越活跃，产业的层次越高，展会的质量越高。作为有利可图的产业，应由市场决定，企业承担。

第四，缺位。主要表现在该做的没有做好，该管的没有管好。习近平总书记就党的十八届三中全会《决定》作说明时说，我国实行的是社会主义市场经济体制，我们仍然要坚持发挥我国社会主义制度的优越性、发挥党和政府的积极作用。市场在资源配置中起决定性作用，并不是起全部作用。市场经济的优越性很突出，但也存在一些弊端，如滞后性、盲目性、波动性等。市场经济可以充分调动市场主体的积极性，让市场充满活力，保持竞争。但是，市场经济并不能自发地形成和保持良好的市场秩序。

当前市场秩序方面的问题主要有欺行霸市、尔虞我诈、惟利是图、伪劣假冒、强买强卖、囤积居奇、垄断经营、垄断价格、走私贩私等等，这些显然是市场经济不能解决的问题，需要制定严明的法律法规制度并严格执法，严厉打击市场不良行为。但是，恰恰是政府需要严加管理的地方，反而管得不到位。不仅助长了歪门邪道，也挫伤了遵纪守法者的积极性。当前我国提出大众创业，万众创新，政府特别需要有效保护发明专利，严厉打击各种侵权行为。

三、借鉴美国地方政府的成功做法

美国独立前，英国在北美东部建立了13个殖民地。1776年7月4日，13个殖民地代表共同发表《独立宣言》，宣布脱离英国，建立独立的国家。此后，美国一路西进，吞并墨西哥领土和其他国家殖民地，把领土从东海岸一直推进到西海岸。英国曾经是世界最强大国家，美国独立后超过英国成为世界最强大国家。“两强”的优势，造就了美国非常完善成熟的社会体制。

美国地方政府是州（不含州）以下政府，包括郡、市、乡镇，以及特殊自治区域，如学区、水区、特区等。其形成和发展与联邦政府、州政府有较大区别，因而决定了地方政府比较特殊的治理方式。洛杉矶地方政府包括洛杉矶郡、洛杉矶市、87个中小城市，以及学区、水区、特区等。美国地方政府有如下特点：

1.设置灵活。1787年制定的美国宪法，是美国各级政府设立和运行的基础。宪法的序言提出了制定宪法的目的：“为了组织一个更完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，建立共同的国防，增进全民福利和确保我们自己及我们后代能安享自由带来的幸福。”

美国联邦政府和州政府的设立和运行由美国宪法规定，但地方政府的设立和运行比较灵活，只需要遵行宪法的基本精神，因此各地方政府机构设置、管理方式等差别较大。美国属于联邦制国家，州的权限较大，其体制与国家相似，在许多方面具有国家一级的权限。批准设立地方政府的权限，属于州议会。

上世纪70年代开始，洛杉矶市多个地区陆续要求脱离洛杉矶市，成为独立的城市，如费尔南多谷、好莱坞、圣佩德罗等。这些地区的居民认为他们给洛杉矶市政府缴了税，但没有得到与其他地区同等待遇的市政建设和服务回报。

2.高度自治。美国政府之间的关系不是上下级行政权力关系，而是法律赋予的合作关系。地方政府也与联邦、州政府一样，立法、行政、司法分设。不同的是，地方政府是一院制。地方政府遵行的基本理念和原则是：本地的事本地人民说了算，政府只是为人民打工的公仆，只是执行人民的意愿，绝不能越俎代庖，自作主张。

议员都有独立的办公室和工作人员，专门负责调查研究和收集分析民意。议会开会完全公开透明，所有议题均提前告之市民，所有会议资料市民均可领取，会议过程全程直播，市民可直接到议会厅旁听会议，可在会上发言申诉。议会形成决定后，行政部门执行。议会的决策和行政部门执行如有过错，司法部门可依法调查追究。

地方政府主要官员，如市长、议员等，大多数为兼职，一般不领取工薪，只有适当的活动经费。

各级政府分工非常清楚，各司其职，各尽所能，不重叠机构，不重复劳动；在高度自治模式下，各级政府对区域内人民负责，重大事项由区域内人民决定，上级政府可对地方政府提供服务，但不能命令指挥，不能强加工作任务。

3.职能单一。美国地方政府差异较大，有纽约、洛杉矶、芝加哥、旧金山这样的特大城市，也有众多的中小城市，其中最小的城市不到100人，一般为几千人、几万人。从美国的历史看，城市有小型化、专业化的趋势。

1942年美国城市的数量是16220个，到2007年增加到19492个，65年中增加了3272个城市，城市小型化的趋势非常明显。还有一些城市的设立是专为某一项任务，如学区、水区、特区等。1942年美国的特区是8299个，到2007年增加到37381个，65年中增加了29082个特区，城市专业化的趋势非常明显。

城市小型化、专业化，主要是为方便管理。城市越小，管理幅度也小，功能较为单一，市民的差异性较小，容易形成共识。

大多数中小城市采取服务外包的方式，如治安、消防、卫生、工程、绿化、垃圾处理等。其中治安、消防、卫生等是政府职能，由郡政府提供服务；其他服务外包商业机构。许多小城市没有警察局、消防局、卫生局，由郡政府派出机构，或直接提供服务。

但是，地方政府变动频繁，政局不稳定，容易引起社会矛盾。地方政府采取相互制衡的权力体制，决策和执行效率都较低。105高速公路通往洛杉矶国际机场，政府在1953年就提议建设，直到1993年才达成共识，用时40年。710高速公路通往洛杉矶和长滩港，其中连接港口的“最后一公里”，从1951年开始提议建设，直到2014年才打通这段“断头路”，用了61年。

美国地方政府的特点，决定了政府非常明确的职能。主要是社会治安，就业救济，卫生保健，文化教育，弱势群体保护，基础设施建设等等。地方政府没有经济管理职能，主要任务是维护市场秩序。在市场经济体制下，有三种力量推动社会前进。政府代表行政力量，市场代表民间力量，介于两者之间是非政府组织力量。美国是发达的市场经济国家，三种力量已达到和谐平衡，因此政府职能明确并稳定。

美国是世界第一大经济体，特别是在金融业、高科技产业、先进制造业等方面遥遥领先，市场经济体制非常成熟。美国遵循的是自由市场经济，美国自身强大，不畏惧竞争，希望世界各地都放开市场。美国的自由市场经济理论来自英国著名经济学家亚当?斯密，1776年，其在《国富论》中提出一只“看不见的手”。“女王陛下，请您不要干预经济，回家去吧！国家只做一个守夜人。”美国第三任总统杰弗逊也说：“如果联邦政府指导我们何时播种，何时收割，那么我们将很快没有面包。”

成熟的市场经济必须要有成熟的社会组织。美国地方政府之所以机构精简，以社会事务为主，主要是因为美国市场经济高度发达，非营利组织数量巨大。非营利组织成为政府与市场的桥梁，成为推动经济社会发展的重要一极。

美国的非营利组织相对于营利机构或商业机构，后者以利润为目的。非营利组织不同于政府组织，后者有行政权力。非营利组织有时亦称为第三部门，与政府部门（第一部门）和私营部门（第二部门），形成三种影响社会的主要力量。

美国的非营利组织非常庞大和发达，2014年有150万个免税的非营利组织，其中96.2万个公益慈善组织，9.7万个私人基金会，4.8万个商会、兄弟会、民盟等组织。此外还有32.2万个宗教团体。2014年美国有约900万人在非营利组织工作，占全部劳工的9.8%。仅环保组织就有70万会员。

上述数据可以看出，在非营利组织中，公益慈善组织规模最大。市场经济对利益的追逐，会造成贫富差距的拉大，引发社会矛盾和动荡。慈善组织通过对低收入家庭和人口的救助，可以消除部分贫富不均问题，有利于社会的稳定。当今世界自然灾害、民族矛盾、宗教矛盾、战争等频发，慈善组织也可发挥其积极作用。2009-2013年，美国16岁以上人口中约25.4%，自愿参加过各类慈善组织。

2012年美国慈善组织的收入达到1.7万亿美元，占国内生产总值的5.5%。其中21%来自捐助、赠与和拨款；73%来自项目服务收入，包括政府收费和合同收入，如社区诊所、儿童保育等服务，剧院、乐园等经营；6%来自其他方面，如会费收入、租金收入、特别活动的收入、商品销售的盈利等。

公益文化是美国的特色。企业、个人和其他机构，往往把是否从事公益事业，作为社会贡献、社会地位的标准。美国的法律又有力推动了公益事业，企业收入中的捐款可以免税，但最高不超过收入的50%。非营利组织自身管理严格，监督体制健全，在社会上的威望和名声都很好，是社会矛盾的缓冲地带和“安全阐”。

他山之石可以攻玉。美国地方政府与市场的边界非常清楚，这是在长期的市场经济磨炼中形成的，值得我们学习和借鉴。 

[作者简介] 袁晓江,深圳行政学院校委委员、教授。

来源：《行政管理改革》