从现有研究来看，一方面，大部分基层政策执行的文献并没有明确区分常规模式和运动模式，或者说更多是在常规治理模式下探讨基层政策执行的影响因素及其机制，[4]运动模式下基层政策执行的研究是缺失的。另一方面，尽管也有文献关注了运动式治理在公共事务治理中的运用，但早期研究大多将运动式治理作为一种现象，描述其内涵，[6]解释其缘由，[1]评价其合理性。[8]近期也有一些文献开始将运动式治理作为一种治理工具，或解析其运作逻辑，[9]或提出其内在困境及化解路径，[10]但依然是仅以运动式治理作为直接研究对象，而非将运动式治理作为一种模式，去探索这一模式下基层政策执行的规律。

本文目的是以常规模式作为对话标的，探讨运动模式下基层政策执行的影响因素。因此，首先需要对未区分常规与运动模式时政策执行影响因素的已有文献加以回顾。有关政策执行的研究自20世纪70年代兴起，学界普遍认可Goggin的观点，将政策执行研究划分为三个阶段：第一阶段的研究主要是将政策执行议题引入政策研究领域，论证政策执行对于政策过程的重要意义。[11]Allison指出，在此之前，政策执行是政策过程中被忽略的一个“缺失环节”。[12]第二阶段的研究提出“自上而下”和“自下而上”两大政策执行过程模型。即，政策执行主要取决于决策者的政策设计，[13]还是取决于执行者的能动性和自由裁量。[14]第三阶段的研究发生了两方面的变化。一方面是在反思“自上而下”和“自下而上”两种模型的基础上，试图建立集两者优点于一身的“整合—系络”框架。[15]但正如陈喜乐指出的，由于政策执行涉及的因素太多，也太复杂，执行实践又会因时、因地、因人而异，“整合—系络”范式并没能真正把前两种范式“整合”起来。[16]另一方面是进一步丰富了政策执行影响因素的面向。胡业飞等沿循“先单一方向、再上下综合、最后由内至外”的逻辑进路，总结出学界关注度较高的五大类政策执行影响因素，即政策设计与政策特质、政策执行者个人特质及行动选择、科层结构与制度、央地关系以及外部环境因素。[17]

无论是两种模型，还是五个面向，都面临着整合问题。笔者认为，整合的关键在于厘清不同面向之间的内在关联，找到其核心面向和逻辑主线。而这项工作的完成需要首先回归到对公共政策本质的理解。公共政策的本质是对社会价值的权威性分配。[18]那么，政策执行可以理解为执行者在特定的内部环境（结构与制度、央地关系）和外部环境影响下，对既定政策的价值分配原则（政策设计和政策特质）进行能动性理解并采取选择性行动的过程。从主体性的视角出发，政策执行者是这一过程的核心面向，其对政策原则进行能动性理解并采取选择性行动的过程则是政策执行的逻辑主线。政策特质、央地政府、结构与制度、外部环境等面向均是通过作用于政策执行者而发挥其影响机制。在这一过程中，存在几项相互交织的互动关系（如图1）。

图1 以政策执行者为核心的影响因素整合-系络

一是政策执行者与既定政策设计和特质的互动关系；二是政策执行者与上级政府间的互动关系；三是政策执行者与组织结构、制度间的互动关系；四是政策执行者与组织外部环境的互动关系。进一步，找到那些促使执行者对政策原则进行能动性理解和选择性行动的重要因素，成为深入、系统剖析政策执行过程的关键。

从主体性视角出发，影响政策执行者能动性理解和选择性行动的因素可以大致包含理性选择与认知差异两大范畴。（1）理性选择。新制度主义认为，任何行动均是主体基于自身利弊权衡的理性选择。一方面，在中国自上而下的压力型体制下，行政发包与目标责任制[19]、绩效考核与晋升竞赛[20]、监督巡查与问责追究[21]等政治激励因素必然是基层政府重点考虑的要素。另一方面，在财政分权的体制下，下级政府既是上级政府的代理人，又是具有自身利益追求的理性经济人。当自上而下的治理目标间存在内在冲突，特别是当上级治理的目标任务触及下级或基层现实利益时，政策执行者会从理性经济人的角度出发，作出消极执行的选择。[22]同时，上级目标任务与基层代理人资源禀赋间的差距也是客观存在的，[4]当基层代理人资源禀赋不足以完成上级目标任务时，消极执行也可以视为基层代理人的理性选择。（2）认知差异。与新制度主义强调的理性因素相对，行为主义则认为，认知差异深刻影响着主体对利与弊的能动性理解，从而影响主体选择性行动的过程。[24]在基层政策执行研究中，也有学者关注了领导偏好和注意力[25]、执行者的身份及伦理[26]等因素对政策执行者的影响。这些因素均可视为政策执行主体间的认知差异。

这些文献从某一侧面解释了影响基层政策执行主体选择性行动的动力、压力和阻力。但依然存在探索空间：一是相比于理性因素，现有文献对认知因素的关注相对零星，还存在补充空间。二是已有文献多是从单一维度或因素探讨对基层政策执行的影响，在单一维度和因素基础上还需对多种理性因素、多种认知因素，以及理性因素和认知因素进行系统性整合。三是在运动模式这一特定政策执行情境下，上述因素的强化或消解还需要深入探索。本文的研究重点是运动模式下基层政策执行影响因素的变与不变，虽然也涉及认知因素的补充、理性因素与认知因素的整合，但落脚点主要是运动模式下理性因素和认知因素的强化与消解。

三、研究设计

（一）研究方法

尽管基层政策执行影响因素的理论已相当丰富，但鉴于本研究是在运动模式下，以政策执行者为主线的研究，依然存在较大的探索空间，需要构建新的理论构念。归纳式多案例研究适合构建新理论构念的研究，回答“是什么”的问题，借助访谈资料的逐层归纳可以总结出影响主体行动的主范畴及其内在关联。[27]为此，本研究采用多案例的研究方法，在丰富的访谈资料中寻找运动模式下影响政策执行主体能动性理解和选择性行动的核心概念和范畴，通过这些概念、范畴之间的联系构建运动模式下基层政策执行力度的理论框架。

（二）案例选择

考虑到案例选择的多样性原则，本研究所选案例涵盖了主动运动和被动运动两种模式，开发型、矫正型、避险型三种专项行动。（1）主动运动与被动运动。如前所述，运动模式不仅包含围绕特定任务主动采取的运动手段，还包含应对突发公共事件和紧急情况时被动进入的运动状态。尽管两者之间存在着主动和被动的差别，但两种情况下基层政策执行的情形是十分相似的，也通常都可以用集中行动、攻坚行动、专项行动来表述。为此，本文所选取的专项行动案例尽量涵盖两种情形。但被动运动模式往往发生在突发事件和紧急情况下，出现概率明显低于主动运动模式，为此本研究并未对两种运动模式的案例比例做明确规定。（2）开发型、矫正型与避险型专项行动。治理任务复杂、艰巨通常是自上而下启动运动模式的重要原因，不同类型的治理任务中，工作难点和痛点不同，相应的运动状态及其政策执行力度也有所不同。为此有必要从任务特点出发对专项行动进行类型划分。笔者认为，依据任务特点可以将专项行动分为开发型、矫正型和避险型。其中，开发型，是指为适应经济社会发展形势，满足人民群众日益增长的物质文化需要所采取的攻坚行动。如，乡村振兴、精准扶贫、招商引资等领域的专项行动。矫正型，是指为回应基层治理中的突出问题，矫正负面行为所采取的集中整治行动。如，禁毒、人居环境整治、扫黑除恶等工作中的专项行动。避险型，是指为预防和应对风险所采取的集中行动。如，重大突发公共卫生事件中的防控行动、安全生产领域的专项行动等。此外，运动模式还可以分为周期性运动模式和非周期性运动模式、循环性运动模式和非循环性运动模式等等。但笔者认为这些类型划分对运动模式下基层政策执行的影响并不明显，故在案例选取中未做考虑。同时，考虑到典型性因素，本文尽量以基层治理中关注度较高、具有一定普遍意义的工作作为备选案例。例如，脱贫攻坚战、空气污染治理、安全生产、公共卫生事件等。

从案例数量来看，Yin认为4-10个案例适合为构建新理论所采取的多案例研究。[27]依据多样性、典型性原则，结合资料可获得性，本文选择了6项专项行动作为研究对象（如表1）。针对开发型专项行动，以城中村改造为案例背景，选择了A乡镇征地拆迁攻坚行动；以脱贫攻坚战为案例背景，选择了B乡镇人饮工程集中攻坚行动。针对矫正型项行动，以禁毒工作为案例背景，选择了C乡镇的“天目-20”铲毒专项行动；以空气污染治理为案例背景，选择了D乡镇的秸秆禁烧专项行动。针对避险型项行动，以突发公共卫生事件为案例背景，选择了E乡镇的新冠肺炎疫情防控行动；以安全生产为案例背景，选择了F乡镇的安全领域打非治违集中行动。

需要指出的是，不同背景和任务类型下的案例间必然存在着某些差异，如，执行成本与收益的函数、民众接受度等。这些差异固然是影响政策执行的重要因素。但，正如文献部分所讨论的，诸多因素对政策执行的影响均可以视为通过政策执行者的理性选择和认知差异来发挥作用的。为此，笔者以政策执行者为核心面向和逻辑主线，以理性选择与认知差异为总体框架，探索运动模式下理性选择与认知差异中诸多具体因素的强化或消解，及其对政策执行力度的影响。应当说，多样性和差异化的案例选取并不会影响本研究结论的科学性，反而恰恰是保证案例样本代表性和典型性的重要途径。

表1 运动模式下基层政策执行的案例选取

（三）数据收集与分析

1. 数据收集

本文依托所选6项案例，以半结构化访谈作为收集数据的主要方法，在必要的情况下也会辅之以报刊、网站、内部材料等二手数据。本文的访谈时间从2020年3月开始，持续至2020年11月。每位受访者的访谈总时长不低于120分钟，次数不少于2次（包括初次访谈和二次回访）。访谈对象（如表2）涵盖了案例所涉乡镇分管该专项工作的镇长、副镇长和具体承担专项行动任务的一线人员（如，包村干部、帮扶责任人、联企干部、指挥部成员、执法队成员等），访谈人数为24人。访谈对象选择主要考虑了两种因素：一是分管领导和承担实际任务的一线人员对案例的了解更加深入、具体。二是分管领导和一线人员之间，两位分管领导之间、两位一线人员之间可以形成交叉验证。访谈内容主要围绕基层政策执行的影响因素和执行力度展开。即，哪些因素会促使政策执行者作出消极执行、积极执行和过度执行的选择性行动？

表2 运动模式下基层政策执行的访谈对象选择

2. 数据分析

课题组依据访谈数据对6项案例中24位受访者的访谈数据进行三轮次的编码。第一轮次是对原始访谈数据的初始性编码，总结出任务压力的回应、绩效期待的驱动、责任风险的规避、治理目标的内在冲突、主体利益的内在分歧、资源禀赋的内在困境、对考核指标的解读、对上级偏好的领会、对形势节点的研判、正式与非正式规则的混沌、运动与常规模式互化的疲劳、人格与非人格角色的冲突13个初始范畴。第二轮次是在初始范畴基础上进一步归纳出正向驱动因素、反向驱动因素、正向调节因素、反向调节因素。第三轮次是将正、负向两种驱动因素进一步归纳为理性选择，将正、负向两种调节因素归纳为认知差异。

四、理性选择：运动模式下基层政策执行的核心驱动因素

通过扎根编码，本文将运动模式下基层政策执行的理性因素归纳为正向驱动因素和负向驱动因素。其中，正向驱动因素包括任务压力的回应、绩效期待的驱动、责任风险的规避；负向驱动因素包括治理目标的冲突、基层利益的分歧、资源禀赋的困境。

（一）正向驱动因素

1. 基于任务压力的回应

在层层发包的体制中，政策落实是工作任务和主体责任不断下移的过程。但常规模式下，单纯的层层发包只是完成了自上而下的任务分解和责任明确，并不必然带来基层政策执行的效力。而以“挂图作战”“倒排工期”“限期整改”“零容忍”“层层压实”等标签的运动式治理无疑强化了政策执行的任务压力。例如，征地拆迁工作通常以任务艰巨、情况复杂、利益矛盾突出等特点著称，也是基层政策执行中敏感度较高的话题。为了更好地完成征地拆迁工作，上级政府通常会“倒排工期”，层层明确时间节点和任务要求，并对拆迁工作中的社会稳定问题提出严苛规定。高强度的任务压力下，基层政策执行者不得不想尽办法、采取多种措施，按时完成拆迁任务，且注意防范和化解拆迁过程中的社会稳定风险。可以认为，运动式治理进一步强化了任务压力，进而促使基层进一步提升政策执行的强度。

表3 运动模式下基层政策执行核心驱动因素的资料编码

2. 基于绩效期待的驱动

运动模式下基层政策执行者对绩效的期待实际上包含两种情况。第一种情况是，专项行动恰好与绩效考核指标相吻合。从组织管理的角度出发，绩效考核是上级驱动下级行动的重要抓手。在我国政治锦标赛体制下，绩效考核为锦标赛提供了可衡量的客观竞争指标。[20]这使得绩效考核得以与锦标赛结合形成协同作用，发挥了重要的绩效驱动功能。当专项行动与绩效指标高度契合时，更能激发基层政策执行者的执行动力。同时，通过专项行动来完成的绩效指标，更方便宣传和“造势”，有利于形成“剧场化”[30]效应，也成为激发基层执行热情的重要因素。例如，针对人饮工程这一脱贫攻坚工作的重要举措，贫困地区自上而下规定了有关水源工程、水上工程、水站工程、配水工程、供电工程的绩效指标。在脱贫攻坚工作中表现突出的基层干部也更容易获得荣誉和提拔，激发了基层干部对该项行动的执行热情。

此外，在一些特定的运动式治理中，即使专项行动与常规治理中的绩效指标并不契合，也可能存在上级对下级明示或暗示性的绩效奖励承诺。例如，在征地拆迁行动中，拆迁攻坚工作队的成员多是从乡镇各部门抽调出来的年轻、精干力量。在动员过程中，领导们除了强调此次拆迁行动的重要意义，也会明示或暗示性地表示，成功完成这次任务对于青年干部个人职业发展的积极影响。队员们也多会认为这是一次锻炼和提升的机会，相比于常规模式下的日常管理工作，这种专项行动中更容易作出成绩、获得奖励，甚至有提拔的机会。

3. 基于问责风险的规避

近年来，基层工作的重心逐渐从相对单一的经济发展转向社会治安、环境保护、安全生产等更为多元复杂的面向，围绕这些领域的责任追究案例也呈现高发态势。如果层层发包明确了工作任务和主体责任，绩效考核明确了绩效方向，那么责任追究则明确了基层工作不可触碰的底线。相比于任务压力和绩效驱动，规避责任风险更被视为基层工作的重中之重。

通常，被列为负面清单条目的事项发生概率越高、上级稽查力度越强、暴露风险越高、责任追究力度越大，基层政府的责任风险规避意识就越强，专项行动的力度就会越高。例如，“天目-20”铲毒专项行动和秸秆禁烧专项行动，是每年特定季节自上而下高度重视的重点工作。在4月罂粟开花季、6月罂粟成熟季，春季和秋季秸秆焚烧季，上级主管部门会通过天眼不定期侦察罂粟种植和秸秆焚烧，直接发现基层管控过程中的疏漏。相对于其他负向清单工作，基层干部对罂粟踏查和秸秆禁烧专项行动的重视程度明显高于其他事项。

（二）反向驱动因素

1. 治理目标的内在冲突

要经济发展还是要安全生产，要经济发展还是要环境保护的两难困境中，一些乡镇产业结构不合理、经济发展水平不高是既定的事实，短期内很难解决。低水平发展的情况下，招商引资竞争力弱，符合生态环保、安全生产和高质量发展要求的高层次企业和项目很难吸引到乡镇来。但另一方面，乡村要振兴，经济要发展，单靠农业的乡镇又很难盘活经济。基层政府在两难之间对安全生产、环保等领域的招商引资和日常管理或多或少会存在畏难情绪。这也就出现了一些乡镇安全生产领域打非治违集中行动的不坚决和不彻底。

从组织管理的视角出发，目标冲突是任何组织管理中都可能存在的难题。[31]运动式治理只是以更强势的手段临时性增加了政策执行的强度，但并不能从根本上解决目标冲突的内在困境。因此，一旦运动暂停或终止，治理目标的内在冲突依然对政策执行起到阻碍作用。从这一点出发，可以更加理性地看待已有研究中对运动式治理短期效应、“治理-反弹”怪圈的批评。[10]

2. 主体利益的内在分歧

支配基层政策执行系统的关键动力并不是公共利益，而是公共利益与政策执行主体自身利益的交集。当公共利益与政策执行者的自身利益存在分歧时，政策执行的动力会大打折扣。例如，A乡镇的征地拆迁攻坚行动中，由于项目占地涉及A乡镇和临近的另外一个乡镇，原本该项目落地后的收益由两个乡镇共享。但拆迁项目进行到中途时，由于临近乡镇获批全省乡村振兴示范区，获得了省里2千万的专项资金支持。上级随即决定将该项目行政辖区落在临近乡镇，而A乡镇的征地拆迁依然要继续开展，以配合临近乡镇的园区建设和招商引资项目。这一决定一经发布，A乡镇的征地拆迁工作立刻放缓，甚至停滞下来。此时的运动式治理一方面无法化解主体利益的内在分歧，另一方面也会因利益分歧而放缓运动式治理的节奏。

3. 资源禀赋的内在困境

乡镇政府处于科层结构的最底层，一方面，承担着自上而下的诸多治理任务和“兜底”责任。另一方面，行政级别越低，获取资源能力越弱，治理资源匮乏的情况也越严重。尽管近年来从中央到地方都在强调资源、管理、服务向基层下沉，但基层政府所能获取的资源依然极为有限。从所选6个案例来看，基层政府在编制分配、物资供给、资金支持等方面的资源依然处于稀缺状态。资源禀赋的内在困境成为基层政策执行的重要障碍。

同理，运动式治理并不能从根本上化解基层政策执行中的资源困境，且在上级任务压力与下级资源禀赋间存在巨大差距的情况下，以“象征性执行”“留痕不留迹”等方式疲于应付，成为基层政策执行的常见现象。其基本逻辑是，“压力大、资源少，我们实在干不了。干不了又不能不干，那就象征性地干一干，拍好照片、留好记录，表明我们干了就行了。”

五、认知差异：运动模式下基层政策执行的过程调节因素

相比于理性选择范畴的根本性驱动，认知差异主要是对主体行为的发挥一定程度上的调节作用。通过扎根编码，本文将运动模式下基层政策执行的认知差异因素归纳为正向调节因素和负向调节因素。其中，正向调节因素包括考核指标的解读、领导偏好的领会、形势节点的研判；负向调节因素包括正式与非正式规则的混沌、运动与常规模式互化的疲劳、人格与非人格角色的冲突。

（一）正向调节因素

1. 对考核指标的解读

为政绩锦标赛提供必要依据的绩效考核体系是各项任务自上而下层层落实的重要抓手，也成为基层政策执行者对政策原则进行能动性理解，并采取选择性行动。事实上，基层政策执行不仅取决于绩效指标本身，还取决于执行者对绩效指标的解读和研判。这种解读和研判并非源自正式成文的规定，而是源于基层干部从长期的经验积累出发，对政策执行任务作出的带有主观能动性判断。

基层干部首先会对政策任务进行正激励和负激励的区分，进而决定政策执行的基本逻辑。例如，与城中村改造、乡村振兴有关的征地拆迁工作、与脱贫攻坚战略任务相关的人饮工程会被认为是“不出成绩就是问题”的正激励任务。与疫情防控、打非治违、罂粟踏查、秸秆禁烧等相关的任务会被认为是“不出问题就是成绩”的任务。那些“出不了成绩，也出不了问题”的任务，则被认为是“小事情”和“软任务”。同时，基层干部也会对“出成绩”的可行性和“出问题”可能性作出判断，以对运动模式中政策执行的注意力提供依据。

2. 对领导偏好的领会

通常情况下，当基层政策执行处于运动模式下，即意味着已经获得了上级领导的高度重视。[33]但这并不意味着同样可以获得本级主管领导和直管领导的注意力。为此，在运动模式下，基层政策执行者还会根据本级主管领导和直管领导的偏好，来决定政策执行的强度。特别是在运动模式逐渐呈现常态化的趋势下，基层政策执行者必须对专项任务的领导偏好作出判断，以对不同专项任务的执行强度作出有针对性的判断。通常情况下，领导对某项任务的组织调度方式会成为基层政策执行者领会领导偏好的重要依据。例如，成立领导小组，可能是中心工作，说明领导高度重视；成立了指挥部，可能是重点工作，说明领导顶格重视；等等。

3. 对形势节点的研判

由于运动式治理通常运用在“难、重、繁”治理任务中，一旦进入运动状态就要求基层干部绷紧“发条”、顶格重视。当基层干部同时面对多项专项任务或长期处于运动模式下，必然会存在注意力稀缺的情况。如何分配注意力成为基层政策执行者必须“修炼”的“本领”。特别是对于那些“不出问题就是成绩”的负激励任务而言，基层政策执行者必须学会审时度势，在对特定形势节点进行研判的基础上，决定工作投入的“松紧”尺度。这不仅能够节约有限的注意力和资源，更重要的是可以避免“撞枪口”和“顶风犯错”。例如，作为F乡镇安全生产领域的重点工作，小作坊非法“调油”（石油）已经是一项被常态化了的专项行动。但“难、重、繁”治理任务多与治理资源匮乏的矛盾下，“平均用力”“一年四季皆行动”是不现实的。F乡镇的做法是阶段性严查与“突击性”严查相结合。一是经过一段时间的严查，非法“调油”的小作坊“游击”到其他乡镇时，就可以放松一段时间再严查。二是遇到其他地方或乡镇出现安全生产事故时候，自上而下的严查行动会陆续展开，这时就要绷紧“发条”，采取“突击性”严查，以避免“撞枪口”。

表4 运动模式下基层政策执行过程调节因素的资料编码

（二）反向调节因素

1. 正式与非正式规则的混沌

无论是常规模式还是运动模式下，都需要正式规则作为政策执行者的规则遵从。调研中发现，即便在运动模式下，基层政策执行中依然存在着“正式制度与非正式制度间微妙而隐蔽的转换调节”。[34]例如，在E乡镇疫情防控案例中，该省一所监狱的刑满释放人员需回到E乡镇所在辖区。按照刑满释放人员管理的相关规定，应由区县一级司法局先行办理相关程序再交由E乡镇所在社区。但疫情期间该乡镇所在区县的惯用做法是司法局只负责到监狱为刑满释放人员办理相关手续，却将接回刑满释放人员的任务“甩锅”给乡镇处理。再如，按照禁毒法有关规定，非法种植罂粟需交由公安机关依法追究刑事责任。但在C镇所在辖区内，由于此前的几年群众私自种植罂粟的现象较为严重，需要一个治理过程。按照正式规则交由公安机关依法处理会带来一定的社会稳定风险。C镇的做法是依靠包村干部和村两委严盯死守的方式，开展高频次检查，一经查实即拔除罂粟植株，并加强教育劝导。

2. 人格与非人格角色的冲突

作为科层组织的一员，基层干部首先应具有“非人格化”的职业特性。但在具体执行过程中，基层干部又有作为自然人和伦理人的身份特性。当政策执行主体对政策及其给执行对象带来的影响作出自己伦理判断时，可能影响政策执行的方向和力度。这至少包含两方面的情况：一是基于道德维度的伦理判断。例如，当政策执行者认为征地拆迁政策存在损害老百姓利益的情况时，在执行政策过程中会存在畏难情绪。二是基于关系维度的伦理判断。例如，当政策执行者遇到存在亲属、同村、朋友等熟人关系的政策执行对象时，就很可能会带有一定的主观倾向。

3. 运动与常规模式互化的疲劳

任务艰巨与资源稀缺的两难几乎是大部分基层政府政策执行中面临的共同困局。在这一困局中，常规式治理往往收效甚微，运动式治理以其“直接、短期、可评估的绩效表现”[1]成为化解困局的权宜之计。甚至在一些基层，出现了“每项任务都是运动，每时每刻都在运动”的现象，运动式治理慢慢丢弃了其异于常规治理的“光环”，需要逐渐在国家治理版图中重新寻求自己新的稳定的地位。[36]在“常规治理运动化”与“运动式治理常规化”的相互转换下，基层干部也慢慢“修炼成仙”，习得了应付运动的“本领”。

六、研究结论与讨论

本文按照任务类型将运动模式下的基层政策执行分为开发型、矫正型、避险型三种类型，并在每种类型中选取2项专项行动，组成包含6项个案的案例组，以半结构化访谈为主资料，层层归纳出核心概念和范畴，构建起运动模式下基层政策执行影响因素的理论模型（如图2），并以常规模式为参照，深入探讨运动模式下基层政策执行影响因素的变与不变。

图2 运动模式下基层政策执行影响因素模型

研究发现：第一，从政策执行者的主体性出发，运动模式下基层政策执行的“黑箱”中存在着理性选择与认知差异两种因素的共同作用。一方面，基于利弊权衡的理性选择依然是基层政策执行力度的核心驱动因素。另一方面，主体认知差异影响其对政策执行的能动性理解，进而对基层政策的执行力度发挥着过程调节作用。第二，相对于常规模式，运动模式下基层政策执行的影响因素尽管也存在同质性，但具体到特定要素的分析，会发现更多异质性表现。一是运动模式会对任务压力的回应、责任风险的规避两项因素起到临时性强化的作用，并与绩效期待的驱动发生相互促进的协同作用。可以认为，对正向驱动因素的强化作用是运动式治理作用于基层政策执行，发挥兴奋剂、催化剂作用的重要机制。二是尽管运动式治理可以对正向驱动因素发挥强化作用以助推基层政策执行，但并不能从根本上消解治理目标的内在冲突、主体利益的内在分歧和资源禀赋的内在困境。这一结论可以更好地解释为什么运动模式下依然会存在政策的消极执行。三是运动模式下政策执行者对考核指标的解读、领导偏好的领会、形势节点的研判等问题的敏感性比常规模式下更强。这使得运动模式下基层政策执行中存在较大的能动性选择空间。即，运动式治理在一些基层或一些政策执行过程中发挥了较好的促进作用，而在另一些基层或另一些政策执行过程中可能收效甚微，也可能导致过度执行。四是运动模式下，正式与非正式规则的混沌、人格与非人格角色的冲突通常比常规模式下更加明显，加之运动与常规模式互化的疲劳，成为基层政策执行阻滞的重要原因。

进一步，本研究的启示在于：第一，正确看待运动式治理在基层治理和基层政策执行中的作用。一方面，运动模式临时性强化了政策任务和问责追究的压力，并与绩效考核形成协同作用，可以增强基层执行者对复杂、艰巨政策的执行动力。另一方面，运动式治理并非基层政策执行的“一劳永逸”解。尽管运动模式以其“短、平、快，稳、准、狠”的特点在推动基层任务执行方面发挥了相当的优势。但只要治理目标的内在冲突、主体利益的内在分歧、资源禀赋的内在困境未能从根本上解决，基层政策执行依然会面临阻滞。同时，“一言不合就运动”的滥用，也会形成运动与常规模式互化的疲劳，消解运动模式对基层政策执行的强化功能。第二，应重视认知因素对基层政策执行力度的调节功能。特别是运动模式下基层政策执行者对解读考核指标、领会领导偏好、研判形势节点等方面的敏感性增强，也提示我们加强制度建设并正面引导基层政策执行者的认知倾向。

本文的不足在于：第一，为了便于比较，本文仅从政策执行力度的维度，将政策执行样态分为消极执行、积极执行和过度执行。事实上，政策执行样态的表征维度很多，例如变通执行、共谋执行、异化执行。第二，本文以政策执行者为核心，对理性选择与认知差异、正向因素与反向因素进行了整合。但对两个为维度四种要素间的协同作用机制有待深入探讨。

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本期编辑：王铭鑫返回搜狐，查看更多