既有研究提出了诸如“上下分治”“职责同构”等分析概念，丰富了改革开放初期至21世纪初中国地方治理结构的解释。然而，在改革开放40多年后的今天，这些阐释所依据的研究背景或研究场域已经发生改变。在新的时代背景下，国家与社会之间缝隙场域的治理张力凸显，在这一过程中，基层政策执行发挥着弥合缝隙、调节应对的重要作用。因此，我们需要重新审视政府与社会的关系。这也引发了本文的基本研究问题：面对正式制度与地方具体实施之间的缝隙（距离），基层政府在政策执行中究竟如何选择与调适？在国家与社会的“缝隙治理”中，基层的政策执行有着怎样的内生逻辑？基于以上讨论，本文将从政策和组织理论出发，以县和乡镇中心工作的政策执行为具体场景，分析阐释基层政策执行的外部环境压力和组织资源约束，以及在国家与基层治理存在偏差的情境下，环境条件和资源约束如何塑造政策执行方式并以此回应政策执行的内生逻辑和作用，从而对县域的政策执行进行意义解释。

二、基层“缝隙治理”场域及其对政策执行方式的塑造

围绕基层“缝隙治理”场域中的政策执行方式，我们选择R县近年来的主要公共治理实践（中心工作）展开分析。之所以选择这一县域，主要基于如下原因：其一，改革开放以来，R县从一个以农业为中心的贫穷县，发展成为中国最富裕的县之一。但是，近年来随着经济发展模式的转型和产业升级，出现了经济发展与环境保护张力、城乡发展失衡等问题，这些问题溢出了国内外学者以经济发展为主线来阐释中国基层治理的传统范式，演变为需要县、乡政府与社区、村庄和企业各主体间协作解决的治理问题。其二，为了完成上级政府的政策任务并回应社会治理的新需求，县域政府在社会治理、环境治理和乡村振兴等方面开启了相应的政策执行通道。R县分别于2014年和2015年启动社区建设、棚户区改造和县域环境治理，并于2020年完成脱贫攻坚验收，开展乡村振兴工作。这些政策执行过程体现了R县从一个“工业重镇”转向重视公共服务、社会治理和环境保护的过程，是中国改革开放40多年来县域经济发展的一个缩影，具有一定的典型性和代表性。为了获取历时性的、可信的一手案例资料，更好地进行事件史的分析，笔者和团队成员自2019年开始便观察并追踪R县的县域治理情况，并在2019年8月和11月、2020年2月和8月、2021年8月、2022年2月，多次对R县及其下辖镇（街）、社区（村庄）的环境治理、减贫治理、社会治理等政策执行情况进行田野调研。本文所用的案例材料，主要来自团队成员近几年对R县住房和城乡建设局、生态环境局、扶贫办（农业农村局）、H街道、X街道、G街道、J镇、W镇等多个部门工作人员进行的深度访谈，以及对R县及其下辖镇（街）、社区（村庄）的创建国家卫生城市、环保督察、美丽乡村建设等政策执行的参与式观察。

（一）发展缝隙：国家发展战略转型与地方经济实况之间的差距

改革开放后，R县涌现出了Q集团、W集团等十几家大型民营企业，经营范围涉及纺织、铝业、特钢、玉米深加工等方面，其中Q集团的纺织工厂是世界上最大的棉纺织品生产商之一。这些企业都是从原来的村办企业或者小型合作工厂，最终发展成为县域内创税大户以及全国知名企业。正是由于这些企业的成长壮大，推动着县域经济飞速发展，R县的县域经济水平一直名列全省和全国前列，多次入选全国百强县。经过几十年的发展，县域内的不少乡镇都从需要申领县级补贴的贫穷乡镇变成了经济富镇、强镇。

近年来伴随国家发展战略的转换，产业转型升级与生态环境保护政策的深入推进，加之省域内新旧动能转换战略的施行，R县县域经济所依赖的这些龙头企业都面临着产业转型升级的压力。由于这些企业所从事的产业领域大多是传统工业，基本上以原材料提炼和加工为主，因而在国家经济发展战略转换的大背景下，企业亟需在原有的厂房和设备方面进行技术上的转型升级。然而，由于成本和人才等原因，这些企业向研发型、高科技方面的转型升级难度较大。随着淘汰落后产能政策的推进，有些企业搬到了其他省域，有些则关闭了工厂。R县的经济发展水平也随之受到影响，经济排名从全国百强县的前茅落入最后几名。

总之，在县域经济飞速发展的时代，当地政府不断调整治理策略以适应县域内复杂和快速变化的市场经济和劳动人口情况。然而，当国家和省域发展战略从以经济增长为主向注重发展质量转换时，R县当地的产业结构和实际经济发展状况与国家的发展战略要求之间就存在着一定的差距或缝隙。在弥合这些缝隙的过程中，R县和下辖镇街政府需要面对治理策略的调整和政策执行方式的变换。

（二）治理缝隙：创建国家卫生城市、环保督察与基层治理情境之间的差距

近年来，随着国家发展战略向高质量发展的转型，环境保护工作成为基层治理的中心任务之一。国家层面环境保护政策的推进在R县的具体表现是创建国家卫生城市和自上而下的环保督察。

首先，从2015年起，R县就在为创建国家卫生城市（以下简称“创卫”）而努力。因为创卫的需要，R县及所属各乡镇和街道都不允许从事污染性生产活动，即便是办好环评的企业，也经常被督察和检查。创建国家卫生城市三年一审，每次创卫会维持三年，其间每年会组织一次检查。由于在2015—2017年未通过审核，R县于2018年开启了新一轮创建国家卫生城市工作。经过一年努力，在2019年入选为省级卫生城市，并最终评为2018—2020周期国家卫生城市。为了实现国家卫生城市创建的目标，在创卫期间，R县各个镇街公共区域的卫生实行“门前三包”“划片包干”，将环境卫生整治工作分配给单位的每一个人，每个单位都要抽人上街打扫卫生，对所负责片区进行垃圾清理。

其次，随着区域大气污染协同治理政策的不断推进，R县的环境污染治理工作被提上议事日程，自上而下的环保督察成为县域环境治理的重要推力。按照环保督察的要求，县域内的大型企业（大都以原材料提炼和加工为主），尤其是涉及燃煤、钢铁、石油等行业的企业都需要转产、升级或者搬迁。小型“散乱污”企业也是督察重点，县域内很多小炼铁、小化工、中小家具企业等都需要进行产业升级或停工歇业整治。为了对标上级环保督察的要求，从2015年开始，R县响应国家打好环保攻坚战的号召，开展了一系列建设绿色环保县城，推动环保“百日攻坚”活动。县、镇（街）两级政府成立了专门执法队，在2018—2021年开展了多次部门联合督查、环境污染治理专项活动，对当地企业的污染情况实行网格化监督和常态化检查。

因此，创建国家卫生城市和环保督察两个动力机制叠加在一起，让R县的环境治理任务变得非常严峻。然而，基层治理的实际情境是，不仅县域的经济发展要依赖这些大型企业的正常运转，县域的社会发展也要依靠众多的中小企业吸纳民众就业，维护社会稳定，但无论是大企业还是中小企业在短时间内均达不到上级环保督察的指标要求。为了弥合国家政策层面对于环境治理的高标准和基层环境治理实际水平之间的缝隙，基层政府推行环保工作的职责到岗、责任到人，县级和乡镇领导不定期对网格环保工作进行督察。这一治理缝隙的存在是基层政策执行的重要困境之一，弥合治理缝隙还需要县和镇街公务人员在政策执行的策略和方式方面进行持续不断的调整与适应。

（三）政策缝隙：环保与减贫政策推行过程中的偏差

发展缝隙和治理缝隙在基层具体工作中体现的是政策缝隙。无论是经济发展政策还是环保和减贫等公共治理政策，在基层的具体执行过程中都会出现上级政策与地方实际之间的差距。在环境治理中，为了实现“绿水青山”的目标，中央政府自上而下地进行一轮又一轮的环保督察，要求地方辖区内的大气和水质都要达到环保标准，那些达不到排放标准的企业就要整改。然而，地方和基层政府在执行政策时会面临两难选择，如果按照环保督察标准来衡量企业，企业只有三条路可选：启用昂贵的环保设备、关停企业，或者搬走转移到其他地方。然而，如果用上了环保设备很多企业就面临着破产的风险。正如一位R县水利局的官员所言：“如果企业上了环保设备，就是赔钱，很多企业不愿意干。督察他们呢，就牺牲了群众利益，不查吧，环保标准根本达不到要求，这个工作就难了。”（访谈资料：2021-09-10，R县水利局副局长）

在从脱贫攻坚走向乡村振兴的过程中，对于脱贫政策成效的验收检查也存在政策缝隙。为了检查脱贫攻坚的成效，R县所在的省政府依据中央政府的要求，制定了详细而周密的考评内容、评分标准和“明察+暗访”的督察流程。省政府还要求市县政府签订《攻坚脱贫巩固提升责任书》，对基层扶贫工作的亮点与扶贫协作情况进行加分，而一旦发现“数字脱贫”、虚假脱贫等违法乱纪问题，便对基层政府的工作绩效进行减分。在这一过程中，上级政府制定的考核实施方案层层下达到乡镇和村庄。然而，由于脱贫户文化水平和家庭情况等的差异，以及第三方评估机构和人员对于村庄实际脱贫和民众收入常识的不了解，使得督察获取的脱贫情况评估与实际的脱贫情况之间存在偏差，R县扶贫办工作人员。也就是说民众对扶贫工作的认可度很难通过督察的方式得到真实的答案。

基于以上分析可以发现，基层政策执行处在一个“缝隙治理”的场域中。这一特定场域是以国家发展战略与地方经济实况之间的距离、国家治理策略与基层治理情境之间的差距、公共政策推进过程中的偏差为表征的，而在更深层次上折射出的是基层政府日常工作中的政策执行困境、上级督察中的迎检困境以及基层政府在绩效评估中的排名困境。因而，“缝隙治理”既构成R县政策执行的基本制度环境，也塑造着R县社会治理的基本任务。也就是说，面对正式制度与地方具体实施之间的距离以及迎检和排名困境，基层政府需要在政策执行中进行相机调适与运作，以应对上级压力，并回应日益多元的社会需求。此外，基层政策的有效执行在很大程度上依赖于基层政府将上级政府的政策压力与本地社会治理的需求结合在一起来实现。概言之，在基层的“缝隙治理”中，面对上级政策与地方日常行政事务具体实施之间的距离，基层政府的政策执行发挥着弥合缝隙、调节应对的重要作用。接下来，我们将以R县的公共政策执行实践为例，重点阐述基层政府基于组织资源对政策执行方式的调适机制。

三、基层“缝隙治理”中政策执行的调适机制

面对国家治理与基层情境间的缝隙，基层政府在政策执行过程中会基于组织资源，不断地调整和选择应对策略，以弥合这一缝隙带来的政策执行偏差。在这一过程中，县域的创卫、环保以及乡村振兴等工作，突出体现了基层政府弥合治理缝隙所进行的努力。在这个意义上，这些公共政策的执行过程，也就是基层政策的调适机制发生作用的过程。

（一）时间序列：日常与重要工作的共存

在基层工作中，公务人员的时间分配（如作息时间）是基层治理的重要面向。在日常与临时性工作之间以及各种重要工作之间，时间的交错与转换、秩序的生成与安排都体现着基层工作人员在时间序列上对“缝隙治理”的弥合与对接。对于基层日常的事务性工作（像办理低保等），工作人员会按部就班地展开。由于这类工作一般是基层政府正常承担的职责事务，有固定的秩序，基层工作人员对工作的忙碌与否有一定的预期，因而他们在松散与忙碌的转换中保持松紧节奏的变化。然而，在越来越多的政治任务或重要工作下压后，由于这些工作在很大程度上具有突发性和临时性特征，有些甚至是职责范围之外的事务，因而负责这类事务的基层工作人员就会比较忙碌。正如一位乡镇工作人员所言：“我的工作程序比较固定，就不会太忙，每年就是招考公务员、培训和年底考核这些事儿。工作上一个事情办完了我再去办另一件事，这样我心里就会比较有数。像我同事，今天突然来通知让调出村里的人员结构，就得去填个表，过两天又有个通知，让摸底企业党员，就得再去摸底，他的工作不是很有次序，就相对而言比较忙。”（访谈资料：2021-09-13，W镇党政办科员）因而，日常与临时工作的交错在组织中体现为基层政府不同岗位工作人员忙碌程度的不同，以及他们在时间分配和作息时间上的差异。

然而，在基层事务中，越来越多的政治任务和重要工作之间会出现交叉甚至“合成谬误”的情况。面对重要工作之间的交叉，如何实现这些工作在时间序列上的弥合是基层工作的重要内容。例如，在R县近几年的工作中，创卫与环保都是比较重要的任务，两个重要任务之间难免出现交叉的情况。在这种情况下，基层工作人员在工作的时间序列上渐渐学会了交错转换。如果上级要求的工作是阶段性的，做完了就结束了；如果工作是持续性的，就需要在工作之间进行转换处理。正如一位工作人员所言：“创卫是三年一期，如果来了别的事情，该创卫还是得创卫，只不过是有轻重缓急。要说查环保吧，可能是每天都查，然后抽一天或者两天出来创卫。要是这段时间创卫又来检查了，我们放在创卫上的精力就会比较多。”（访谈资料：2021-09-13，W镇党政办科员）

在基层工作的时间序列中，不仅有日常与临时工作、重要任务之间的共存，而且很多重要任务加入后对所有基层工作人员的工作秩序产生了影响。首先，在R县“双城同创”（创建国家卫生城市和全国文明城市）期间，县政府工作人员每天在工作时间内除了要完成本部门的业务工作外，还要承担“双城同创”工作。具体来说，周一至周五县乡机关工作人员每天都要分批次到县（市）创城办分配给本单位的交通路口做文明交通志愿服务活动，主要工作是劝导行人不文明行为和非机动车交通违法行为，分批次到单位的责任网格区域值守，负责保持路面卫生清洁。这些工作一直到国家验收合格才结束。一位工作人员提到，“在规定的时间段、规定的路口和网格责任区，从早上8∶30到下午5∶30全天都要有人，我们就分组去值班，还要穿着志愿者红马甲执勤，不能空岗、缺岗，也不能打电话”。（访谈资料：2019-08-27，R县某县直机关公务员）其次，县和各镇街的工作人员在非工作时间也要承担额外的“创城”和环保工作。在“创城”期间，县乡公务员和事业单位工作人员在下班后都要对自己所负责的片区进行垃圾清理工作，还要利用周末时间集中开展环境整治。正如一位工作人员所言，“创城期间，我们六点下班回家吃饭，七点就得到自己负责的卫生区域，一直待到九点才能回家”。（访谈资料：2019-08-27，H街道某公务员）由于这些重要工作的加入，县和乡街的在编公务员人手不够，因此全部在岗人员都分组安排到“创城”的加班工作之中。此外，在上级环保督察较为频繁的时间段，县乡领导和所有工作人员周六周日不休息，去辖区检查污染企业并进行辖区环境的整治工作。

在新媒体时代，基层工作人员时间序列上的这些变化也体现在了公众号的推送方面。一般而言，基层政府公众号的推送时间与基层工作人员工作时间一致，周六周日休息时间不推送消息。但是，周末开展环保整治工作后，W镇领导认为这是非常重要的工作，需要做一个环保专刊，在公众号上推出周末特辑，例如“周末不停歇，环保进行时”。经过一段时间之后，W镇领导和工作人员周六周日加班就成了常态。之后，有几个其他乡镇也跟进周末更新加班的公众号文章，一位乡镇工作人员解释说，“这个乡镇发了公众号，另一个乡镇领导看着人家发了，就说咱们也得加班了，做了很多事情，咱们也得让领导看见”。（访谈资料：2021-09-13，W镇党政办科员）渐渐地，所有乡镇公众号的推送时间也逐渐从周一到周五的工作时间演变成了从周一到周日全时段。

因此，为了弥合国家治理与基层治理的缝隙，基层公务人员的工作秩序在时间序列上形成了一张满负荷的网络。在这一网络中，基层公务人员在工作时间内体现为日常与临时工作，以及重要工作之间的共存；在非工作时间内体现为重要工作、临时工作的交错。因而，在组织时间资源的约束下，日常、临时、重要工作之间交错、转换、共存，共同织就了基层公务人员在政策执行中的时间之网。

（二）空间维度：督察与迎检的联结

督察或检查日益成为中国国家治理的重要方式，尤其在一些重要政策领域（如环保、减贫等）的应用非常广泛。面对正式制度与地方具体实施之间的缝隙，为了应对上级督察并回应日益多元的社会需求，基层政府需要在迎接督察和检查的过程中进行相机调适与运作，使得存在于不同系统中的上级督察与政策迎检两个独立的环节在空间上逐渐联结在一起，形成了督察—迎检的政策执行模式。

在基层治理中，迎接环保督察是基层政府的重要工作任务。然而，由于县域内的企业和经营散户的现有技术水平达不到环保要求，县域的环保政策执行面临重重困境，环保治理压力较大。就地方企业而言，一方面需要考虑创收营利，另一方面又要考虑上马环保设备的高昂成本。综合考量的权宜之计就是在上级督导组来检查时要求企业停业，督察结束后再继续营业。因为“现在技术水平达不到，上一套处理废料废气的设备太贵了，地方企业又得赚钱，所以人家来查的时候停两天，不查的时候就继续干。只要督察组走了，这个事情就一定会反弹”。（访谈资料：2021-09-13，W镇党政办科员）对于地方和基层政府而言，发展和稳定是永恒的主题，地方与基层政府一方面需要配合上级督察经常到企业检查督促环保情况，另一方面出于促发展保稳定的需要，也逐渐与当地企业和散户在迎检过程中进行合作，跟随环保督察的节奏亦步亦趋、时松时紧地共同应对环保督察。同理，对于中央和省督察组而言，为了提升督察效果，也会将督察不断地往复进行，如“督察回头看”“再回头看”，以督促地方环境保护工作的推进。渐渐地，督察与迎检就嫁接在了同一个政策体系内，变成了政策执行的一部分，形成“督察—应对—再督察—再应对”的政策执行局面。尤其是，经过近几年环保督察的实践，上下级政府都在督察过程中经历了政策执行的相互学习，上级对地方的督察更有针对性和倾向性，根据之前督察的经验直接列明某个地方督察的重点内容，地方则根据督察列表直接进行重点整改。基层所做的迎检工作也不仅仅是为了迎接检查，而是变成了一个需要完成的常规任务。正如一位基层工作人员所言：“应对检查和不应对检查，都是为了把这个事情推进下去。不能把检查和被检查放在对立面，他们很可能是一股绳。不是为了迎接检查去干的，是这个事情发展到这个阶段需要推进了，已经是一个工作任务了，那么大家就得去推进。举个例子，家里平时不打扫卫生吗？也要打扫啊，但是家里来了客人，是不是就得更干净一些？”（访谈资料：2022-03-08，W镇某基层公务员）

对一些经营散户的环境治理，环保督察与迎检阶段在政策空间上也已经联结在一起，形成了政策执行的一部分。例如，在环保政策的推行过程中，R县M镇虽然没有工业，但是养牛的散户很多，而小养殖户的牛棚建设均达不到环保标准。然而，上级环保督察的一项重要内容就是要检查牛棚的环保改造情况。作为村里的小散养殖户，每家的养殖数有限，主要为了辅助劳动，并没有能力进行牛棚环保达标的改造。正如一位镇工作人员所言，“小散养殖户太多了，家里总共就两头牛，或者说没有什么劳动能力，就是靠这两头牛，能有什么钱去上这个设备啊，而且化粪池没有必要呀”。（访谈资料：2021-09-13，W镇党政办科员）因而，基层政府的主要工作就是如何让这些养牛的散户达到环保督察的标准。为了迎接督察，M镇政府出资在每个村盖了一个可以处理排泄物的牛棚，让村里所有的养殖户把牛牵过来一起养，这样镇里的环保工作就能达到标准了。因此，在组织人力资源有限的情况下，为了弥合环保督察标准与乡村实际之间的缝隙，乡镇工作人员全体出动到各个村庄进行散户牛棚的整治。“前一阵的时候，基本上M镇上都没有机关干部了，每个机关干部都下村去给养殖户扒牛棚，就是为了完成这个环保任务。”（访谈资料：2021-09-13，W镇党政办科员）事实上，整合在一起的环保牛棚并不利于散户的日常工作，很有可能最终变成一个临时性的应对检查的设施。而真正有意义的工作或者能够符合环保标准的长效机制可能是：每个乡镇进行规划设计，在适合的地方建设养殖区（如养牛基地），该区域统一种粮食，镇上的散户都集中在这里。也就是说，形成一个半政府性的综合性合作组织，组织农产品加工与销售，进行统一的环保设施建设，这或许对政策执行来说是一个更有效的组织方式。

因此，在政策的空间维度上，上级的督察与下级的迎检逐渐联结在一起，督察与迎检已经变成了同一个政策过程，这一过程既有督察的特征也有迎检的特征，督察与迎检在政策过程中互相影响。

（三）政策过程：政策执行与考核的融合

在基层政策执行中，为了督促和激励地方和基层政府更好地执行政策，上级政府常常使用排名考核的方式来检验政策执行的绩效，基层工作便因此直接与考核挂钩，而排名考核也重新塑造或者建构了基层组织内的工作方式，形成了“政策执行—排名考核”的融合机制。

首先，通过量化指标的方式，“政策执行—排名考核”改变了基层组织传统的政策执行考核方式，即用数量化的指标将原来模糊的政策执行效果最大限度地呈现出来。在这一过程中，所有政策执行考核标准都需要进行量化，将不能衡量的事务变成可以衡量的指标。以R县人居环境整治为例，作为乡村振兴政策的一个重要部分，人居环境的改善成为政策考核的重要方面。中央和省政府首先提出环境整治计划，市县（区）乡（镇）政府就需要逐级配套设计出自己的方案和标准。为了配合最终考核的要求，基层政策执行方案必须是带时间节点的具体活动措施，量化考核指标。依照时间节点，上级政府根据评价指标对各个乡镇和社区（村庄）的政策执行情况进行打分和评选。有些考核内容比较容易量化，地方和基层政府就将这些量化指标列成人居环境检查考核单，有明确的加分点和扣分点（比如，有几处着火点就扣几分）。有些考核内容不易量化，上级考核时就会用APP上传工作照片（打扫卫生）的数量替代量化指标。在APP上传工作照片，对于考核双方都有一定的量化意义：对于上级政府来说，这是一种约束和监督基层工作的方式；对于基层政府和自治组织而言，这些工作照片可以在迎检时作为工作量证明给上级政府看。“上级下来检查的时候，就一天时间，除了看当地的工作，就看你APP上传照片量，所以这些APP表面看也没实际意义，但如果没有的话，又怎么量化呢？怎么去监督工作的实施情况？又怎么体现干了多少工作呢？起码可以告诉他们每天我们都在持续性地工作而不是为了检查就干一两天。”（访谈资料：2022-03-08，W镇某基层公务员）

然而，数量化的指标在将政策执行效果呈现出来的同时也出现了指标异化的现象。就农村环境整治而言，上级政府要求每天必须上传新的治污行动，但是又没有这么多的环境问题，基层只能通过自己制造环境问题的方式完成任务。例如，即使没有垃圾也要自己扔垃圾，然后再扫清，再拍照上传。因为量化指标在APP里体现的是照片上传量， “不看你具体的清扫工作，只看你的上传量。到了一定的时间你没有上传就不行。照片要求是清扫之前、正在清扫、清扫完毕的都得有，就得证明这个事情的过程”。（访谈资料：2022-03-08，W镇某基层公务员）不仅是环境工作，与治安工作相关的APP也要每天上传照片，但是矛盾冲突的解决工作没有这么多，有些地方也通过上传比较容易量化的环境治理照片来充填工作量。“因为必须每天上传一条，他们不知道上传什么，就上传和环境治理相关的东西，如打扫卫生、清理垃圾桶。其实应该上传调解矛盾纠纷的照片，但是哪里有那么多冲突和问题啊，打扫卫生就比较简单了。”（访谈资料：2022-03-10，H县组织部某科员）

其次，量化指标只是“政策执行—排名考核”推进基层政策执行的一个方面，无论指标是否可以量化或者替代的量化指标是否合适，这一模式都会将量化指标与榜样示范结合起来，以达到促进基层政策执行工作展开、引导镇村乡村振兴建设的目的。在具体政策执行中，由于每个乡镇和村庄的环境情况和经济实力都不一样，有些公共事务很难量化且无法用替代的量化指标。因此，为排名考核打分而设计出的指标体系的针对性和可操作性并不强，但是在政策执行中这些指标是否具有可操作性或者村庄之间的指标是否具有可比性已经变得不重要了，它们只是促进和督促基层工作的一种方式。因为“只要是改善了，比以前强了，人们感觉幸福指数高了，工作就是在做了。上面只会给你一个一样的标准，然后推着你抓紧弄，但是每个村在做的时候就是会有不同。有的村本来就有钱，就建设得好，有的村本来就穷，没有钱雇人打扫和绿化，就差一些”。（访谈资料：2022-03-08，W镇某基层公务员）

虽然有些指标不易量化，但是基层政府还是尽量利用树典型的榜样示范方式配合奖惩措施来促进和引导政策执行工作。按照排名考核的要求，经过评比一般会选出评分高的乡镇（街道）或村庄（社区）作为榜样示范单位，然后组织其他镇村来这些地方集中观摩学习先进经验，再回去进行各自建设。“我们所有的典型，实际上就是为了引导，包括有一些观摩行动。有些村的书记不是很重视，我们让他们看看人家村庄环境都是怎么搞的，回来根据自己村里的情况想想怎么去提升。”（访谈资料：2022-03-17，R县农业农村局人居环境整治办公室主任）同时，针对考核结果进行奖惩，通过奖惩机制让所有的镇村都去推动政策执行。“有奖惩才会有人做这个事情，评出来就是让好的村起到榜样带头示范作用。所有的工作都是先抓重点，然后以点带面铺开。不可能一刀切去做，都是先选出来好的，指定一个较高的标准，让其他人去观摩，带动大家学习，推广经验。”（访谈资料：2022-03-08，W镇某基层公务员）当然，为了在排名考核中评分靠前，也催生了基层各种“亮点”工作和创新工程的泛化。因为“亮点”工程和考核挂钩，有“亮点”工作，就有加分项，考核得分才能比别的县和乡镇更高。“亮点”和创新工作的泛化在一定程度上影响了基层政策执行绩效的评价，但是在具体实践中，所有的排名考核最终都是为了引导当地民众的行为。“典型不是说投了钱，搞一些面子工程，主要是为了引导老百姓养成好的习惯。所有的工程也不是强制性的，像是‘四小园’，也是根据村里实际情况，有的村里全部硬化了，也不能说为了打造‘四小园’就砸开。”（访谈资料：2022-03-17，R县农业农村局人居环境整治办公室主任）

通过指标量化与榜样示范两种治理方式的结合，“政策执行—排名考核”模式改变了基层组织传统的政策考核方式，即用数量化的指标将原来模糊的政策执行效果最大限度地呈现出来，并通过树立典型、集中观摩的政策学习方式来引导乡镇和村庄更好地推进政策执行。虽然各个基层组织包括镇（街）、村（社区）的人力、物力、财力资源存在差异，统一量化指标的针对性和可操作性性并不强，但是通过指标量化和榜样示范的结合，能够在较大程度上促进和引导基层政策执行达成上级目标，从而在一定程度上弥合了公共政策制定与基层执行之间的缝隙。

综上所述，为了弥合国家治理与地方情境间的治理缝隙，基层政策执行在时间、空间和组织三个维度上发展出了相应的调适机制，即日常与重要工作的共存、督察与迎检的联结、政策执行与考核的融合。基于此，下文将进一步探讨基层“缝隙治理”中政策执行调适机制的内生逻辑。

四、基层政策执行在“缝隙治理”中的弥合作用

基层治理现代化是实现中国国家治理体系和治理能力现代化的重大现实命题，也是乡村振兴和乡村治理的重要目标。基层公共政策的执行场域处于国家与社会的“缝隙治理”之中，在外部环境和组织资源的约束下，基层政府和公务人员不断地对政策执行方式进行着选择和调适，以弥合国家与地方社会在发展、治理和政策上的缝隙，提升政策的执行力和适应力。在这一过程中，基层的政策执行呈现自身的内生逻辑。

组织必然表现出对过去经验和历史轨迹的依赖性。作为一个具有悠久历史传统的国家，在基层治理中始终存在着国家权力渗透与基层自我治理的张力。一直以来，传统中国基层的“简约治理”，体现了国家权力对于基层治理弱渗透力与基层较强自我治理能力的组合特征，然而当今社会，各种原因使基层社会自我治理能力减弱，而以党建引领为特征的乡村治理，使得国家权力向基层社会治理逐渐延伸。在此情况下，基层治理呈现出了科层制下国家权力对于基层治理渗透力的增强与基层自我治理能力减弱的组合特征。因而，基层政策执行在弥合国家与社会治理缝隙过程中的作用逐渐凸显。

基层政策执行在科层体制与基层自治间的弥合作用最为明显的体现就是基层治理中的变通应对行为。近年来，面对多任务局面和不确定的环境，基层的应对从最初的变通和选择性执行，演变为在时间、空间、组织等维度上对政策执行实际运作机制的全方位调适和改变。弥合的方式和黏合度都在进一步增强。然而，虽然基层政府对这些运作机制进行了大幅度的调适和改变，但组织结构并没有发生改变，机制的变化依然无法避免组织保持稳定和避免创新等内在机制的影响。因此，在交易成本和各种利益分配博弈的压力下，基层政府和自治组织的这些实际运作机制的运行绩效也会被不同程度地消解，像“亮点”工程的泛化和虚化、“红黑榜”惩戒作用导致的“摆烂”行为等，都体现了基层组织实际运行机制调适的暂时性特征。如何在组织效率与适应能力之间找到平衡，弥合科层体制与基层自治间的缝隙，从而推动组织的可持续性发展，是未来基层治理现代化建设过程中的难点和重点问题。

虽然党建引领、驻村干部等措施在一定程度上加强了国家权力对于基层治理的渗透，弥补了基层自我治理能力减弱的现实问题，但是面对原子化的基层社会治理现状，依然存在乡镇干部下沉村庄（社区）与乡村（社区）治理不相容等现象。同时，将社区和村庄演化为行政末梢的紧密关联的治理结构在今天基层治理中的绩效并不明显。忙碌的下沉干部和“事不关己高高挂起”的民众之间的关系可见一斑。因而，基层的有效治理和基层治理现代化的实现需要在基层组织建设方面做进一步探索。

面对不确定性的外部环境，探索中国基层治理的现代化之路，我们需要多样化的组织创新。鼓励小的组织在不同方向上的探索，可以提高组织在宏观上、整体上的可持续发展能力。为此，在县以下的治理层面，尤其是街乡和社区（村庄）的互动中可以采取“松散关联型”治理结构，扶持组织内部的有条件的松散结构，建立各式各样的社区合作组织（像农会、各类社会发展协会等）。社区合作组织与各政府机构密切合作，策划与管理各种社区援助计划，以加强社群合作与社区凝聚力。这些社区合作组织的主要职能是维持与人民和政府机构的紧密联系和相互支持，解释政府政策，听取民众对政策的意见，这也是未来乡村振兴和县域治理的主要动力。在基层场域，这些社区合作组织不应该成为行政体系的执行机构，而是基于民众和其社区主体性和合作性的，由基层社区上延至乡（镇）、县（市）、省和中央级政府都参与其中的半政府组织。它们是党和政府不断组织和发动群众的场所，是人民与政府之间的桥梁，它们建立起党和政府与群众之间动态的有机的互动关系，从而形成一种松弛而整合的基层组织网络。

结 语

面对当今不确定和复杂的外部环境，我们需要探寻不同的治理策略，以应对变动的环境对于基层组织的挑战，回应政策执行中的某些形式主义对于基层治理绩效的消解。伴随着中国经济的高速发展，社会结构也发生了深刻的变化，社会转型和变迁给城乡基层社会治理带来了巨大的挑战。原有的基层治理结构和执行方式面临着诸多困境和问题，在政策执行偏差、民众对公共事务的参与度、基层政府与社会的衔接等方面有待进一步弥合、加强和提高。虽然既有研究进一步提出了“简约治理”等概念，但无论是从外向内看，还是自上而下看，都不能全面地呈现基层治理中国家与社会融合互动的整体图景，在这一图景中还需要补充自下而上或其他视角的拼图。因而，以自下而上的视角观察中国基层“缝隙治理”中政策执行方式的变化和内生逻辑及其在国家与社会互动中的联结作用依然有待进一步的研究。

改革开放后，R县由一个贫困县发展成为中国最富裕的县域之一，其县域治理的制度环境、公共政策执行的策略机制深深嵌入中国改革开放40多年来国家发展和转型的制度逻辑中，是县域经济发展的一个缩影。因此，无论从行动场域、制度环境还是治理机制来说，这一县域治理案例的背景都是中国基层政府所面临的普遍环境。在这一时空和背景下，各个县域在社会治理、环境治理、乡村振兴等政策执行领域采取的应对与调适策略虽略有差异，但其内生逻辑并无二致。

围绕基层“缝隙治理”中政策执行的调适与弥合这一核心理论问题，本文可能在以下两方面有助于拓展现有研究。首先，立足中国基层“缝隙治理”场域，分析基层政府在政策执行中的调适机制。已有研究虽然关注到中国国家与社会的融合情境，且多从宏观层面论证基层场域的治理结构，或者聚焦于自上而下的科层逻辑论证政策执行的不同形式，但较少从机制层面系统阐述政策执行对于国家与社会的联结和弥合作用。本研究表明，在新的时代背景下，基层政府在政策执行中基于环境压力和组织资源，在时间、空间和政策过程维度上不断地进行选择和调适，以弥合国家治理与地方社会在发展、治理和政策上的缝隙。这些调适机制包括了时间维度上日常与重要工作的共存、空间维度上督察与迎检的联结、政策过程维度上政策执行与考核的融合。其次，本文提出了基层政策执行在“缝隙治理”中的弥合作用。基层的政策执行在努力弥合科层体制与基层自治间的缝隙。在国家权力对于基层治理渗透力与基层自我治理能力之间此消彼长的循环往复过程中，基层政策执行对于科层体制与基层自治的弥合作用是推动组织可持续发展的重要因素。基层政策执行在“缝隙治理”中的弥合作用贯穿在中国基层治理的始终。

本研究对于推进基层治理现代化的探讨也具有一定的现实意义。党的十八大以来，中央高度重视基层治理工作，出台了一系列重要文件，如2021年的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》、2022年的《乡村建设行动实施方案》等。可以说，基层治理现代化已经成为中国国家治理的重大命题。然而，学界对于“如何实现基层治理现代化”这一关键的学术命题依然缺乏清晰的学理阐释。本文的研究表明，中国基层治理的实质是基层政府和自治组织在国家与社会之间的缝隙场域中，通过政策执行的调适机制来平衡组织效率与适应力的张力，并以此弥合科层体制与基层自治的缝隙。然而，当组织效率与适应力之间的张力拉紧、科层体制与基层自治缝隙加大时，政策执行的压力陡增，其弥合作用会相应消减。如何化解基层政策执行压力？无论是强调基层社会自治的简约治理还是聚焦多方协作的复杂网络治理都面临着新的解释困境。因而，推进基层治理体系和治理能力现代化，就要加快城乡基层治理结构和政策执行方式的现代化。在基层治理中采取“松散关联型”治理结构，构建由基层社区沿着各级政府上延的半政府性的合作组织或许是一种有效的途径。借助党建引领下各类社区合作组织的社区援助计划，形成以小农户为主体的社区合作“纵向一体化”供应和销售链服务体系，组织参与社区行政，以此来化解基层政策执行之压力，加强社群合作与社区凝聚力，构建城乡基层治理新格局。

阅读链接

王清 刘海超 | 中心工作下沉：基层治理结构的重组及后果

陈军亚 | 理解基层：治理属性与改革逻辑

郭春甫 薛倩雯 | 扶贫政策执行中的形式主义：类型特征、影响因素及治理策略

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