城镇化是现代化的必由之路，是我国最大的内需潜力和发展动能所在。

2016年12月29日，上海交通大学城市科学研究院院长、首席研究员刘士林主持研究的《2016～2020中国城镇化率增长预测报告》在京发布。报告显示，2018年中国城镇常住人口将达到8.1亿， 2020年中国城镇化率将达到63.4%，“十三五”期间城镇化持续发展的态势不会改变。

孰对孰错，库叔不予评论，发出两篇观点各异的文章，供各位读者判断。

李铁：为什么中国城镇化趋势将严重放缓？

文 | 中国城市和小城镇改革发展中心理事会理事长、首席经济学家李铁

城镇化趋势将严重放缓。关于城镇化判断，原来我们研究城镇化政策，每年增加一个百分点，大概两千万人口进入城市，按照这个发展趋势，到2020年城镇人口达到8亿多，到2030年达到9亿多，这是常规情况下，去年虽然统计上城镇化仍有1.3个百分点的涨幅，但从实际上看城镇化面临的形势比较严峻。

经济增长速度从两位数下降到6.9%，城镇化增长速度依然徘徊在1.33%，这是国家统计局的数据。

但是我们发现农民工劳动力转移的数字呈现出不一样的状况。2015年农民工转移数量的增量部分继续下滑，从2010年1245万下滑到了2015年350万，从另一个数据看，农民工外出打工人数基本处于零增长，最高802万，到2015年是63万。从农民工转移的数量看，明显和2015年城镇化1.3%不吻合。

三个数字，农民工总量的增量、农民工外出打工增长数和实际城镇化水平的增长确实有误差。从宏观经济数据看，我们经济增长速度还会下滑，即使下滑到5%也是高速增长，直接会影响到就业，影响到农村劳动力转移速度下降，这是不争的事实。

影响农村劳动力转移的其他因素也在发挥作用。

1、劳动力成本在上升。2005年到2015年制造业城镇单位就业人员平均工资增长247%，，农民工成本也在上升，从两千元上升到3359元，成本的增加大家预测会向东南亚国家转移。

2、资本替代劳动力，我们都知道机器人，目前全国有3000家机器人工厂，在江浙、包括广东普遍出现了机器人替代劳动的现象。浙江省三年减少用工195万人。

3、城市包容性越来越差，我们城市建得越来越好，但对外来人口越采取低容忍的政策。一些标杆性城市提出低端产业和低端人口的迁出计划，会影响到其他城市的效仿。服务业的增长和服务业就业人数取决于城市的包容程度。到目前为止并没有得到大的改观。

4、在城市就业的存量农民工市民化问题到目前为止基本没有解决。尽管发改委制定一系列试点政策，城镇化指导意见落实也存在比较大的问题。各项改革进展缓慢，现在看土地制度、户籍管理制度、投融资管理体制、土地管理制度虽然都提出一些政策措施，但是实际进展步履维艰。

根据国际的经验，任何国家推动利益结构调整改革的成功案例并不是很多，无论在中国还是在世界，动群体利益的改革很难进行，法国的社保改革、劳工权益的改革一直受到全社会的反对。中国城镇化涉及到全社会的改革，在城市户籍居民利益面前、在城市市长面前遇到严峻的挑战，这是我们城镇化面临最大难题。

所以我们经常说以人为本、创新治理等，在已经固化的巨大利益结构面前，我们确确实实感觉到改革面临着严峻的挑战。我们虽然研究改革很多年，研究城镇化的改革已经二十多年，也进行了长时期的试点实践，但是为什么难以取得成功，而且在传统的城市运行模式下，存在的问题越来越严重，可能还是我们没有从更深层的角度去研究中国的城市发展规模和城市发展模式。

中国的城市这些年怎么发展起来？怎么形成强大的利益阻隔？当前城镇化发展和宏观形势下滑之间存在着什么样的密切关系？这些年中国经济严重下滑、产能严重过剩是什么原因造成的？

我们可以推论，中国的城镇化和工业化伴生推动了经济的增长，形成巨大的投资和消费的空间载体，然而这个载体实际的运行规律带有明显的中国特色，我们如何来总结和挖掘这种规律和特点，并找出治病的良方。

中国在1997年开始实行世界上最严格的土地保护制度，土地按指标分配下达，导致土地的稀缺性越来越强，也变相推动了房地产一枝独秀。各类城市基本依赖于房地产通过土地出让获得财政资金的重要来源。

我们可以总结一下中国城市发展规律，与国外的城市基本不一样。中国的城市政府主官上任最重要的事情是招商引资，既解决了GDP增长的指标问题，又可以通过招商引资解决政府的税收，支持政府的财政运转。但是财政税收是政府吃饭财政的基本来源，没有足够的余额去做投资。城市政府如果要想进行基本建设，进行基础设施投资，只能依靠房地产开发获得的土地出让资金。

土地出让要有国家下达的用地指标，这个指标是计划分配下达，计划导致土地供给的稀缺性，也是土地出让能够获得较大的增值收益。这笔收益政府可以用于对低价用地招商引资的补偿，也可以解决城市的基础设施建设问题。

如果我们深入研究城市的运行规律，其实招商引资是城市政府的主要工作内容，是城市政府财源和政绩的基本保障。城市之间在招商引资方面是竞争的关系。因为企业投资的主体有限，有限的投资资源有这么多城市在竞争，不仅仅是竞争谁来投资，还在竞争谁的GDP增长快，谁的政绩效果就强，决定着城市政府官员的升迁机会。

很多人提到城市群和都市圈，看到的都是理想化的城市关系，在一个空间内有很多城市的存在，因此就假想这些城市和国际的城市一样，城市之间是互补和合作的关系。其实中国城市之间的关系和国际不一样。等级化的城市管理体制决定着城市之间资源分配的不均衡，导致城市间的关系是赤裸裸的竞争关系。谁有更多的土地资源，谁的公共服务水准高，谁在土地上让利让得多，谁在招商引资过程中就占有绝对的优势。

所谓谁开价低，谁把土地出让降到最低点，企业愿意和谁合作。不仅仅是在三四线城市，即使北京、上海、天津等特大城市，由于有充足的土地供给指标保证，有足够的公共服务水平支撑，这里的劳动力和人才后备资源充足，向新进入企业提供零地价或者低地价，企业当然愿意来。

招商引资过程中，城市政府是负支出，压低土地成本是中国城市在招商引资的竞争过程中付出的最大代价。我们这些年在中国只是看到劳动力低成本的优势，拿什么来补偿这种负支出，还要解决基础设施供给和大量的劳动力进入后的公共服务，因此房地产的快速发展应运而生。

开发房地产成为政府二十年来最重要的工作内容，也是城市政府最主要的财政收入来源。

对于房地产商和政府官员，开发一个城市的房地产都有基本的前提要求，希望把地卖得价钱更好。土地如果要卖出更好价格，则需要对城市环境、视觉感受提出更高的要求。为了把房子和土地卖的更好，政府把大量的力气花在梳妆打扮上，把城镇形象建设好了，土地卖出去了，政府就有充足的财源保障。为了卖房子，城市基础设施和景观外观很漂亮，豪华的城市规划，只是给城里人、给有能力改善住房和投资住房的人解决住房问题，农民进城根本谈不上。

绝大部分二三线城市在近二十年发展当中，过多注重超前、景观、视觉。城市政府满足了自己的利益动机，但是由此而缺乏了包容性。我们现在看到的城市好看但不方便。以大马路、大街道、大广场、大公园和房地产大院为主要架构的新城格局，与旧城相比较，新城的规模相当于旧城两到三倍，但服务业就业仅是旧城的二分之一到三分之一。

就业下降了，农民进城就业、定居的路径至少在这些城市被严重地阻隔了。我们在近些年推进改革的时候和无数市长交谈，没有哪个市长愿意农民进来。尽管他在公众场合说可以解决农民工市民化的问题，但是降低了城市的包容性，切断了农民在城市服务业就业的根，农民实际上根本进不来。

当绝大部分城市政府采取这种城市发展模式的时候，就会不可避免地出现以下几个问题：第一个问题，房子卖不出去。房地产也是商品经济，当仅仅由企业家推动的是一种结果，会有供给波动，但是波动幅度较小，市场会自动调节。

当城市政府为了自己的财政来源和政绩工程和企业共同推动房地产发展的时候，一定形成严重的过剩和供给的波动，这种波动无限的扩大，导致二三线城市房子卖不出去，甚至一些城市的房子积压期限超过了十年、十五年，最高达到20年。大城市如此、小城市也如此，这种发展模式持续地发酵。

房子卖不出去是我国城镇化发展进程中面临的最严重的挑战。我们经常看到媒体报道房价的上涨，其实房价上涨只是其中极少部分城市的情况，二三四线城市房子卖不出去，才是我们目前面临的最大危机，导致整个国家产能处于严重过剩的状态。积压的房子卖不出去，新房子不敢盖，有些城市计划用地一亩都出让不出去，城市的债务危机严重，城镇化带动内需的最大潜力被过早地耗费了。

房地产受到压抑、遏制，相关的钢铁、水泥、煤炭等所有产业都受到限制，持续几十年的城市发展模式已经严重影响到整个宏观经济的变化。未来城市就业形势严峻，特大城市排斥中低端人口会导致服务业就业机会丧失。城市债务危机严重、基础设施供给严重不足。

由于城镇化发展模式而导致我国服务业发展严重滞后，我们和发达国家相比仍有很大的差距，发达国家服务业占比高出我们一倍左右。我们服务业占比40.6%，虽然有明显增长，但与同等收入的国家相比也还是有差距。我们本来可以通过城镇化进程，通过城市的发展，加大服务业吸收就业的能力，可是按照现行的城市发展模式，城镇化带动服务业就业的潜力没有释放出来。

我们目前城市发展方式粗放问题比较突出，存在着严重的雾霾问题和交通拥堵等问题等。但是最重要的是如何面对城市的各类人口问题，如何面对他们的多元化需求和公共服务的供给，也包括未来城市如何承载更多的就业机会，毕竟城镇化就是关系到农民进城的宜居和宜业问题。

如何认识等级化的城市管理体制。我们很多人不了解，中国城市和国外城市不一样。国外的城市是自治的，而中国的城市是按照行政等级和级别进行管理的。计划分配的资源和要素是按照行政等级自上而下地进行分配的。

由于高等级城市的行政优越性，因此资源要素更多地集中分配在较高等级城市，而低等级的城市发展则受到很大的体制遏制。我们曾经从最微观的城镇入手，尝试解决城市等级问题，仅仅在财政管理权限的分配上就遇到了极大的挑战。

我们1995年就开始在浙江搞特大镇体制改革，制定了政策，进行了三年的试验，试验到期后，所有的政策又被上级城市收回了，无功而返。二十年后国家发改委又在试图推进相关改革，实际上仍然是原地踏步。原因在于附加在体制上的还有利益问题。

建设用地指标是自上而下分配的。谁拿到土地指标等于就有了土地资源，因此也就有了更多的发展机会。在国际上的城市不存在着资源分配的事情，土地利用是要和所有者平等地谈判。而在中国由于土地征用指标是计划分配，这是完全不同的两类体制。

为什么中国大城市多、特大城市多？我们最近把全世界发达国家的城市规模和数量与中国进行了比较，发现长期以来似是而非的在城市占有主流的观点所谓大城市和特大城市发展的论点并没有实际证据支撑。

欧洲不是如此，美国也不是如此，包括日本、韩国也不完全如此，5-20万和20—50万人口的中小城市是发达国家普遍发展的规律，为什么？因为没有利用行政等级调动资源的制度条件。

关于房价的讨论最近是热点，特别是关于北上深以及部分二线城市房价上涨的舆论似乎已经影响到了我们对中国房市的基本判断。

其实北京房价高并不是问题，问题在于为什么不解决中低收入人口的住房供给？因为北京上海对于周边中小城市和建制镇有严格的规划限制，不允许随意建房和发展房地产。主城区房价上涨是必然趋势，但是周边郊区的中小城市不允许建房，在北京的中低收入人口到哪里买房？

沿北京行政区边界的河北可以发展一些中小城市，由于房价起步点低，最近的房市有一些火热。毕竟这里的房价远远低于北京。可是最近看到一篇报道，提出京津冀一体化发展中，要严格限制在河北沿北京边界搞房地产。

如此下去，对于北京的中低收入人口将来到哪里买房？主城区十来万一平米的房子买不起，远郊区甚至河北一两万的住房不让建。这种特大城市由于行政体制等关系导致的制度优越和资源配置的优越，最后还形成了对外来人口的排斥，对中低收入人口的刚需问题的忽视，这种发展路径直接影响到了我们城市居民的生活。

关于人口的管理也出现了严重的认识误区。以人为本到底是什么，是应该解决城市所有的人包括外来人口在这里发展、创业和宜居以及公共服务的问题。特别是外来人口为城市长期以来贡献了这么多税收，创造了那么多的城市活力，使得我国经济发展最发达的城市也是全世界最开放最有活力的城市。

然而我们的城市政策反而把人口控制当做城市的管理法宝，低端人口迁出，低端产业迁出。解决农民工市民化问题还要实现人地挂钩，即使如此也不愿意动户籍管理的奶酪。这是传统城市管理模式上存在的误区。

我们经常讨论中国城市发展的路径到底是走特大城市还是中小城市或者小城镇。我长期以来一直讲这是个伪问题。

我们最近做了一个研究，把中国一定人口规模的省和对应的发达国家向比较：例如浙江不到5500万人口，与6000万左右人口的法国和英国对比，江苏、四川和德国对比，广东和日本对比，发现我们百万以上人口的城市远远超出这些国家，而5万—20万人口的城市以及20万—50万人口的城市，中国相应省份的数量远远低于这些发达国家。有的甚至仅相当于这些国家的零头。

从这个调查看，国际上的城市发展规律不是像有些学者说的那样一定要建特大城市。其实真正疏解城市功能、缓解城市压力、平抑房价是通过中小城市的发展。总结中国的城市发展规律，当然也不能照抄照搬国际的经验，但是要充分认识到我国城市之间的关系最重要的是等级关系，同时也是竞争关系。怎么理解城市之间的竞争，在认识到这些规律的基础上研究相应的政策，可能我们还需要认真的探索。

我们认识城市确实还存在着很多误区，不仅仅是城市的管理者，也包括很多学者。例如如何认识绿色低碳，在国际上的重点是如何高效率地配置资源。而在我们的管理者心目中则是视觉感受。

建设了大量的绿地就是生态城市吗？但是出门必须开车，基础设施建设战线拉长导致资源的浪费怎么能是低碳呢？最近很多城市提出创新模式，要搞大数据、智慧城市，全国上上下下许多城市政府都要花费财力来搞大数据中心。政府搞大数据肯定会造成数据闲置，因为政府的功能没有扩展数据的利益需求。这是政府工作的特点。

我最近走了很多城市，都提出建设智慧城市，建设大数据中心，甚至有的省提出一个县要建立一个大数据中心。一些企业跟着去拿政府付费项目。还有特色小镇、新城新区、城市群等等，只要上边提出某一个概念，许多都会被当做政绩工程来响应。在特色小镇和新区建设上，无非是在另一个空间复制房地产发展的模式。

前些天我去兰州新区，离兰州市区不到38.5公里，海拔1900多米。我问他们为什么在这里搞新城？狭长通道，交通不方便，距主城区过远。当地的负责人说，兰州旁边的天水、平凉、酒泉发展都挺快。而兰州市没有发展空间了，将来发展速度得落后于这些城市。因此总得在兰州市的行政辖区内选择一个地方建新城。

我问他，对于甘肃省来说，那些中等城市发展应该是好事，应予以鼓励，为什么一定要选择这样一个区位条件较差的地方建设新区？本来应该在一个省的范围内进行资源配置和重组，鼓励中小城市发展。但是对于兰州来说，我得有新的发展空间，解决投资增长问题，解决土地财政问题，解决未来长期的财政和税收来源问题，这样有利于完善兰州市的公共服务供给，这是在城市等级管理条件下的固定思维模式。不是仅仅在兰州，在全国其他省会城市包括地级城市何尝不是如此。

以下是我的建议：

1、关于新型城镇化的改革政策，发改委近两年来已经出台了很多。如何进行户籍管理体制改革，怎样通过土地管理制度改革释放土地要素的活力，如何改革城市的行政管理体制和资源分配机制，更多发挥中小城市的作用等等。目前看推进速度较慢，远远低于预期，存量改革还有很大的调整空间，在进行土地管理制度改革中也还有更多的技术内容可以进行探索。

2、要尊重城市发展规律，怎么通过城市间的空间格局的调整，来促进中小城市的发展？很多人说东京是特大的城市，实际上东京的核心区621平方公里，它人口895万。北京五环内667平方公里，人口1050万。而距东京30公里半径大约2800平方公里，人口1973万。放大到据东京市中心50公里半径，约7800平方公里，人口为3200万。东京大都市圈1.3万平方公里人口达到3600万。北京六环内是2267平方公里，人口1500万人，全域1.68万平方公里是2150万人。

其实东京周边是无数的小城市，聚集了如此多的人口。而我们则是一个大城市区。如何通过中小城市发展缓解主城区压力，并释放竞争的活力？我们还有很多功课要做。到目前为止学术界还没有完全认识到这个问题。

3、关于特色小镇问题要认真研究。在推广同时要防范，防范一窝蜂，防范房地产从三四线向小城镇漫延，形成新的严重过剩。

4、加快城市交通功能的研究。我们中心的交通院长提出来，希望把城市规划和交通规划有机结合起来，而不能过度放大城市的交通功能，使得城市的交通把城市的其他功能割裂，这是城市规划的大问题。原来城市的交通规划由交通部门来做，考虑城市功能有较大欠缺，忽视城市功能和交通的联系。因此如何借鉴国际经验，推动多规合一的规格，还有很多功课要做。

我们在推进改革中提出了很多政策，但是怎么促进政府职能转型还没有列入改革的工作日程？未来城镇化不解决城市政府转型问题，不改变传统的城市发展模式问题，不解决城市发展的思路和导向问题，很可能推动的结果会与预期相反，导致城镇化的进程受到阻碍。谢谢大家！

报告预测：中国城镇化率不会出现“急刹车”

本文摘编自《瞭望东方周刊》

《2016～2020中国城镇化率增长预测报告》发布会现场“与一些基于西方相关预测方法得出的‘唱衰’结论不同，中国城镇化率变化不会出现‘急刹车’，也远未到城镇化的‘拐点时刻’。” 上海交通大学城市科学研究院院长、首席研究员刘士林告诉《瞭望东方周刊》。

2016年12月29日，刘士林主持研究的《2016～2020中国城镇化率增长预测报告》在京发布。该报告由上海交通大学城市科学研究院和北京交通大学中国城市研究中心共同发布。报告显示，2018年中国城镇常住人口将达到8.1亿， 2020年中国城镇化率将达到63.4%，“十三五”期间城镇化持续发展的态势不会改变。

城镇化进程“测不准”将导致严重后果

刘士林介绍说，目前国内外一些研究机构和研究者对中国城镇化进程的预测“严重估计不足”，“2002年，国内学者曾预测，中国人口城镇化率将在2020年达到50%，但实际上2011年底占比就已达51.27%。”

据他观察，有专家用西方相关预测方法计算出未来五年中国城镇化年增长率仅0.8%，也有专家对中国“十三五”期间年城镇化增长率保持在1%以上提出质疑。“实际上，中外专家关于中国城镇化率的研究预测，比中国城镇化发展进程差不多晚了十年。”刘士林说。

在他看来，城镇化进程的“测不准”已经成为城市问题频发“城市病”日趋严重的根源之一。“我们总是被迫要拿十年前的城市设施和容量，去应付和承载十年后的人口规模和生产生活需要，这让城市规划建设一再陷于’还没有建成就已落后’的恶性循环。”

“城镇化率的概念对于提升城镇化的水平与质量发挥着重要作用，但目前这个概念在应用中出现了一些问题，值得重视。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委员会秘书长、研究员冯奎介绍，国际上统计城镇化率，存在着按人口、经济区与行政区三种方式，而中国是按建制市或镇这类行政区来统计的。“这就导致某些地区在进行行政区划调整时，一次性提高了城镇化率；而另一些地方的集体土地，达到了城镇化的标准与水平，却未被统计成为城镇化地区。这都使得城镇化率的客观性存在一些问题。”

冯奎还观察到，在中国，城镇化率也出现了常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率分开统计数据的情况。由国家发展和改革委员会组织编写的《国家新型城镇化报告2015》显示，2015年中国城镇化率达到56.1%，但是户籍人口城镇化率仅为39.9%，两者之间存在着16.2个百分点的差距。

“十三五”期间中国城镇化发展仍会中高速增长

在此背景下，上海交通大学城市科学研究院课题组研究完成了具有自主知识产权的“中国城镇化率分析预测系统（China Urbanization Prediction and Analysis Methodology, CUPAM）”。

根据该系统测算出的结果，课题组形成了《2016～2020中国城镇化率增长预测报告》。该报告指出，未来五年内中国城镇化仍将保持相对稳定的中高速增长，城镇化年增长率为1.2%左右；在 2016～2020年，中国的城镇化率将分别达到约57.5%、59.2%、60.7%、62%、63.4%。

“这个结论，与其他基于西方相关预测计算方法得出的‘减速’结论截然不同。‘十三五’期间，我国城镇化将稳步推进，城镇化持续发展的态势不会改变。”刘士林说。

报告还指出，北京、上海和广州“十三五”期间的城镇化率，将呈现出略有增长但基本保持稳定的态势。刘士林解释说，这与伦敦、巴黎、纽约等国际上较早实现城镇化的城市相似，说明三大城市的城镇化进程已基本完成并趋于稳定。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心智慧低碳城市处处长郑明媚则指出，城镇化率预测系统也可考虑增加非农就业人口数、非农产业用电量等变量指标，完善系统的客观性和全面性。

“在我们关注城市和城市人口时，也要关注农村和农村人口，比如如何看待第一代农民工返乡？第二代农民工如何融入城市？这些问题都是题中应有之义。”郑明媚说。

提升城镇化质量更加重要

“从2020年城镇化率比重将达到60% 以上的目标来看，未来几年该比重每年只需提高0.87个百分点，这意味着我国城镇化速度将有一定改变，但不是‘降温’，而是‘恒温’。”冯奎说。

在这样的背景下，冯奎认为更应强调城镇化质量的提升，以经济密集程度以及人口公共服务获得水平和方式等来研究城镇化。

他还观察到，不同地区城镇化水平和发展方向也有所不同，不能局限于单一指标衡量结果。“目前一些地方，存在常住人口城镇化率增长，但户籍人口城镇化率并没有相应增长的情况。”他建议在完善城镇化水平与质量的科学评价体系的同时，应该探索和推动多途径城镇化的模式。

冯奎举例说，从大的范围来看，东部地区应着重促进约1亿农业转移人口落户城镇，可重点考评其户籍城镇化率；中西部地区应引导约1亿人就近城镇化，可重点考评其常住人口城镇化率；改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，将其统计为城镇化人口，可重点考评其基本公共服务水平。

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库叔福利

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