原创 范宪伟等 中国智库

文｜范宪伟 魏国学 刘旭

当前，“招工难”“就业难”并存的问题依然冲突。劳动力供需矛盾是产业升级和经济转型的阶段性问题，是劳动密集型产业向技术密集型产业升级的阶段性现象。“招工难”是企业找不到合适的劳动力从事生产活动；“就业难”是部分劳动者找不到满意的工作。新冠肺炎疫情暴发以来，企业订单波动变大，大量青年劳动力灵活就业，虚假劳务信息较多，导致企业无强工可用、劳动者无好业可就，致使“招工难”“就业难”问题并存。

建议“三管齐下”促进招工与就业实现共赢。在招工层面，加强周期性用工预警能力建设，建立健全就业导向的中小企业政策支持体系；在就业层面，深化职业技能培训改革，引导灵活就业者参加高水平职业技能培训。与此同时，促进新技术在用工信息验证领域应用，优化劳务中介服务监管。

｜“招工难”“就业难”并存的体现

（一）“用工荒”频现，间歇性就业者规模庞大

一是“用工荒”蔓延到全国范围。2021年，国家统计局对9万多家规模以上工业企业的调查显示，约44%的企业反映招工难是面临的最大问题，该比例也创近几年来新高。新冠肺炎疫情发生后，“招工难”问题从长三角、粤港澳等东部发达地区向中西部地区蔓延，“用工荒”开始与中西部挂钩，安徽、江西、四川、湖南、重庆等中西部省市一些企业普遍反映“招不到合适工人”，成为制约发展的主要因素。在对湖南省长沙和湘潭实地调研的19家企业中，15家存在严重的招工难问题。据调查显示，陕西西安13. 6%的企业存在用工缺口。

二是就业困难群体更加多元。在体制外单位和中小企业的劳动者就业更加困难，年轻人“宁送外卖不进工厂”、工厂“涨工资也招不到人”的现象越来越突出。以高校毕业生为重点的青年群体失业率一直偏高，2022年我国高校毕业生人数达到1076万，规模和数量创历史新高。2022年1月份城镇16—24岁青年调查失业率为15.3%，比2020年、2021年同期上升2.8和2.6个百分点。综合考虑人口规模、劳动参与率、城乡就业结构、高等教育毛入学率等数据，保守估算，2021年全国约两百万大学生毕业后失业，比2019年增长近30%。大龄农民工就业压力进一步加大，《2020年农民工监测调查报告》数据显示，2020年， 我国50岁以上农民工已达6854万人，占农民工总量已超26%，一些大龄农民工返乡后就业更不充分。

三是“用工荒”加速“机器换人”导致简单重复性工作快速消失。近年来，机器人、人工智能等新技术快速发展，对劳动力市场的影响越来越大。中国社会科学院人口与劳动经济研究所课题组研究估算显示，新技术应用对中国制造业普通劳动力岗位替代率为19.6%。数字化转型加快后，就业困难群体技能弱势更突出，加剧结构性“用工荒”。

（二）中小企业用工难度加大，劳动者就业体验改善有限

一是企业缺人才与劳动者上升通道窄并存。尽管企业普遍反映缺技工、研发和营销人才，据国家统计局一项包括9万多家规模以上工业企业的调查显示，44%的企业反映招工难是最大难题，这个比例创近几年新高。但同时也应该看到，这些企业难以支付与稀缺度相匹配的薪资，也无法为人才提供可信赖、可预期的晋升通道，导致“企业无人才可用”“人才无用武之地”问题共存。

二是企业认为用工成本高和劳动者觉得工资低并存。2009—2020年，我国城镇制造业私营单位就业人员年均工资由1. 7万元升至8. 3万元，但与北京、上海等大城市外卖、快递等平台服务业月均万元的相比，工资收入仍相对较低，加上工作环境相对恶劣、时间相对较长、自由度较低、长时间机械性重复劳动，越来越多的青年群体倾向于平台就业。

三是中小企业“留不住人”与劳动者就业稳定性差并存。目前，我国中小企业已突破3000万家，贡献了80%以上的城镇劳动就业，支撑着就业增长的基本盘。但中小企业员工变动频繁，就业不稳定成为新常态。但由于中小企业工作压力大、环境差、待遇低，一些劳动者尤其是大学生“瞧不起中小企业” ，一些中小企业即便“招得来”却十分苦恼于“留不住” 。前程无忧《2021离职与调薪调研报告》显示，2020年制造业离职率18%，比所有行业整体离职率高3个百分点。

（三）劳务中介加大企业用工成本， 虚假用工信息危害劳动者权益

一是招工难使得劳务中介费水涨船高。“招工难”之下，中介费和人力资源管理费已成为企业的重要成本。调查显示，今年春节后中部某省会城市每招1名员工，企业要为介绍人和入职者发放奖金合计8000元，有的企业甚至要发放1.7万元。

二是虚假用工信息伤害劳动者权益。近年来，随着互联网招聘行业高速发展，虚假用工信息层出不穷，部分网络招聘平台招聘信息“水分多” 、招聘账号管理乱等问题突出，甚至涉诈涉黄，导致求职者合法权益遭受不法侵害。据《法治日报》最新调查，300余份与某网站招聘业务相关的法院裁判文书显示，5300多人求职被骗，被骗金额累计超过7200万元。

三是中介乱象加剧劳动力市场的信息不对称。企业信不过信誉欠佳的中介，劳动者也不愿相信中介信息，招工难和就业难再次被强化。

｜“招工难”“就业难”并存的原因

（一）新冠肺炎疫情加剧用工波动，大量灵活就业者技能提升通道受阻

一是疫情下混乱的供应链产生了大量潮汐订单。疫情反复，芯片短缺，国际航运受阻，订单波动性加大，“短小急”订单增多，企业产生“急招急退”“大进大出”脉冲式用工需求，导致劳动力市场错乱。尤其是疫情对外贸企业员工就业的冲击较大。商务部的统计数据显示，改革开放40年，对外贸易带动的就业人数高达1.8亿，每4个就业岗位中就有1个与外贸相关。疫情在全球的大规模蔓延造成外贸企业面临极度严峻和复杂的形势，国外订单取消或延期、新订单减少、原材料短缺、物流不畅、贸易壁垒抬高等诸多因素，导致对外贸易承受着前所未有的压力，外贸企业员工的就业也因此受到冲击。

二是大量灵活就业者退出常规就业市场。灵活就业对制造业的“用工诅咒” ，制造业失去的和想招的年轻劳动力，很多都转移到灵活就业大军中去了。截至2021年底，我国灵活就业人数已超2亿人，一些平台外卖骑手达到400多万人，在平台上从事主播及相关从业人员160多万人。青年劳动力流向快递、外卖、主播等灵活岗位，大幅压缩了制造业等常规部门的用工空间。许多灵活就业者难以提升技能，进而加剧技能工人短缺问题。灵活就业者以牺牲职业长期发展为代价，获得自由、高薪等短期收益，这是就业难的深层次体现。

（二）中小企业岗位竞争力持续走弱，劳动者参与技能培训的激励和实效不足

一是中小企业无力创造高薪岗位。近年来，我国制造业企业成本持续高企。与本世纪初相比，我国制造业劳动力成本高、显性融资成本、能源资源成本、物流成本等都有较大幅度提高，生产成本高企导致企业利润增幅压力较大。2018年12月，我国工业企业利润进入漫长的负增长阶段，虽然疫情后短暂冲高，但相较于之前，工业企业利润仍处于下行区间，涨薪成为无源之水。不提高工资水平，企业就招不够人，原材料、能源价格上涨、消费不振是短期原因，而技术创新滞后导致丧失产品定价权则是长期原因。

二是职业技能培训没有达到企业和劳动者的预期目标。尽管近年来我国职业技能培训规模不断扩大，“十三五” 期间全国共组织开展补贴性职业技能培训近1 亿人次，但也应该看到，我国职业技能培训的规模质量与建设技能型社会需求仍有差距，职业技能培训的覆盖面不够宽，培训内容的有效性、针对性不强，企业的培训主体作用没有完全发挥出来，导致企业招不到高技能工人，劳动者无法通过参加培训获得高薪工作。

（三）劳务中介服务监管滞后，就业信息发布、验证、反馈机制不健全

一是部分劳务中介机构无证无资质经营。由于缺工问题愈发凸显，许多企业都需要依靠人力资源公司来招工。“招工难”“就业难”推动劳务中介快速发展，但当前，我国快速发展的劳务中介市场仍存在一些违法违规行为，许可经营制度没有得到严格贯彻，无证照无资质经营、超范围经营、街边非法招聘点等损害劳动者合法权益及人身安全的违法行为频发。

二是劳务中介监督监管能力不强。对于快速发展的劳务中介服务，基层人社部门人员不足，专业化水平不高，执法力量薄弱。适合于网络招聘特点的监管体系尚没有完全建立，对网络招聘市场的监管力度尚显薄弱。

三是劳务中介服务链条不全。劳动就业服务供给不足、能力不强、标准化程度不高，信息采集发布及服务手段仍然停留在传统方式，就业信息发布、验证、反馈机制不健全，就业信息核验不严不实，造成虚假信息泛滥。例如，一些劳务中介机构为吸引求职者，利用各种渠道发布“高薪诚聘”“单位直招”等广告诱骗求职者。

｜促进招工和就业共赢的对策建议

（一）加强周期性用工预警能力建设，引导灵活就业者参加高水平职业技能培训

一是强化订单和用工联动监测。探索建立重点行业企业季节性订单预警体系，增强订单和用工信息联动监测预判能力。加快构建全国统一的用工和求职监测平台，充分发挥“互联网＋就业”信息系统在用工信息发布、求职、招聘的主渠道作用，及时发布企业用工和劳动力求职信息。

二是鼓励灵活就业人员主动提升技能水平。将灵活就业人员纳入重点就业群体，开展免费职业技能培训，按规定落实职业培训补贴和培训期间生活费补贴，进一步细化面向灵活就业人员开展免费职业技能培训的工作程序。支持优质培训机构提供“技能+创业”培训包服务，引导新兴产业、先进制造业等技术密集型行业开展培训，增强职业技能培训吸引力。

三是加大对灵活就业保障支持。完善灵活就业人员社保制度，强化灵活就业人员社会保障。把灵活就业岗位供求信息纳入公共就业服务范围，免费发布供求信息，鼓励各类人力资源服务机构为灵活就业人员提供专业化服务。

（二）建立健全就业导向的中小企业政策支持体系，深化职业技能培训改革

一是将就业质量作为支持中小企业的重要依据。优化落实助企纾困等各项政策，依据企业岗位数量、薪资水平、技能培训等关键指标，设置税费减免、信贷优惠等支持等级，积极发挥中小企业在促进就业中的作用。

二是深化职业技能培训体系改革。优化政府、企业、社会培训资源配置，推动培训机构灵活调整专业及课程设置。进一步完善职业资格评价、职业技能等级认定、专项职业能力等考核方式，建立健全技能人才培养、评价、使用、待遇相统一的激励机制。高质量构建产训结合体系，深化“引企入培”改革。

三是降低企业发展成本。深化要素价格、投融资、财税、金融等重点领域体制改革，进一步降低制造业企业税收负担、用地成本、社会保险成本、用电成本、运输成本、融资成本和制度性交易成本，提高企业竞争力，增强企业收入分配向劳动者倾斜的能力。引导制造业改善企业文化，重塑制造业就业形象。

（三）促进新技术在用工信息验证领域应用，优化劳务中介服务监管

一是强化新技术在用工信息验证和匹配领域的应用。挖掘大数据、人工智能、云计算技术潜力，加强劳务中介信息化建设，构建人力资源信息库，实现数据互联互通、信息共享。推动直播招聘等新业态健康发展，提高用工信息筛选验证效率，促进就业岗位精准匹配，推进就业服务智能化、精准化、品牌化、同步化，从而实现高质量更加充分的就业。

二是规范网络招聘服务。明确网络招聘服务的资质、标准规范、监督管理、法律责任等，强化平台对招聘信息的首位监督审核责任。探索“人社部门+网络平台”协同监管新模式，强化线上线下一体化监管。

三是强化劳务中介服务监察执法督导。严格落实劳务派遣经营许可、人力资源服务许可和备案制度，审查人力资源服务机构从业资质， 严把市场主体“准入关”和“管理关” ，建立实施“红黑名单” 制度。聚焦重点区域和重点行业，通过开展日常检查、“双随机一公开”监管等，推动劳动中介服务市场秩序专项清理整顿行动常态化开展，进一步规范和维护劳务中介市场秩序。

四是加强劳务中介市场诚信体系建设。建立健全守信激励和失信惩戒机制，探索建立实施信用分级分类监管，开展企业用工守法诚信等级评价，推动形成优胜劣汰的竞争机制。

作者单位：中国宏观经济研究院社会发展研究所

文章来源：《中国发展观察》杂志2022年第4期，原题为《促进招工和就业双赢的对策建议》

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原标题：《智库建言｜“招工难”与“就业难”并存的原因分析及对策建议》

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