原创 张纯 民主与法制周刊

文/本社记者 张纯

来源：《民主与法制》周刊2023年第15期

“跨越‘低生育率陷阱’”系列报道之二

从“计划生育”到“优化生育”，改变了什么？

本社记者 张纯

从上世纪70年代初的“一个不少，两个正好，三个多了”，到80年代初施行的“只生一个好”；从2015年“全面两孩”政策落地，到2021年全面实施一对夫妇可生育三个孩子，半个世纪来，我国的生育政策经历了不断调整、逐步演变和全面完善的过程。

>>2021年8月12日，上海宜家家居卖场新设的“二胎婴儿房”“两孩”家庭儿童房等家居营销受到关注。 中新社发 陈玉宇/摄

那么，结合国情，回顾历史，我国的人口政策又是如何渐变的呢？

生育政策“进行时”，计划生育写入宪法

回顾以往，我国生育政策一直处于动态调整的“进行时”。每一次生育政策的调整完善，无不牵动社会各界关注的目光。

我国人口最突出的特点是基数大、增长快。新中国成立后，全国总人口从5.4亿增长到1970年的8.3亿，人口的快速增长给经济、社会、资源、环境带来沉重压力，其间的矛盾逐渐显露出来。为控制人口过快增长，国家从70年代末开始在城乡推行计划生育。

中国人民大学人口与发展研究中心副主任、教授宋健在接受媒体采访时谈到，20世纪七八十年代是中国生育政策不断调适、寻求合理目标定位的时期。在1973年全国计划工作会议上，人口增长目标被纳入国民经济发展计划，人口指标与经济目标开始紧密结合，提出“晚、稀、少”的政策目标。随后“国家提倡和推行计划生育”被写入1978年宪法。1980年又通过《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》的方式明确“提倡一对夫妇只生育一个孩子”，独生子女政策从此出台。

可以说，严格执行的计划生育政策对中国的人口问题和发展问题的积极作用不可忽视，有效限制了我国人口的增长，一定程度减轻了社会负担，促进了经济与社会的发展。但也出现了严峻的人口结构问题：一方面是新生人口持续低迷，另一方面是老龄人口快速膨胀。

2010年“第六次全国人口普查”显示，在人口总量上，全国总人口为13.397亿人，年平均增长0.57%，比1990年到2000年的年平均增长率1.07%下降0.5个百分点。在年龄构成上，0～14岁人口占16.60%，比2000年人口普查下降6.29个百分点；60岁及以上人口占13.26%，比2000年人口普查上升2.93个百分点，其中65岁及以上人口占8.87%，比2000年人口普查上升1.91个百分点。

其实早在上世纪80年代，有一批有长远眼光的专家学者就预见到了计划生育可能会给社会发展带来的挑战，时任山西省社科院人口所所长的我国著名人口学家梁中堂就是其中一员。

在1984年前后，他在经过充分调查研究之后，向中央提交了一份题为《把计划生育工作建立在人口发展规律的基础上》的报告，建议放弃“一胎化”，采用晚婚晚育加间隔的两孩方案。

1985年春，梁中堂再次建议，请求中央批准他在北方地区选择一个县进行试点试验。最终，经原国家计生委同意，山西省委、省政府批准，山西翼城成为中国首个“两孩”试点。

随后，在全国范围内又陆续有甘肃酒泉、河北承德、黑龙江黑河等十几个地方成为“两孩”试点，但是由于各地的实际情况不同，几十年下来，大部分试点先后被撤销，最后保留下来的只有酒泉、承德、恩施和翼城四个地方，而翼城就是其中最具代表性的。

1985年的翼城县，在全国普遍实行“一胎化”政策的背景下，这里的农民家庭允许生育二胎。但需要满足“晚婚、晚育和生育间隔”这三个条件，即已婚女性不早于24周岁生育第一胎，30周岁后可生育第二胎（2009年后，提前到28周岁）。

试点伊始，当地不少干部担忧人口失控。而此后的翼城实践，让人“松了一口气”。据悉，根据1985年翼城计生委规划的《人口发展测算表》，计划到2000年，翼城总人口达300331人。而2000年全国第五次人口普查显示，翼城人口达到303258人。规划与现实，相差无几。

此后的三次人口普查数据显示，翼城的人口总量增长低于全国平均水平，性别比优于全国平均值。如在1982～2000年两次人口普查期间，全国人口增长了25.5%，山西省增长了28.4%，临汾市增长了30.4%，翼城县仅增长了20.7%。

可以说，翼城“两孩”试点是我国计划生育改革完善过程中的一次大胆尝试，在两孩政策实施期间，翼城并没有出现人口快速增长的情况，无论在人口增长和年龄结构等方面，都优于全国平均水平，政策宣传推广也得到了大多数居民的认可。

不仅如此，当时的“两孩”试点工作也为以后我国逐步放宽两孩政策提供了可能，为解决放开两孩生育可能带来的问题提供了参考。

缓解人口结构，“单独两孩”转向“全面两孩”

为了提升人口出生率，缓解人口结构性问题，2010年1月6日，国家人口计生委下发文件，首次提及“单独两孩”试点工作，即一对夫妻，若有一方为独生子女，那么他们可以生育第二个孩子。

2013年11月，党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。决定提出，坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。“某种程度上，这既是对独生子女是一代人政策的回应，也是对政策宽松化之后生育水平变化幅度的试探。”宋健教授说。

同年12月，中共中央、国务院印发《关于调整完善生育政策的意见》，明确了调整完善生育政策的重要意义和总体思路。这意味着计划生育已从之前的各省双独政策调整到统一的单独政策，也意味着计划生育政策进一步被放宽。

对此，时任国家卫生计生委计划生育基层指导司副司长郭震威对媒体介绍说，调整完善生育政策，从启动实施“单独两孩”政策着手，稳妥可行，有利于保持生育水平总体稳定，释放一部分生育势能，积累经验，为将来进一步调整完善生育政策打下扎实基础。

从此后的各项数据来看，“单独两孩”放开后，并没有出现原来一些人担心的生育率大幅反弹的情况。在政策实行之前，受国家卫计委委托，中国人口与发展中心于2013年8月在全国作了一个生育意愿调查，调查结果显示，当前城乡居民的理想子女数为1.93，现有一孩单独家庭的平均理想子女数为1.81。

根据该调查作出推断，全国符合条件生育两孩的单独家庭有1100万对，预计五年内应该每年有200万左右的“单独两孩”出生。但结果却是出人意料的，“单独两孩”申请人数远低于此前的调查预期。

2015年1月12日国家卫计委发布的数据表明，到2014年年底，1100万对夫妇符合“单独两孩”条件的人中，只有106.9万对夫妇提出生两孩的申请，而生育的仅47万对，“单独两孩”出生数不会超过50万人，实际出生数量只相当于预测数的四分之一。

当时，对于“单独两孩”政策遭遇申请遇冷主要有两种看法：一种观点认为，这是暂时现象，生育政策实施到位有一定的滞后期。还有一种观点认为，申请遇冷是育龄群众低生育意愿的真实反映，这一现象的出现不是偶然的、一时的，它具有深刻的经济社会发展原因。即使此后两三年出现生育堆积，也会在很短时间内会释放完毕。

随后，计划生育政策进一步放开。2015年10月，党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出：“坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略。全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”“积极开展应对人口老龄化行动”。这是继两年前党的十八届三中全会决定实施“单独两孩”政策之后第二次调整生育政策，表明中国将结束已经实施长达三十多年的“一对夫妇只能生一个”的计划生育政策。

2015年12月，十二届全国人大常委会第十八次会议通过了关于修改《中华人民共和国人口与计划生育法》的决定。修改后的计划生育法规定：国家提倡一对夫妻生育两个子女。符合法律、法规规定条件的可以要求安排再生育子女，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。

受政策宽松刺激，2014年和2016年我国出生人口数实现两次反弹，但随后急转直下。相关数据显示，2014年我国出生人口为1687万，相比2013年增加47万。2016年“全面两孩”放开，同年出生人口上升至1786万，但随后出现较大幅回落，2017年、2018年、2019年出生人口降至1723万、1523万、1465万。政策影响在两孩生育堆积效应集中释放后逐渐消退。

“三孩时代”到来，促进人口长期均衡发展

时间来到2020年，这一消退趋势并未得到遏制。我国出生人口约1200万人，出生率再次下跌，为8.52‰，首次跌破1%。由此可见，政策宽松并没有从根本上扭转我国出生人口持续低迷的趋势。

2021年5月11日，第七次全国人口普查主要数据发布。普查数据显示，我国60岁及以上的人口占到了全国总人口的18.70%，其中65岁及以上老年人口占比已经达到13.5%，老龄化已成为今后一段时期我国的基本国情。

此外，普查数据显示，我国劳动年龄人口总规模为8.8亿人，但相较于2010年，减少了4000多万人。其中占比68.55%的15～65岁劳动年龄人口，相较于2010年的74.53%下滑了5.98个百分点，这表明我国面临着劳动人口下行的压力。

众所周知，劳动创造财富，对于国家发展来说，拥有劳动力人口至关重要。面对现如今老龄化越来越严重、劳动力成本越来越高、人口比例失衡的情况，如果再不积极采取相关措施，势必会造成我国劳动力短缺，进而影响我国社会经济的健康发展。

从深化国家人口中长期发展战略方面来看，适度生育水平是维持人口良性再生产的重要前提。根据国家卫生健康委2022年8月公布的统计数字，我国育龄妇女生育意愿持续走低，2021年平均打算生育子女数为1.64个，低于2019年的1.73个，而作为生育主体的“90后”“00后”仅为1.54个和1.48个。

自2013年实施“单独两孩”政策、2016年实施“全面两孩”政策后，两孩出生人数呈现持续增长趋势，占年度出生总量的比例也在不断增加。但生育率过低依然是中国人口“新常态”。

为了更加有效地应对人口形势变化，“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，制定人口长期发展战略，优化生育政策，增强生育政策包容性，提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，促进人口长期均衡发展，提高人口素质。

在这些背景下出台的“三孩生育政策”，顺应时势，顺应民意，是面对我国人口老龄化问题、促进人口长期均衡发展的重大决策。

>>视觉中国供图

2021年5月31日，中共中央政治局审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，会议指出：“进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施，有利于改善我国人口结构、落实积极应对人口老龄化国家战略、保持我国人力资源禀赋优势。”

2021年8月20日，十三届全国人大常委会第三十次会议表决通过关于修改《中华人民共和国人口与计划生育法》的决定。修改后的人口与计划生育法规定，国家提倡适龄婚育、优生优育。一对夫妻可以生育三个子女。

与此同时，在“三孩生育政策”提出和人口与计划生育法修改以后，各省区市积极响应并制定了相关政策，给予响应政策的夫妻更多的假期和奖励。但政策实施效果仍有待观察，实施过程中面临的挑战也需要进一步发现并解决。

对于部分人对人口出生率持续走低呈现焦虑、担心人口红利消失的问题，全国政协委员、中国人口与发展研究中心主任贺丹认为，人口负增长、老龄少子化是人口变动的自然规律，是人类文明进步的结果。

>>全国政协委员、中国人口与发展研究中心主任贺丹 作者供图

“中国的现代化进程，必然经历人口发展类型的现代化转变，就是指由高出生、高死亡、高增长的人口发展类型转为低出生、低死亡和低增长的发展类型。以后年轻一代生育观念可能会多元化，但少生优生还是主流。”贺丹主任说，“我们可以做的是外部政策干预，让生育意愿和生育水平不会下降得太快，让‘生育赤字’缩小。”

贺丹主任指出：“对人口出生率持续走低，我们不用过度焦虑，但要积极应对，充分挖掘人口变动中的积极因素。”她说，虽然目前我们人口总量呈下降趋势，但是人力资源总量和人口家庭户的规模还在持续增长。值得一提的是，这一时期人口变化的趋势特点也为优化公共服务资源配置、提升公共服务品质创造了有利条件。

总体来讲，贺丹主任对我国的人口问题持乐观态度：“我国人口对经济社会发展还有很多有利的因素，能够为经济社会可持续发展提供有力的支撑，其内在可挖掘的潜能还非常大。至于该如何挖掘、怎样利用，则是政策制度环境、治理体系的效能共同决定和推进的。”

作为政策响应，我国生育政策不断进行着动态调整，由全面两孩政策转变为三孩政策。实施三孩生育政策，为追求和实现适度生育率、为调整区域人口发展和满足不同人群多样化的生育需求提供了空间。根据社会现实情况提出的三孩生育政策，虽然意义重大，但是要提升中国生育率，更需要从生育政策之外的其他经济社会支持政策入手。

原标题：《“跨越‘低生育率陷阱’”系列报道之二｜从“计划生育”到“优化生育”，改变了什么？》

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