当前，境外新冠肺炎疫情正加剧蔓延，外防输入、内防反弹成为我国疫情防控的重中之重。在外防输入工作中发生了一系列案件和事例，暴露出我国法律制度和相关工作还存在一些短板和不足。本文围绕查验与监测、实施隔离、医疗救治与责任追究等工作环节，对相关法律制度作以简要梳理，分析存在的主要问题，并提出有关建议。

一、防控境外疫情输入相关法律制度规定

目前，我国已经建立了包括国境卫生检疫法、传染病防治法、突发事件应对法以及部分行政法规、规章在内的一整套法律制度，为防控国外传染病疫情向国内传播，保障人民群众生命健康安全提供了法治保障。

1.国境卫生检疫法

1986年12月，根据我国承认的《国际卫生条例（1969）》和改革开放新的形势，第六届全国人大常委会制定了国境卫生检疫法。该法体现“预防为主”的方针，对卫生检疫管理工作提出了原则性要求。关于监测，规定国境卫生检疫机关有权要求出入境人员填写健康申明卡，出示预防接种证书、健康证明等有关证件。关于隔离，规定国境卫生检疫机关对染疫人必须立即隔离，隔离期限根据医学检查结果确定。法律设专章规定了法律责任，针对逃避检疫、隐瞒信息等行为，规定了行政处罚措施。1989年，国务院制定国境卫生检疫法实施细则，对以上法律条文作了细化规定。明确国境卫生检疫机关对出入境的交通工具、人员、行李等实施查验、监测、卫生监督和处理。要求入境旅客必须在指定地点接受查验，回答检疫医师提出的询问，不得离开查验场所。

2.传染病防治法

该法自1989年9月起施行。明确国家建立传染病监测制度，各级疾病预防控制机构对国内外发生的传染病进行监测，收集、分析和报告监测信息，预测传染病的发生、流行趋势。规定在我国领域内的一切单位和个人，必须接受有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施，如实提供有关情况。医疗机构发现甲类传染病时，对病人、病原携带者，予以隔离治疗；对疑似病人，确诊前在指定场所单独隔离治疗。医疗机构应当对传染病病人或者疑似病人提供医疗救护、现场救援和接诊治疗；对患有特定传染病的困难人群实行医疗救助，减免医疗费用。关于法律责任，主要针对地方政府、疫病预防控制机构、医疗机构的违法失职行为规定了相应的行政和刑事责任，同时明确单位和个人给他人人身、财产造成损害的依法承担民事责任。

3.突发事件应对法

2007年8月，全国人大常委会制定了突发事件应对法。该法明确国家建立健全突发事件监测制度，县级以上人民政府及其有关部门建立健全基础信息数据库，完善监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，对可能发生的突发事件进行监测。关于法律责任，规定了单位或者个人不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，导致突发事件发生或者危害扩大，给他人人身、财产造成损害的，依法承担相应的民事、行政和刑事责任。

4.突发公共卫生事件应急条例

2003年5月，国务院公布施行突发公共卫生事件应急条例。条例规定县级以上地方人民政府应当建立和完善突发事件监测与预警系统，卫生行政主管部门指定机构负责开展突发事件的日常监测。关于隔离，规定突发事件应急处理指挥部有权对人员进行疏散或者隔离，并对疫区实行封锁。传染病暴发、流行区域内，县级以上地方人民政府应当对传染病病人和疑似病人，采取就地隔离、就地观察、就地治疗的措施。有关人员应当予以配合；拒绝配合的，由公安机关依法协助强制执行。

除以上几部法律法规，出入境管理法、进出境动植物检疫法、动物防疫法、国境口岸卫生监督办法、国家突发公共卫生事件应急预案、国内交通卫生检疫条例、传染病防治法实施办法、国际航行船舶进出中华人民共和国口岸检查办法等法律、法规和规章，也对相关内容作了具体规定，基本实现了对境外疫情输入的全方位全过程防控。

二、防控境外疫情输入法律制度存在的主要问题

随着国内疫情形势持续向好和境外疫情扩散蔓延，许多在国外工作、学习、定居的中国人选择回国，不少在华工作学习的外国人和华裔也不断涌入，输入性病例呈持续增长态势。从应对境外疫情输入的措施和效果来看，我国法律制度和相关工作还存在着一些不适应、不协调、不完善的问题。

    1.对传染病的种类划分不适应当前疫情防控的需要

国境卫生检疫法列举了鼠疫、霍乱、黄热病三种检疫传染病，传染病防治法规定甲类传染病为鼠疫和霍乱，一些乙类传染病可以采取甲类传染病的预防、控制措施。两部法律列举的检疫传染病和甲类传染病项目较少，更新不及时，没有将近年来传染性更强、致死率较高、社会影响广泛，对人民群众生命健康安全构成重大威胁的非典、高致病性禽流感、埃博拉出血热、中东呼吸综合征等新发传染病纳入检疫传染病和甲类传染病的范畴。缺乏法律层面的明确授权，不利于各方面快速响应，第一时间采取更高级别的防控措施。虽然国家卫健委于1月20日发布2020年第1号公告，将新冠肺炎纳入检疫传染病和采取甲类传染病预防、控制措施的乙类传染病，但在病例诊断、防控措施、法律责任等方面，相比鼠疫、霍乱、黄热病，仍缺乏明确具体的法律指引，主要以政策性文件为指导的防控措施也存在一定的滞后性。

2.国境卫生检疫的针对性和有效性不足

一些国境卫生检疫规定不适应新冠肺炎疫情的特点，难以发现处于潜伏期的病例。从隐瞒海外旅居史、多次出入公共场所导致多人隔离的郑州郭伟鹏，到登记前使用药物降温退烧、不如实填写健康申明卡的意大利返京人员廖某君等，都表明检疫环节存在漏洞。国境卫生检疫法及其实施细则对入境人员接受查验、就地诊验、留验、隔离等一系列检疫措施作了规定，但一些措施有严苛的适用条件，就地诊验和留验只适用染疫嫌疑人，隔离只适用染疫人。因此，对所有入境旅客只能采取填写健康申明卡、出示有关证件、查验等检疫措施，这对于一些处于潜伏期、没有明显症状，或者故意隐瞒信息等情形，难以发挥作用。此外，国境卫生检疫部门履行职责多涉及其他部门协作，法律只规定了卫生检疫机关的职能及责任，对相关部门的联防联控机制未作规定。

3.关于隔离的法律法规规定不一致

目前，各地关于实施隔离的政策措施不尽相同。北京、湖北等省份明确对所有入境本地人员进行集中隔离观察。河北、广东等省份规定，对所有入境人员集中隔离医学观察，不适宜集中隔离的经评估后可居家隔离。上海、内蒙古等省份规定，对来自或途径重点国家或地区的入境人员实行统一集中隔离，来自非重点国家的实施流行病学调查或居家隔离。还有的地方对外国人入境采取优先或宽松措施，造成中外人员法定义务不一致，引起群众不满和社会关注。各地防控措施不同步，容易形成局部的政策洼地，给地方防控形势造成压力，不利于发挥联防联控的协同效应。

国境卫生检疫法、传染病防治法、突发公共卫生事件应急条例对于隔离措施适用对象的规定也明显不一致。根据国境卫生检疫法，对检疫传染病染疫人必须进行隔离，对染疫嫌疑人应当将其留验，对其他入境人员，没有规定相应的检疫措施。传染病防治法规定的隔离治疗措施，适用于病人、病原携带者和疑似病人，对其他密切接触者只能在指定场所进行医学观察。突发公共卫生事件应急条例则规定，突发事件应急处理指挥部有权对人员进行隔离，县级以上地方人民政府应当对传染病病人和疑似病人采取就地隔离等措施。突发公共卫生事件应急条例的规定适用范围更广，对所有人员都可以实施隔离，但法律并没有作出相应授权。根据立法法规定，限制人身自由的强制措施和处罚属于法律保留的事项，只能由全国人大及其常委会通过的法律作出规定。

4.对入境人员实施传染病监测存在困难

传染病监测是指对特定环境、人群进行流行病学、血清学、病原学、临床症状以及其他有关影响因素的调查研究，预测有关传染病的发生、发展和流行。实施传染病监测，需要对入境人员健康状况、行动轨迹、接触人群、家庭成员等信息进行了解和跟踪，但获取入境人员的相关信息存在困难。一方面，由于不同国家的公民信息分属不同数据系统，国内很难获取境外人员的相关信息。另一方面，管理境外居民和国内居民身份信息的方式和机构有较大差异，获取境外输入性病例相关信息的途径较少，效率也不高。

5.各地关于治疗管理收费的规定不一致，缺乏全国统一的收费标准

对于入境人员的检测和治疗收费，还没有国家层面的统一收费政策，法律层面也缺乏明确具体的规范。针对检测费用，一些地方出台了不同的政策措施。北京、浙江等省份规定，按照是否参加基本医疗保险或购买商业保险等有关规定执行；黑龙江、山东等省份规定，相关医学检查费用自理；福建等省份规定，集中医学观察期间核酸检测费用由相关属地政府承担。针对治疗费用，北京、黑龙江、湖北、海南、重庆、云南、新疆等省份主要从4个方面作了规定：参加基本医疗保险的，由医疗保险基金支付，个人不需负担费用；未参加基本医疗保险的，费用由个人承担；参加商业保险的，按照商业保险的合同规定支付相应费用；对于困难人员，按照法律法规的相关规定，给予医疗救助。

对于以上规定，主要存在三个方面的问题：一是费用需要由个人承担的，如果个人没有能力或不愿承担，将面临两难的选择：如果强行检测和救治，费用如何支付；如果不检测不救治，则有疫情传播的风险。二是有的地方规定检查费用自理，有的地方却规定由地方政府承担，更多人会选择检查费用由政府承担的地区入境，造成当地控制治疗和管理成本上升。三是一些省份对于治疗的收费政策涵盖了国内入境人员的各类情况，但却忽视了在国外工作或学习的中国公民在国外接受治疗的情况。

6.处罚力度不足，一些违法行为没有对应的法律责任

相关法律法规都设专章规定了法律责任或罚则，但普遍存在处罚方式单一、处罚力度较轻、警示作用不强的问题，一些违法行为没有对应的法律责任。比如，国境卫生检疫法只规定了警告和罚款两种行政处罚措施，当事人违法成本较低，很难起到惩戒和震慑效果。传染病防治法规定了单位和个人接受有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施，如实提供有关情况的义务等，但对于不履行义务所应承担的法律责任没有明确。突发事件应对法对于各级人民政府及其有关部门违法责任的规定并未涵盖所有违法情形，责令改正和依法给予处分的责任相对较轻，没有明确处分的具体种类和适用条件。刑法关于妨害国境卫生检疫罪的规定也不够明确具体，哪些属于妨害国境卫生检疫的行为比较模糊。

三、完善防控境外疫情输入法律制度的建议

新发传染病和输入性传染病的隐患时刻存在，几乎每1至2年就有新的疫情出现，且难以早期发现和处置，病死率极高，严重威胁着经济社会发展和人民群众生命安全。建议以此次新冠肺炎疫情防控为契机，对我国防控境外疫情输入相关法律制度作全面梳理研究和修改。

1.树立系统化思维，统筹推进境外疫情输入防控法律制度的修改完善

防控境外疫情输入法律制度是疫情防控法律体系的重要组成部分，涉及公共卫生领域多部法律法规，要站在“体系”的高度统筹考虑和推进相关修法工作。国境卫生检疫法实施30多年未进行实质性修改，传染病防治法2004年修订以后没有进行大的修改，突发事件应对法2007年实施以来一直未作修改。国境卫生检疫法和传染病防治法在立法目的、疫情疫病防控方式以及配套制度等方面有较大共性，国境卫生检疫法是传染病防治法在国境口岸实施疾病防控的具体体现和自然延伸。传染病防治法修订与突发事件应对法制定实施，都是在非典疫情的大背景下进行的，针对抗击非典工作中存在的突出问题作了专门规定。三部法律紧密关联，应采取一揽子修改的方式，系统部署，一体推进，同时做好与相关法律的衔接。

2.全面修改国境卫生检疫法律制度

现行法已不能适应国内国际形势变化，也无法满足现实工作的需要，应进行全面修订。一是调整国境卫生检疫法及其实施细则框架结构，吸纳《国际卫生条例（2005）》的规定，补充信息通报与预警、突发公共卫生事件及应急处置、保障措施等内容。二是调整对传染病种类的划分，取消检疫传染病与监测传染病的限制，将立法的规范范围扩大到所有影响广泛的突发公共卫生事件。三是在法律层面明确建立联防联控机制，增加流行病学调查、疫情报告与通报、人员隔离留验、转运处置、卫生消毒等防控措施中各部门的具体职责，避免因部门之间衔接问题造成疫情防控出现真空或漏洞。四是做好与传染病防治法、突发事件应对法的衔接，体现口岸所在地县级以上人民政府在口岸突发公共卫生事件应急管理和指挥体系中的主导作用，明确口岸发现疫情风险的后续处置措施。

3.充实完善关于实施隔离的法律规定

针对目前法律法规规定不一致、具体落实环节缺乏统一的适用标准等问题，建议：一是在法律中明确授权，国境卫生检疫机关和疫情发生地的县级以上人民政府有权对所有存在疫情传播风险的人员实施隔离，隔离期限不超过该传染病的最长潜伏期。二是明确强制隔离措施包括政府集中隔离、居家隔离以及其他形式的隔离，详细列举适用不同隔离形式的条件和要求，以及法律后果。比如，可以考虑70岁以上的老年人、未成年人、孕产妇、患有基础性疾病等原因不适宜集中医学观察的人员可以进行居家隔离。居家隔离要严格执行足不出户的要求，违法规定的，公安机关可以强制执行。同时，要保障居家隔离人员合理的基本生活需求。

4.对建立入境人员信息共享和追踪机制作出规定

在修改相关法律时，增加建立不同国家人口感染信息共享机制的内容。整合国内与其他国家的传染病网络通报系统，通过跨国合作及与国际卫生组织合作等方式建立全球性的病例监控数据库。国内不同地区也要实现对入境人员健康和活动信息的联网，加强不同地区对疫情输入风险的联防联控。将国内一些地方健康码，如浙江的健康码国际版、上海的随申码，以及新加坡等国家的接触者追踪机制纳入立法。加强不同地区对入境人员到访的登记，将人口健康信息与酒店入住、房屋租赁和公共场所进出的通行检查挂钩。特殊时期加强对入境人员的监管，在个人申报信息的前提下，有关部门应充分运用人工智能、大数据等现代信息技术，及时核实和追踪个人信息。

5.对输入性病例的治疗管理收费进行规范

对中国公民，患甲类、乙类和有大规模扩散风险的传染病实行免费救治，由医疗保险基金、医疗救助和财政补助共同承担。对外国公民，按照统一标准和国际通行做法收费治疗，并为他们申请个人医疗保险赔付提供便利。同时，为减少集中回国和旅途中产生的风险，应出台有效措施和医疗费用结算补助政策，鼓励我国派驻国外工作的人员和留学生等群体就地做好防护、接受治疗。

6.补充完善违法行为法律责任的内容

丰富处罚手段，加大处罚力度，增加限制人身自由的行政处罚措施，适当提升罚款幅度，对行政处分的种类和适用条件作出具体规定。明确单位和个人违反法律规定，导致他人因停产停业、被隔离等情形产生的成本和费用，应承担相应的民事赔偿责任。通过修法或者作出法律解释，将五部门联合发布的《关于进一步加强国境卫生检疫工作依法惩治妨害国境卫生检疫违法犯罪的意见》有关内容上升为法律，对妨害国境卫生检疫罪通过列举的方式加以细化。对于法律明确规定的禁止性行为，构成违法的要明确相应的法律责任，避免出现有义务、无责任等情况。

执笔人：研究室三局 席拾根

本文为《人大工作研究》2020年第17期