特别说明，律师业务指引仅仅是对律师执业活动的参考和提示，不能以此作为判定律师执业是否尽职合规的依据，更不能作为追究律师责任的依据。

目录

第一章总则

第一节指引制定背景和目的

第二节指引相关定义

第三节指引适用范围

第四节律师办理城中村业务适用法律、法规及规范性文件指引

第五节律师办理城中村改造法律业务应注意的重要问题提示

第二章律师在城中村改造中为政府相关职能部门提供法律服务操作指引

第一节城中村改造中涉及的政府职能部门及其职责

第二节律师为城中村转制提供法律服务指引

第三节律师为城中村改造中的查处违法建筑物提供法律服务指引

第四节律师为选定城中村改造中的改造实施主体提供法律服务指引

第五节律师为城中村改造涉及的行政许可提供法律服务指引

第六节律师为政府部门城中村改造中的征地过程提供法律服务指引

第七节律师为城中村改造中的建设用地使用权出让提供法律服务指引

第三章律师为城中村改造项目开发商提供法律服务操作指引

第一节开发商参与城中村改造的方式

第二节律师在城中村改造中为开发商提供法律服务的内容

第三节律师为开发商城中村改造提供尽职调查法律服务指引

第四节律师为开发商确定城中村改造开发模式提供法律服务指引

第五节律师为开发商在委托拆迁合同签订阶段提供法律服务指引

第六节律师为开发商在城中村改造行政审批中提供法律服务指引

第七节律师为城中村改造中建设用地使用权取得提供法律服务指引

第八节律师为城中村改造项目融资提供法律服务指引

第九节律师为城中村改造中回迁安置和公建设施移交提供法律服务指引

第四章律师在城中村改造中为村集体经济组织提供法律服务操作指引

第一节村委会、村集体经济组织在城中村改造中的作用

第二节村集体经济组织作为城中村改造主体参与城中村改造的模式

第三节律师为村集体经济组织作为城中村改造主体时提供法律服务指引

第四节律师为村集体经济组织作为被拆迁人时提供法律服务指引

第五章律师为城中村改造中的物权主体提供法律服务操作指引

第一节城中村改造中物权主体的类别

第二节律师为物权主体提供法律服务的一般规定

第三节律师为不同物权主体提供法律服务的特别注意事项

第一章

总则

第一节指引制定背景和目的

第1条制定背景

城中村改造中涉及大量复杂的法律事务，主要包括：集体土地转为国有土地的操作、农村集体经济组织转为合作或股份制经济组织、违法建(构)筑物的处理、拆迁补偿安置纠纷、集体土地建房买卖纠纷、村股份公司与房地产开发商合作开发、村集体企业改制，等等。目前，由于我国涉及城中村改造方面的法律、法规不完善，因此，城中村改造过程中亟须专业律师对城中村改造过程中的各类法律问题提供专业法律服务。

第2条制定目的

由于城中村改造中涉及的法律事务极为复杂，且属于新型的业务类型，为帮助、指导和规范全国律师办理城中村改造过程中相关诉讼和非诉讼法律服务，提高律师办理城中村改造法律业务的服务水平和专业化程度，根据城中村改造涉及的各类法律、法规、规章及政府规范性文件，结合城中村改造的法律实务，特制定本操作指引，供全国律师在实际业务中参考和借鉴。本指引仅供律师在业务中作为参考，并非律师执业的强制性规范。

第二节指引相关定义

第3条指引相关定义如下：

3.1城中村

城中村不是一个严格的法律术语，归纳各界的观点，本指引所称的城中村是指位于城市建成区或者规划控制区范围内，失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄以及社区。城中村的形成就是城市建成区和规划区随着城市的不断发展，“包围”了原本不属于建成区和城市规划区范围的农村，从而形成的城村共存的一种城市化发展现象。

城中村的主要特点是：

(1) 城中村内的主要成员是原农村集体经济组织内的农民，这些农民不再以农业为生。

(2) 城中村实行村民自治的内部管理体制，民事法律行为主体是村民依法推选的村民委员会或集体经济组织改组设立的合作或股份制经济组织。

(3) 城中村坐落于城市之中或位于城市周边，基于各种历史原因，城中村内建筑并没有或难以纳入城市规划管理。

(4) 城中村的土地原属于集体所有，在城市化过程中部分或全部依法转为国家所有。

3.2村民

村民，是指在一定时期内，居住在某一乡村区域或村庄内，具有该村民组织成员权，受某一区域或村庄组织领导管理的自然人。

3.3村民委员会

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村民委员会组织法》)的规定，村民委员会是指村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。

3.4村集体经济组织

村集体经济组织，传统意义上的村集体经济组织是指在行政村范围内，以集体所有制为主要特征的一种组织形式。由农民自愿联合，将其各自所有的生产资料(土地、较大型农具、耕畜)投入集体所有，由集体组织农业生产经营，农民进行集体劳动，各尽所能、按劳分配的农村经济组织。新型村集体经济组织，是指以村民为服务对象，以规模经济为特征，满足成员共同经济需求的合作经济组织。

3.5城中村转制

城中村转制是指城中村由村民自治管理体制转为城市居民自治的管理体制。转制后的城中村按照城市管理体制统一规划、建设和管理。城中村转制后，城中村的集体土地变为国有土土地，村民由农业户口转为居民户口，城中村内的村民委员会变为居民委员会，原农村集体经济组织改组设立变为合作或股份制经济组织。

3.6违法建(构)筑物

违法建(构)筑物，是指违反法律、法规的规定而建造的建筑物和构筑物，有的法律文件和学者也称违章建筑。从严格意义上讲，违法建筑的范围应小于违章建筑，它仅包含违反法律、法规的建筑物，而违章建筑是指违反包括法律、法规在内的各种制度规定的建筑物和构筑物，也即它还包括违反除法律、法规之外的行政规章和地方性法规之规定的建筑物和构筑物。目前《城乡规划法》、《建筑法》、《土地管理法》、《物权法》等法律都未对违法建筑作出明确的定义，而只列举了一系列的违法情形和对应的处罚措施。

3.7被拆迁房屋

被拆迁房屋，指城中村改造项目范围内的房屋，包括永久性建筑和临时性建筑及附属物。

3.8被拆迁人

被拆迁人，特指在城中村改造项目中被拆迁房屋的所有人。

3.9小产权房

本指引所称的小产权房，特指在城市化过程中集体土地依法转为国有土地后，在原农村集体土地上建设的房屋，且该房屋未缴纳或补缴土地出让金等费用，不具有政府相关部门出具的房地产证。

3.10安置房

安置房，是指在城中村改造项目中对被拆迁人或被拆迁房承租人进行临时安置或产权调换的房屋。

3.11回迁房

回迁房，指城中村改造项目建设完成后，取得竣工验收备案文件并依照拆迁补偿协议的约定交付给被拆迁房权利人所有的房屋。

第三节指引适用范围

第4条本指引适用全国律师办理城中村改造中的下列法律事务：

4.1律师为政府相关部门在城中村改造项目中提供法律服务的范围，包括但不限于立项、规划、招商引资、规范性文件审查、改造资金监管、行政许可、违法建(构)筑物查处、文物保护、土地出让、城中村改造项目实施等。

4.2律师为参与城中村改造项目的投资商或开发商提供法律服务的范围，包括但不限于项目尽职调查、开发模式选择、协助项目融资、项目税务咨询及规划、协助办理行政审批、拆迁安置补偿方案的拟订，及其相关文件的起草与谈判(包括城中村村民及企业原地回迁安置、整体性搬迁、异地安置、货币补偿的方案拟订及文件的起草与谈判)、违法建(构)筑物的处理、小产权房的处理、承租户安置、改造范围内资产收购、土地使用权取得、项目规划及建设、回迁房的交付及分配、项目市政配套设施建设及移交、地方行政事业性收费减免事宜等。

4.3律师为村集体经济组织在城中村改造项目提供法律服务的范围，包括但不限于项目立项及申报、开发模式选择、设立项目公司、城中村改造合作方的尽职调查、协助召开股东代表大会及董事会、项目改造意愿调查、项目融资、项目税务咨询及规划、项目拆迁补偿安置方案的拟订及其相关文件的起草与谈判、协助参与项目的规划及建设、回迁房的验收及分配、集体企业清产核资和公司治理结构完善等。

4.4律师为城中村改造范围内的物权主体，即动产和不动产的所有权人、用益物权人、担保物权人等提供法律服务的范围，包括但不限于参与城中村项目改造方案的听证、参与拆迁补偿谈判、代为提起行政复议和行政诉讼、民事诉讼、回迁房及安置房的验收及交付等方面。

第四节律师办理城中村业务适用法律、法规及规范性文件指引

第5条律师办理城中村改造项目需熟悉和运用的法律包括：

5.1基础类法律、法规：

5.1.1《民法通则》及其司法解释，主要应熟练掌握的内容包括：民事行为能力、宣告失踪和宣告死亡程序、民事法律行为、委托代理行为、婚姻关系、继承关系等。

5.1.2《合同法》及其司法解释，主要应熟练掌握的内容包括：合同的订立、合同的效力、合同的履行、合同的终止、违约责任、买卖合同、租赁合同、建设工程合同等。

5.1.3《物权法》及其司法解释，主要应熟练掌握的内容包括：所有权性质的认定、建筑物区分所有权、不动产所有权认定、不动产权利的注销方式、共有关系、土地承包经营权、建设用地使用权取得方式、宅基地认定、担保物权、用益物权等。

5.1.4《婚姻法》及其司法解释，主要应熟练掌握的内容包括：结婚的法律效力、夫妻共有财产认定和分割等。

5.1.5《继承法》及其司法解释，主要应熟练掌握的内容包括：法定继承、遗嘱继承和遗赠、继承权丧失、遗产认定及分割等。

5.1.6《行政许可法》，主要应熟练掌握的内容包括：行政许可的设定、行政许可的申请、听证、变更与延续等。

5.1.7《村民委员会组织法》，主要应熟练掌握的内容包括：村民的认定、村民委员会的性质、居民委员会决定事项和程序、居民委员会财产的认定等。

5.1.8《城市居民委员会组织法》，主要应熟练掌握的内容包括：居民委员会的性质、居民委员会成员、集体事项决定程序、集体财产的认定等。

5.2土地类法律、法规：

5.2.1《土地管理法》及《土地管理法实施条例》，主要应熟练掌握的内容包括：土地所有权性质、国有土地所有权和集体土地所有权划分、土地使用权取得方式、土地利用总体规划、建设用地取得方式及土地征收征用补偿标准等。

5.2.2《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，主要应熟练掌握的内容包括：土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止、划拨土地使用权等。

5.2.3《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，主要应熟练掌握的内容包括：经营性用地必须招标、拍卖、挂牌的方式出让，招标、拍卖、挂牌的程序等。

5.3规划类法律、法规：

5.3.1《城乡规划法》，主要应熟练掌握的内容包括：城乡规划体系、城乡规划的修改、建设用地规划许可证的申请与审批、建设工程规划许可证的申请与审批、建设工程竣工规划验收、违法建筑的处罚等。

5.3.2《土地利用总体规划编制审查办法》，主要应熟练掌握的内容包括：土地利用总体规划的编制、内容、审查和批准等。

5.4建设类法律、法规：

《建筑法》，主要应熟练掌握的内容包括：建设工程施工许可、建设工程发包与承包、建设工程质量管理等。

5.5房产类法律、法规：

5.5.1《城市房地产管理法》，主要应熟练掌握的内容包括：房地产开发用地、房地产开发、房地产交易、房地产权属登记管理等。

5.5.2《房屋登记办法》，主要应熟练掌握的内容包括：国有土地范围内房屋登记制度和集体土地范围内房屋登记制度，如办理程序、申请材料、房产证注销等。

5.5.3《国有土地上房屋征收与补偿条例》，主要应熟练掌握的内容包括：国有土地上房屋征收范围、征收补偿决定程序、征收补偿方案制订程序、被征收房屋价值评估、先补偿后搬迁的原则、禁止以暴力等非法方式迫使被征收人搬迁、禁止建设单位参与搬迁活动的原则、司法强制执行程序等。

5.6其他法律、法规：

5.6.1《招投投标法》，主要应熟练掌握的内容包括：必须招标的项目、招标文件的要求、招标的程序、中标无效的情形及法律后果等。

5.6.2《文物保护法》，主要应熟练掌握的内容包括：受国家保护的文物种类、建设工程过程中文物的保护等。

第五节律师办理城中村改造法律业务应注意的重要问题提示

第6条律师应充分掌握城中村改造的基本模式及城中村项目法律服务特点，具体包括如下：

6.1城中村改造的基本模式

根据城中村改造是否拆除重建划分，我国城中村改造大体上分三种形式：即全面拆除重建、部分拆除重建和综合整治。全面拆除重建是指通过对建筑物的拆除重建，较为彻底地改变城中村的空间形态，调整用地功能。部分拆除重建是指通过对建筑物的部分拆除重建，一般以现有项目为基础进行整合、市场化方式运作。综合整治是指在现状建筑空间形态不发生根本变化的基础上，采取各种手段对城中村居住环境的净化、美化、优化改造。本操作指引主要是针对全部(部分)拆除重建模式的城中村改造。

根据城中村改造的主体划分，城中村改造大体上可分为如下几种模式：

(1) 政府为城中村改造主体的模式

即在政府主持下，通过政府土地储备部门利用政府资金，完成项目策划、土地征收、安置房建设、拆迁补偿等系列事宜，在城中村拆迁完毕后，由国土部门会同发改委、规划等部门，组织向社会公开出让拆迁完毕的国有土地使用权。

(2) 政府主导、村企合作、市场化运作的模式

即政府通过城市总体规划、控制性详细规划和修建性详细规划引导和规范城中村改造项目的立项与申请，通过计划、规划、土地、建设、房管、拆迁、环境、市政、财政、民政、劳动、公安、文化旅游等部门进行监督指导。地方政府公布本地区的城中村改造方案和要求,将开发用地和建设用地捆绑招标，并提供优惠政策。村民委员会代表村民利益，与房地产开发商进行协商补偿谈判，由房地产开发商出资完成拆迁补偿安置、做好村民社会保障工作等事宜。

(3) 市场化运作，政府监督模式

即政府除负责城中村改造规划的制定、行政审批等行政事项外，城中村村民住宅的拆迁补偿、村民拆迁、安置或回迁及开发用地建设等方案的实施等事宜完全进行市场化运作，既可以由村民委员会自行与开发商协商，也可以通过公开竞标方式招标参与城中村改造项目的开发商，项目拆迁补偿安置资金完全由房地产项目开发商承担。这种模式既可以由单一开发商完成，也可以由村集体企业与开发商合作完成，还可以由村集体企业和村民以自拆自建的形式完成。

6.2城中村改造项目法律服务的特点

城中村改造项目法律服务存在以下特点：

(1) 城中村改造项目涉及的法律关系和法律主体较为复杂。城中村改造项目涉及的法律关系主要包括民事法律关系和行政法律关系，民事法律关系包括不动产物权变动法律关系、婚姻继承法律关系、抵押租赁法律关系、村集体企业改制法律关系、拆迁补偿法律关系等;行政法律关系包括涉及项目立项批准、规划许可、违法建筑物查处、土地征收、文物保护、行政复议、行政诉讼等。城中村改造涉及的法律主体包括房地产开发商、村民、村集体企业、投资公司、外商投资企业、华侨和各级政府机关(包括规划、土地、建设、房管、环境、市政、财政、民政、劳动、公安、文化旅游、政府设立的城中村改造工作办公室等部门)。

(2) 城中村改造项目具有很强的地域性，地方性法规、规章起主导作用，各地的差异较大。由于各地的城中村形成的历史原因、城中村建(构)筑物的构成、城中村内的产业现状及产业规划等存在诸多不同，而国家又缺乏统一的规范城中村改造的法律，因此，各地关于城中村改造的规范性文件存在较大差异，律师应充分掌握地方性规定。

(3) 城中村改造项目周期性长，工作量巨大，通常需要律师团队来完成法律服务，有时还需派驻现场律师解决法律问题。

(4) 城中村改造项目利益冲突比较明显。城中村改造项目的利益冲突不仅存在于开发商与村民之间，也可能存在于政府与村民之间、村民与村集体之间、上级政府和下级政府之间，律师应妥善处理这些利益冲突。

(5) 城中村改造法律事务中常常出现法律缺失的情形。律师应结合政策、法学理论、村规民约、常情常理等进行法律解释和适用。

6.3律师应熟悉城乡规划的相关知识

各地方政府之所以要进行城中村改造，主要是因为“城中村”普遍存在建(构)筑物抗震指标不合格、火险隐患突出、环境脏乱差、市政设施不配套、治安混乱等问题，进而导致形成一系列的社会隐患和城市问题，成为城市现代化发展的严重障碍，因此，城中村改造也是城市规划调整的需要。由于城中村改造实行规划先行的原则，为更好地为当事人提供法律服务，律师应掌握以下规划方面的基本知识：

6.3.1城乡规划

城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划，详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

6.3.2城市总体规划的编制

(1) 城市总体规划的强制性内容包括：

① 城市规划区范围。

② 市域内应当控制开发的地域。包括：基本农田保护区，风景名胜区，湿地、水源保护区等生态敏感区，地下矿产资源分布地区。

③ 城市建设用地规模。包括：规划期限内城市建设用地的发展规模，土地使用强度管制区划和相应的控制指标(建设用地面积、容积率、人口容量等)，城市各类绿地的具体布局，城市地下空间开发布局。

④ 城市基础设施和公共服务设施。包括：城市干道系统网络、城市轨道交通网络、交通枢纽布局，城市水源地及其保护区范围和其他重大市政基础设施，文化、教育、卫生、体育等方面主要公共服务设施的布局。

⑤ 城市自然及历史文化遗产保护。包括：历史文化保护的具体控制指标和规定，历史文化街区、历史建筑、重要地下文物埋藏区的具体位置和界线。

⑥ 生态环境保护与建设目标，污染控制与治理措施。

⑦ 城市防灾工程。包括：城市防洪标准、防洪堤走向，城市抗震与消防疏散通道，城市人防设施布局，地质灾害防护规定。

(2) 省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划，报国务院审批。省域城镇体系规划的内容应当包括：城镇空间布局和规模控制，重大基础设施的布局，为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域。

(3) 城市人民政府组织编制城市总体规划。直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。

(4) 县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。

(5) 省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划，城市、县人民政府组织编制的总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。

镇人民政府组织编制的镇总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经镇人民代表大会审议，代表的审议意见交由本级人民政府研究处理。

(6) 规划的组织编制机关报送审批省域城镇体系规划、城市总体规划或者镇总体规划，应当将本级人民代表大会常务委员会组成人员或者镇人民代表大会代表的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。

6.3.3控制性详细规划的编制

(1) 控制性详细规划应当包括下列内容：

① 确定规划范围内不同性质用地的界线，确定各类用地内适建、不适建或者有条件地允许建设的建筑类型。

② 确定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标;确定公共设施配套要求、交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离等要求。

③ 提出各地块的建筑体量、体型、色彩等城市设计指导原则。

④ 根据交通需求分析，确定地块出入口位置、停车泊位、公共交通场站用地范围和站点位置、步行交通以及其他交通设施。规定各级道路的红线、断面、交叉口形式及渠化措施、控制点坐标和标高。

⑤ 根据规划建设容量，确定市政工程管线位置、管径和工程设施的用地界线，进行管线综合。确定地下空间开发利用具体要求。

⑥ 制定相应的土地使用与建筑管理规定。

控制性详细规划确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容。

(2) 城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

(3) 镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批。县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由县人民政府城乡规划主管部门根据镇总体规划的要求组织编制，经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

6.3.4修建性详细规划的编制

(1) 修建性详细规划应当包括下列内容：

① 建设条件分析及综合技术经济论证;

② 建筑、道路和绿地等的空间布局和景观规划设计，布置总平面图;

③ 对住宅、医院、学校和托幼等建筑进行日照分析;

④ 根据交通影响分析，提出交通组织方案和设计;

⑤ 市政工程管线规划设计和管线综合;

⑥ 竖向规划设计;

⑦ 估算工程量、拆迁量和总造价，分析投资效益。

(2) 城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划。修建性详细规划应当符合控制性详细规划。

6.3.5规划“红线”

规划“红线”是指规划中用于界定城市道路、交通设施用地和对外交通用地的控制线。红线导控的核心是控制道路用地范围、限定各类道路沿线建(构)筑物的建设条件，又可细分为道路红线、建筑红线和用地红线。规划部门在确定“红线”时，应严格控制道路及交通设施用地红线，红线内土地不得进行任何与道路功能不相符合的使用。城中村改造过程中，涉及规划红线的也必须严格遵守法律、法规以及相关政策文件，即开发商在开发建设的时候，不得违反建筑退让道路红线的规定，如果未按照建设工程规划许可证中批准的规划条件进行建设，政府部门可以责令停止建设、限期改正，直至限期拆除。

6.3.6规划“绿线”

规划“绿线”主要指城市绿线，是指城市各类绿地范围的控制线，包括已建成绿地控制线和规划预留绿地控制线。城市绿地系统规划确定的绿化用地，实行绿线管理制度，任何单位和个人不得擅自改变用地性质。城市新建建筑物、构筑物和架设、埋设各类管线，应当按照国家技术规范与树木保持相应的距离。规划“绿线”可以使城市的开发用地和绿化储备用地保持平衡，确保环境的可持续发展。

6.3.7规划“蓝线”

规划“蓝线”是指城市规划确定的江、河、湖、库、渠和湿地等城市地表水体保护和控制的地域界线，简单来说，蓝线指水域控制线。城市蓝线一经批准，不得擅自调整。在城市蓝线内将禁止从事包括擅自建设各类排污设施等五类破坏城市水系的活动，即：违反城市蓝线保护和控制要求的建设活动;擅自填埋、占用城市蓝线内水域;影响水堤安全的爆破、采石、取土;擅自建设各类排污设施;其他对城市水系保护构成破坏的活动。另外，违反《城市蓝线管理办法》的规定，在城市蓝线范围内进行各类建设活动的，将按照《城乡规划法》等有关法律、法规的规定处罚。

6.3.8规划“黄线”

规划“黄线”是指对城市发展全局有影响的、城乡规划中确定的、必须控制的城市基础设施用地控制界线，简单来说，黄线指市政公用设施规划控制线。制定城市规划黄线制度，将有效避免重复建设,提高城市建设质量，例如，通过城市规划修编，严格控制公共交通等重大基础设施用地，为公交首末站、地铁车站、换乘枢纽和公交运营及车辆保养设施留足建设用地。

6.3.9规划“紫线”

规划“紫线”是指国家历史文化名城内的历史文化街区和省、自治区、直辖市人民政府公布的历史文化街区的保护范围界线，以及历史文化街区外经县级以上人民政府公布保护的历史建筑的保护范围界线。城市规划过程中实行紫线管理，主要是划定城市紫线和对城市紫线范围内的建设活动实施监督、管理。

6.3.10规划“黑线”

城市规划中的“黑线”是指划定给排水、电力、电信燃气等市政管线，凡是被划定“黑线”的区域，是用于界定市政管线及其附属设施用地范围的控制线。黑线导控的核心是控制各类市政公用设施、地面输送管廊的用地范围，以保证各类设施的正常运行，被称为城市发展的“神经中枢”。城中村改造过程中，由于旧城市政管线相对陈旧，新建范围在规划过程中必须控制好建设范围内的各种市政管线，协调各部门的设计和建设并投入使用。

6.3.11城中村改造专项规划

各地方为推进城中村改造一般会编制城中村改造总体规划和城中村改造专项规划，城中村改造专项规划是办理城中村改造各项行政许可手续的前提条件，也是作为确定项目所涉及地块规划控制条件和技术指标、供地方式、拆迁安置方案和项目审批的主要依据。城中村改造专项规划的内容一般包括城中村改造目标、功能定位、改造模式及策略、土地利用、开发强度、公共基础设施建设、产业布局，等等。

6.4律师应熟悉土地管理的相关知识

6.4.1我国实行土地所有权二元体制

土地所有权二元体制，即国家土地所有权和集体土地所有权，其中国家所有的土地包括城市市区的土地，农村和城市郊区中经国家依法没收、征收、征购为国有的土地，国家依法征收的原集体所有的土地，依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的、原属于其成员集体所有的土地，因国家组织移民、自然灾害等原因，农民集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地;集体所有土地包括农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。国家对集体土地所有权的权能进行严格的限制，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

6.4.2我国实行土地用途管制制度

土地用途管制制度，是指国家为保证土地资源的合理利用，促进经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用总体规划规定土地用途，明确土地使用条件，土地所有者、使用者必须严格按照规划确定的用途和条件使用土地的制度，其核心是依据土地利用总体规划对土地用途转变实行严格控制。

土地用途管制的内容包括：土地按用途进行合理分类、土地利用总体规划规定土地用途、土地登记注明土地用途、土地用途变更实行审批、对不按照规定土地用途使用土地的行为进行处罚等。

6.4.3我国实行基本农田保护制度

(1) 基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。

(2) 下列耕地应当划入基本农田保护区，严格管理：

① 经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地;

② 有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田;

③ 蔬菜生产基地;

④ 农业科研、教学试验田。

根据土地利用总体规划，铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区;需要退耕还林、还牧、还湖的耕地，不应当划入基本农田保护区。

(3) 基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准。

(4) 禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。

6.5律师应熟悉村民和居民管理体制的相关知识

有关具体内容详见本指引其他章节。

6.6律师应熟悉征地补偿的相关法律知识

有关具体内容详见本指引其他章节。

6.7律师应熟悉城中村改造中的用地许可、规划许可、建设施工许可及预售许可中的特殊事项

有关具体内容详见本指引其他章节。

6.8律师应充分熟悉城中村改造项目的基本流程

城中村改造项目的一般性流程包括：

(1) 制定城中村改造总体规划和专项规划。

(2) 村改居，即将城中村由村民自治管理体制转变为城市居民自治的管理体制。

(3) 城市化转地，即将集体土地转为国有土地，实质上将集体土地征收为国有土地，但各地的做法各不一样。

(4) 改造模式的确定和城中村改造投资人的确定。

(5) 完成规划许可等行政审批手续。

(6) 拆迁补偿安置和拆除实施。

(7) 土地使用权手续的完善。

(8) 项目建造。

(9) 项目交付，主要包括回迁房的交付和公共设施、附属设施的交付。

6.9律师办理城中村改造业务应把握的原则

律师在办理城中村改造业务时，除了要严格遵守律师执业规范规定的基本原则，恪守律师执业道德和执业纪律外，还应该注意以下原则：

(1) 坚持村民利益、村集体利益、国家利益、开发商利益相统一的原则

律师在办理城中村改造业务中，可以分别受村民、村集体经济组织、政府、开发商的委托，由于城中村改造中可能涉及激烈的利益冲突，涉及敏感的农民问题，律师在维护当事人利益的同时，应始终坚持村民利益、村集体利益、国家利益和开发商利益相统一的原则，当出现激烈的利益冲突时，应该提醒当事人注意各方面利益的平衡。

(2) 坚持重大群体性事件汇报原则

律师在办理城中村改造业务时可能经常碰到群体事件，比如集体信访、集体维权、暴力抗法等群体事件，律师遇到群体性事件，应第一时间向所在律师事务所汇报，并由律师事务所及时向当地律师协会汇报。

(3) 坚持法律、法规和规章、地方性政策及村规民约相结合的原则

目前我国城中村改造缺乏全国性的法律，在城中村改造中涉及的法律关系非常庞杂，部分地方针对其城中村改造的特殊性制定了相应的地方规范性法律文件，各城中村内的村规民约及风俗习惯，在城中村改造过程也经常遇到，律师在办理城中村改造业务时，要避免机械地应用国家法律，应该充分运用掌握的法律原则、基本法理，结合地方性政策和村规民约处理相关法律问题。