近几年，禁止燃放烟花爆竹似乎成了一件时髦的事，各地禁放的范围越来越广，禁放的时段越来越长。除了部分高度城市化的大都市如北京、天津、深圳之外，一些城市化并不发达的地方也开始全域全时段禁放烟花爆竹。这些全域全时段禁放的地区，做出禁放决定的主体主要是县级人民政府，其中一些地区，所属各县、市、区在相近的时候段内做出了内容完全相同的禁放决定，显然是所在地区统一安排下做出的。

不可否认，燃放烟花爆竹的确有其危害性，特别是在人员密集的城区，燃放烟花爆竹无论在环保还是在安全方面都存有隐患，限制燃放有必要性。但是，存在危害性并不必然意味着应该一禁了之。在全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的背景之下，由县级人民政府做出全域全时段禁放烟花爆竹的决定，其合法性与正当性都是值得商榷的。

一、全域全时段禁放烟花爆竹有法律依据吗？

通观各地做出的全域全时段禁放决定，其列明的法律依据主要包括法律、行政法规、地方性法规和地方政府规章四个层面。在法律层面，主要有《大气污染防治法》和《治安管理处罚法》；在行政法规层面，主要是《烟花爆竹安全管理条例》；地方性法规和地方政府规章则因地而异。在上述法律法规中，除《治安管理处罚法》系作为处罚依据而非禁放本身的依据故不必加以考察外，我们可对所列其他法律依据作逐一分析。

1、《大气污染防治法》是禁放的法律依据吗？

《大气污染防治法》共有五处提及烟花爆竹，其中有两处系针对烟花爆竹的生产与质量问题，一处系针对重污染天气下的应急处置问题，此三处皆与全域全时段禁放无直接关系。而与全域禁放可能有关的两处禁放规定都明确，做出禁放决定的应是“城市人民政府”。按此规定，且不论各地禁放决定的实质合法性，在形式上，至少县人民政府的禁放决定不是“城市人民政府”做出的。也就是说，《大气污染防治法》至少不能作为县人民政府做出全域全时段禁放决定的依据。

2、《烟花爆竹安全管理条例》可否作为禁放的依据？

《烟花爆竹安全管理条例》第五章专门对燃放安全进行了规定。其中第二十八条明确，“县级以上地方人民政府可以根据本行政区域的实际情况，确定限制或者禁止燃放烟花爆竹的时间、地点和种类”。

从条文本身看，县级以上人民政府可以根据其对实际情况的判断，决定在全域范围内全时段禁放烟花爆竹。但结合《烟花爆竹安全管理条例》的立法目的和全文内容，这一条规定恰恰意味着，县级以上人民政府所作的禁放决定，应该是一定的时间、地点和种类范围内的；其在做出决定之时，应该结合实际情况，对时间、地点和种类进行确定；全域范围内全时段禁放，至多只是禁放的一种极端情形，而不应成为一般的情形。

基于城乡之间的区别以及燃放烟花爆竹可能带来的影响等因素，一般而言，县级人民政府不应进行全域全时段禁放。而考虑到各县、市、区之间面临的不同情况，那种同一地区内所属各县级行政区域齐刷刷做出的禁放决定，更难言是根据各自不同情况做出的慎重抉择。

质言之，有关全域全时段禁放的决策，尽管从形式上看符合《烟花爆竹安全管理条例》的规定，但实质上，它恰恰违反了《烟花爆竹安全管理条例》的有关禁放需要区别处理的立法精神。

3、地方性法规和地方政府规章可否作为全域全时段禁放的依据？

综观各地有关烟花爆竹经营与燃放的地方性法规和地方政府规章，其中有关禁止燃放的规定，多与《烟花爆竹安全管理条例》的相关规定实质相同，即授权县级以上人民政府做出决定。如《衢州市烟花爆竹经营燃放管理规定》第四条第二款规定：县（市、区）人民政府可以根据本行政区域的实际情况，确定城市建成区外的其他禁止经营、燃放烟花爆竹的区域并向社会公布。从法条的解释上看，类似条文有关禁放区域的确定也应该根据实际情况进行综合判断，而不宜一刀切规定全域全时段禁放。

二、全域全时段禁放烟花爆竹的决定符合法律程序吗？

1、禁放决定的性质是什么？

根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》，行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

据此，禁放决定是典型的行政规范性文件，其制定需要遵循相关的法定程序。而有关规范性文件制定的法定程序，除了《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》的规定之外，还包括各地有关地方政府规章的规定，对此各地在作出禁放决定时也应予以遵循。

2、禁放决定进行认真评估论证了吗？

《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》要求，“起草行政规范性文件，要对有关行政措施的预期效果和可能产生的影响进行评估，对该文件是否符合法律法规和国家政策、是否符合社会主义核心价值观、是否符合公平竞争审查要求等进行把关”。

行政程序是行政行为做出的过程与形式方面的要求，只要符合形式上的要求，即可认为其符合该程序规定。相关禁放决定如果进行了相应评估，则无论其结论是否与一般公众的期待一致，其在程序上都可谓符合了法定的程序。遗憾的是，从公开的资料看，目前各地有关全域全时段禁放的决定在做出过程是否进行了认真的评估论证，并没有证据予以证明。

3、禁放决定符合需进行调研论证、公开征求意见和进行听证等程序要求吗？

《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》要求，“除依法需要保密的外，对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的行政规范性文件，要向社会公开征求意见。起草部门可以通过政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于群众知晓的方式，公布文件草案及其说明等材料，并明确提出意见的方式和期限。对涉及群众重大利益调整的，起草部门要深入调查研究，采取座谈会、论证会、实地走访等形式充分听取各方面意见，特别是利益相关方的意见。建立意见沟通协商反馈机制，对相对集中的意见建议不予采纳的，公布时要说明理由”。除了《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》对规范性文件制定的上述要求之外，相关地方政府规定也多对规范性文件制定程序作出了相关要求，包括深入调查研究、进行相应论证、公开征求意见、涉及公众利益时要进行公开听证等。

逢年过节、婚丧嫁娶之时燃放烟花爆竹，是民族的悠久文化传统，全域全时段禁放决定当然是与公众利益密切相关的决策。但遗憾的是，从目前的公开资料看，上述行政规范性文件在制定过程中，并没有“充分”地进行调研论证，以听取意见；也没有向社会公布草案，公开征求意见；也从未听说有什么地方为此专门召开听证会。而至于国务院文件所要求的“建立意见沟通协商反馈机制，对相对集中的意见建议不予采纳的，公布时要说明理由”，目前连相对集中的意见建议都未进行收集汇总，更谈不上说明理由。

据此，目前各地全域全时段禁放烟花爆竹的决定在程序上违反了上位法的相关规定，属于不符合法定程序的行政行为。当然，上述结论基于现有资料，如果有决策者能提供资料证明其已履行法定程序，则另当别论。

三、全域全时段禁放烟花爆竹的决定是一个适当的行政行为吗？

从法律的视角看待一个规范性文件，人们关注的是其合法性问题。在合乎法律规定的前提下，行政机关通常具有一定的裁量权。但是，合法性并不是评价行政行为的全部标准。一个好的行政行为不仅应该是合法的，还应该是适当的。许多地方有关行政规范性文件制定的地方政府规章都明确要求，规范性文件应当“适当”。在此要求之下，一个行政规范性文件不仅应该是合法的，还应该是适当的，比如，要符合社会经济文化发展趋势、为广大人民群众所欢迎、其成本与收益成正比，等等。

1、禁放决定符合经济文化发展趋势吗？

任何事物都具有两面性，燃放烟花爆竹也是如此。但如果因烟花爆竹存在的危害，就全面禁止燃放，那便是因噎废食，相当于因菜刀可能伤人身体就禁止使用，或相当于因汽车可能带来车祸就禁止上路。

事实上，燃放烟花爆竹恰恰是我们民族文化的一个重要组成部分，无论南方还是北方，无论城市还是乡村，传统上，人们在逢年过节、婚丧嫁娶之时，都会燃放烟花爆竹，表达自己的美好祝愿或寄托自己的深切感情；许多著名的地方传统文化活动如舞龙舞狮等等，也都离不开燃放烟花爆竹，甚至以燃放烟花爆竹为其主要内容。一定意义上，全域全时段禁放烟花爆竹是对自身传统文化的漠视。

2、禁放决定符合广大人民群众的要求吗？

一个“适当”的行政决定，应该是反映广大人民群众呼声、符合广大人民群众要求的决定。全域全时段范围内禁放烟花爆竹，广大人民群众是怎么看的？有没有进行过真正的调查研究？还是根本就无视群众是怎么看的？如果对此进行过调查研究，那么有多少公众支持这一决策？又有多少公众反对这一决策？可否有相关的数据予以支持？如果没有进行过调查研究，那么，这样的决策即便不说程序违法，它在多大程度上是适当的？

或许有人会说，禁放烟花爆竹是一个移风易俗的问题。没错，我们的风俗中，的确有些是需要改变和移除的，但这样的风俗可谓是少之又少，并且必须属于完全不符合现代社会基本理念的风俗，比如，女性缠足的习俗和财产由男性继承的习俗。无论如何，对燃放烟花爆竹，都不宜将它归入到这一类必须移除的习俗之列。更何况，禁止一般公众燃放烟花爆竹，而官方活动经批准可予燃放，还有可能面对“只许州官放火，不许百姓点鞭”的质疑。虑及此点，则全域全时段禁放烟花爆竹的决定就难说是适当的决定。

3、禁放决定是一项“划算”的行政决定吗？

按现代行政的要求，行政决策应该得到良好执行。如果不能得到良好的执行，或执行的成本过于高昂，则难言是一项适当的行政决定。

对全域全时段禁放烟花爆竹决定而言，为保证该决定是一项适当的决定，即应对其“成本”与“收益”进行评估，以确定其是一项“划算”的决定。比如，该决定实施后，可能会有多少人违反禁令燃放烟花爆竹，对这些人要不要严格进行处罚？如果严格执法，它需要多大的人力物力成本？带来的是政府与公众关系的更加和谐还是相反？如果不严格执法，对燃放行为睁眼闭眼，它对法治的权威和政府的公信力带来的是正面的还是负面的影响？

《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》明确：“制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式，直接关系群众切身利益，事关政府形象。”遗憾的是，目前的公开资料，并未见做出全域全时段禁放决定的行政机关曾对此成本与收益进行必要的评估。也因此，这样一项事关群众切身利益的决定，尽管可在一定程度上改善环境、保护安全，但与其可能带来的执法成本、政府公信力，以及政府形象损失等方面的负面效益相比，上述收益完全不成比例，因而是一项成本高昂、不“划算”的决定。

经过以上分析可见，由县级人民政府做出在本行政区域内全域全时段禁放烟花爆竹的决定，其合法性是存疑的，其适当性更是存在明显问题。无视国情民情，一刀切地下令全域禁放烟花爆竹，是“懒政”的表现；决策过程中没有听取公众的意见，没有充分的调查研究，即做出无视民意的决策，是“蛮政”的表现；而其背景的原因，则反映了一些地方的决策者脱离群众、缺乏法治意识和唯上不唯实的工作作风。

有鉴于此，相关地方政府在做出此类决策时，必须更加慎重和自制，要秉持法治精神、遵循法定程序、深入调查研究，让所做出的决策真正反映群众的呼声，赢得群众的支持。

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作者蔡乐渭，系中国政法大学教师。法治中国，不在宏大的叙事，而在细节的雕琢。在“法治的细节”中，让我们超越结果而明晰法治的脉络。