（二）台湾海峡中国专属经济区部分的航行问题

《公约》第５７条规定，“专属经济区是指从测算领海宽度的基线量起不超过２００海里的海域”，由于台湾海峡宽度不足２００海里（平均宽度１０８海里），所以台湾海峡水域中领海之外的大部分水域属于中国的“专属经济区”。《公约》第５８条第１款规定，“在专属经济区内，所有国家，不论为沿海国或者内陆国，在本公约有关规定的限制下，享有第８７条所指的航行和飞越自由、铺设海底电缆和管道的自由，以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途 ……”。《公约》第８７条即关于“公海自由”（ｆｒｅｅｄｏｍｏｆｔｈｅｈｉｇｈｓｅａｓ）的规定，其中明确了各国在公海有 “航行与飞越的自由” （ｆｒｅｅｄｏｍ ｏｆｎａｖｉｇａｔｉｏｎａｎｄｏｖｅｒｆｌｉｇｈｔ），且在这里航行与飞越的船舶和航空器不分军用民用。因此，理论上各国均有权在台湾海峡的中国专属经济区部分行使航行飞越自由权。《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第１１条也规定，“任何国家在遵守国际法和中华人民共和国的法律、法规的前提下，在中华人民 共和国的专属经济区享有航行、飞越的自由”。这里明确点出了前提是“遵守国际法和中华人民共和国的法律、法规”———如果有国家频繁派军舰穿行台湾海峡，虽然其宣称是在行使所谓“航行自由权”，但目的显然是为台湾有关分裂势力打气撑腰，那么这事实上已经和《公约》有关专属经济区应用于和平目的以及 《联合国宪章》有关尊重他国主权与领土完整的精神相背离。

台湾“领海及邻接区法”第１３条则规定，“在用于国际航行的台湾海峡非领海海域部分，中华民国政府可就下列各项或任何一项，制定关于管理外国船舶和航空器通境航行之法令”，其中第一项即“维护航行安全及管理海上交通”———也就是说，台湾当局对其“专属经济海域”实施有别于《公约》规定的“航行与飞越的自由”制度，而是采用“通境航行”制度，即类似于《公约》第三部分 “用于国际航行的海峡”（ＳｔｒａｉｔｓＵｓｅｄｆｏｒＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＮａｖｉｇａｔｉｏｎｓ）第二节所指的“过境航行”（ｒｉｇｈｔｏｆｔｒａｎｓｉｔｐａｓｓａｇｅ）制度。然而，“过境航行”制度一般仅适用于“领海海峡”，即海峡的宽度少于２４海里（即海峡水域都在沿海国领海范围内），或者海峡虽然宽于２４海里，但领海之外的专属经济区中并无适合航行的水道。但台湾海峡明显不是“领海海峡”，因此有大陆学者指出，“台湾地区认为在台湾海峡中应适用《公约》第３７条过境航行的规定，而没有将海峡作为有着专属经济区航道的非领海海峡对待。该规定似乎与《公约》有所矛盾”；有台湾学者也批评当局“领海及邻接区法”第１３条的规定 “实无异为一种无的放矢”，“贻笑于国际”。不过，由于台湾当局这一规定出现在“中华民国领海及邻接区法”中，从该规定名称上推断，其第１３条所言之 “非领海海域部分”并非所有的“专属经济海域”，而仅是其“专属经济海域”中的“邻接区”（即大陆所称的“毗连区”。《公约》第３３条规定，领海基线 起领海以外，不超过２４海里这部分特定的专属经济区为 “ｃｏｎｔｉｇｕｏｕｓｚｏｎｅ”，主要涉及“海关、财政、移民、卫生”的管辖事项）———当然，正如上文所述，大陆方面并不认可台湾有关规定中带有公法性质的条文，尤其是涉及“主权”意涵的相关海洋规定，台湾当局也没有资格成为《公约》缔约方，因此这里探讨台湾当局有关规定并非进行法律权利探讨，而是更多着眼于台湾当局对该片“邻接区”水域的实际管理。

（三）澎湖水道的航行问题

台湾当局实际管理下的澎湖水道是指台湾岛西岸和澎湖群岛之间的一条水道，船舶进出高雄港或者台中港如果不走澎湖水道而绕澎湖群岛以西水域通过的话，航程约增加６０海里，以航速１５节计算，须多花４小时航程。１９９９年台湾当局划设“领海基线”时以直线基线划法将整个澎湖水道划为其“内水”，台湾当局本来要适用有关“内水”的航行规定，但由于《公约》第８条第２款规定“如果按照 第７条 （有关直线基线划设法）所规定的方法确定直线基线的效果使原来并未认为是内水的区域被包围成为内水，则在此种水域内应有本公约所规定的无害通过权”———即，此种情况下不再适用内水航 行制度而适用领海航行制度。台湾不是 《公约》缔约方，但在处理澎湖水道航行问题的实践上，台湾当局还是以 《公约》规定为优先。有些台湾学者认为之所以在澎湖水道适用“无害通过”制度，是因为《公约》第三部分第二节第３８条有关“大陆—岛屿型海峡”的规定，使澎湖水道不适用过境航行 制度而适用无害通过制度———这种观点显然把台、澎、金、马地区当作一个“国家”，且把台湾岛看成是“一国”之“大陆”、澎湖是该“大陆”旁边之“小岛”———这是典型的“台独”观点，是违背国际法基本原则的，在台湾内部也受到批判。

二、军事演习与海峡航行的关系问题

且不论台湾海峡巨大的船流量，其连接东海与南海的地理特征已经足以证明其是“供国际航行的海峡”，在这一海峡进行军事演习势必涉及海峡航行问题，那么依照国际法能否在此进行军事演习？由于台湾海峡大部分水域为中国的专属经济区，而《公约》第５８条规定，他国在一国专属经济区里享有航行、飞越、铺设海底电缆与管道等自由，即有《公约》第８８至１１５条的权利（在公海的大部分权利）。对于他国是否有权在沿海国专属经济区进行军事演习，《公约》及其他相关国际法并未明确规定。对此问题国际上存在争议：一些国家认为，专属经济区本属公海，只是考虑到照顾沿海国的经济需要才特别设置了该海域，但这一海域的法律地位不应妨碍其非属经济内容的公海性质；但也有另外一些国家，如巴西、乌拉圭等国在签署《公约》时就声明除非得到沿海国的同意，否则他国不得在其专属经济区举行军事演习或部署军事设施。最后《公约》对于沿海国管辖权与他国在专属经济区权利的冲突问题，在第５９条阐述，“在本公约未将在专属经济区内的权利或管辖权归属于沿海国或其他国家而沿海国和任何其他一国或数国之间的利益发生冲突的情形下，这种冲突应在公平的基础上参照一切有关情况，考虑到所涉及利益对有关各方和整个国际社会的重要性，加以解 决”。对此，有学者指出“《公约》认为各国在专属经济区享有类似公海的航行自由，但没有肯定军事活动的自由”，也有学者认为“所有国家在专属经济区内的权利并未明文涵盖如海洋军事演习或武器试射等平时海洋军事使用的自由，故此项问题尚无定论。

笔者认为，虽然《公约》在此问题上的规定存在一定的模糊性，但《公约》第５８条第３款指出他国在行使相关权利时，“应适当顾及沿海国的权利和义务，并应遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章”。鉴于台湾问题的特殊性，他国（尤其与台湾当局关系密切的国家）在台湾海峡进行军事演习客观上有可能将助长“台独”气焰，也将严重损害中国的主权权利和其他利益，因此与《公约》第５８条第３款的精神是冲突的。或有论者认为，相关国家（如美、日两国）并未明确承认台湾是中国一部分，所以如果其在靠近台湾一侧的专属经济区进行军事演习，只要得到台湾当局同意即可———这种论点从法理上看是站不住脚的，因为且不说这些国家“不明确承认台湾是中国一部分”的立场违背了联合国２７５８号决议的精神，退一步讲即便其“不承认”台湾是中国一部分，但由于其明确承认中华人民共和国政府是代表中国的唯一政府，而不承认台湾是一个“国家”，所以理论上其应该承认台湾海峡这不足２００海里的专属经济区都是中华人民共和国的专属经济区，台湾当局无权拥有专属经济区。所以，在这性质上属于中华人民共和国专属经济区的水域内举行军事演习，必须只能是征得中华人民共和国政府而非台湾当局的同意。

由于台湾海峡水域为中国的领海和专属经济区，中国军队完全有权利在此进行相关操作。可能有人会问，中国人民解放军在台湾海峡进行军事演习会不会也影响海峡航行？事实上解放军在演习前考虑到航运和渔业安全一般都会发布公告，且由于中国政府在此水域进行军事演习的主要目的是捍卫国家主权与领土完整、遏制与威慑“台独”分裂势力与活动，与其他国家在此水域军事演习在目的与 性质上有巨大差异，基于现代国际法对国家主权的高度尊重及对“不干涉他国内政”的严格要求，因此中国只要遵循国际法上的“适当顾及”（ｄｕｅｒｅｇａｒｄ）原则，完全可以在捍卫中国主权完整与兼顾好他国在台湾海峡的航行权的基础上，在自己领海及专属经济区内进行包括军事演习在内的相关军事行动。

三、所谓“海峡中线”涉及的相关航行问题

２０１９年３月３１日两架大陆战机飞越所谓“海峡中线”，引起台湾当局又惊又怒，指责大陆是“挑衅者”，甚至扬言要派其军机“驱离”；美国政府也声称“这表明北京试图改变现状”，“破坏区域和平架构的做法是有害的”。２０２０年２月１０日台军方又指责称有一架中国大陆轰炸机短暂飞越“海峡中线” ———似乎大陆战机飞越“海峡中线”是冒了天下之大不韪。事实上，所谓“海峡中线”是１９５８年“八二三炮战”后由驻台美军提出的位于台湾海峡的假想中间线，其目的是为了防止阻隔两岸战机、军舰。但该线的具体地理坐标外界一直不清楚，直到２００４年５月６日才由台“国防部长”李杰公布（从北纬２６度３０分、东经１２１度２３分，到北纬２４度５０分、东经１１９度５９分，再到北纬２３度１７分、东经１１７度５１分连接而成的线，但由于地球表面的弧度关系，台湾海、空军公布的坐标点略有不同）。对于这条所谓的分界线，中国大陆方面从未承认。事实上该线划设后，由于当时台湾的海、空军相对大陆占据优势，因此其“军机舰视需要进出‘海峡中线’以西如家常便饭”，但随着大陆海空军力量逐渐增长，台方除了护航金门、马祖外，才逐渐减少进出这一区域。即便是台湾学者，也多不认为“海峡中线”具有法律意义，不能以“合法”或“违法”概念对其界定。最近大陆战机飞越“海峡中线”后台湾有舆论也指出该线“并无法律效力”，当局进行所谓“驱离”于法无据。

从法理上看，大陆的船舶和飞机完全有权利穿越所谓“海峡中线”。尤其当大陆军舰、公务执法船、军机在台湾海峡对他国不法船只或可疑船只行使“紧追权”（ｒｉｇｈｔｏｆｈｏｔｐｕｒｓｕｉｔ）时，当目标船只已经越过“海峡中线”驶向台湾一侧，大陆军舰及公务执法船理论上应越过“海峡中线”继续行使“紧追权”直至捕获目标船，因为行使“紧追权”是一国主权的重要体现。《公约》第１１１条第３ 款规定，“紧追权”只有在目标船驶入船旗国或第三国领海时方终止，但因为台湾海峡两岸１２海里都是中国的领海，因此从法律上看中国大陆军舰、军机、公务船在台湾海峡行使“紧追权”，不存在因目标船进入他国领海而被迫终止紧追的问题。不过当大陆船舶靠近台湾岛、澎湖群岛近海时，台湾当局可能会认为其进入了所谓 “限制水域”或“禁止水域”。台湾当局颁布的“两岸人民关系条例”（以下简称“条例”）第２９条规定“大陆船舶、民用航空器及其他运输工具，非经主管机关许可，不得进入台湾地区限制或禁止水域、台北飞航情报区限制区域。前项限制或禁止水域及限制区域，由国防部公告之”。台“国防部”于当年１０月７日以“（８１）昭阳字第４２１７号”公告台、澎、金、马、东沙、南沙、乌丘、东引等地的 “限制水域”及 “禁止水域”，其中台湾和澎湖低潮线起算２４海里为“限制水 域”、１２海里为“禁止水域”，这与台湾当局１９９８年颁布的“领海及邻接区法”中的“邻接区”和 “领海”的位置大体一致。根据“条例”第３２条、“条例施行细则”第４１、４２条相关规定，台湾当局可以对进入“限制水域”及“禁止水域”的大陆船舶采取“拦截”、“强制驱离”、“扣留”、“警告射击”直至“击毁”等措施。值得一提的是，台湾当局对于进入台湾、澎湖１２或２４海里船只采取上述措施， 仅是针对大陆船舶而言，而对外国船舶仍适用其有关“领海”和“邻接区”规定，“可以说是国际上较特殊的先例”。当然，台湾当局划设的“限制水域”和“禁止水域”对大陆方面不具法律约束力，因为这些水域从法理上讲都是中国的领海或毗连区。

四、结语

台湾海峡是重要的国际航道，也是中国重要的领海及专属经济区所在水域，加强从国际法角度研究台湾海峡的航行问题，有利于我们更好维护中国主权及相关主权权利。在台海两岸尚未统一的情形下，我们应在“一个中国原则”基础上，兼顾国际法尤其是国际海洋法相关规定以及台海现实情况，维护台湾海峡的航行安全，并积极推进国家和平统一进程，同时探索“‘两制’台湾方案”中有关台湾海峡航行管理制度问题。

严峻：全国台湾研究会副秘书长、研究员、国际法博士

文章来源：台海研究，2020年第1期 返回搜狐，查看更多