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美国国务院近来多次炒作台湾海峡是“国际水域”。中国外交部也多次明确表示，国际海洋法上根本没有“国际水域”一说。6月21日，美国国务院再次强调，台湾海峡是国际水道，是公海自由区域，包括航行和飞越自由，受到国际法保障。那么，美国所说的国际法指什么，当中究竟如何定义“国际水域”，美国如何解读“国际水域”？外国船只在台湾海峡的通行究竟受何种法律和制度的约束？

“国际水域”并非法律术语

国际水域（international waters）不是一个明确的法律术语。在国际海洋法出台之前，世界不同地理位置的开放式或半开放式海峡都可以被称为“国际海峡”或者“公海海峡”，但都是出于表达的方便，相关定义比较宽泛和模糊。

1958年第一次联合国海洋法会议通过的《公海公约》（Convention on the High Seas）（1962年生效）首次定义了“公海”（high seas），强调“公海自由”（freedom of the High Seas），即在公海内，各国皆可自由通行。

该公约并未提到“国际水域”，也未将“公海”称作“国际水域”。

1982年的《联合国海洋法公约》（UNCLOS）（以下简称《海洋法公约》）也没有定义“国际水域”，反而进一步定义了“公海”，使其进一步收窄，界定了领海、毗连区、专属经济区（EEZ）及大陆架。美国因为自身利益的考虑至今也未加入该海洋法公约。

领海（territorial waters）是距离领海基线12海里的海域，沿海国享有完全的主权，该国所有法律都适用。在领海内，各国船舶都享有“无害通过”(innocent passage）的权利，只要不从事破坏沿海国和平、良好秩序或安全的特定活动，就可以迅速通过领海。

毗连区（Contiguous Zone Waters）是从基线起延伸24海里，也就是从领海再向外拓宽12海里。沿海国法律可以延伸到在这些水域航行的船只。比如，中国在其毗连区内具有防止和惩治在其领土或领海内违反其海关、财政、移民或卫生等法律和规章事项的管制权；美国海岸警卫队可以在美国的毗连区内登上任何一艘涉嫌走私毒品或武器的船只，无论该船只注册地在哪。

专属经济区（EEZ）是从基线开始延伸200海里。在专属经济区内，沿海国享有勘探、开发、养护、管理等权利和从事科学研究、海洋环境保护等管辖权。所有国家享有航行、飞越、铺设海底电缆和管道的自由，但不得从事危害沿海国主权和安全的活动。

如果两国的领海或专属经济区重叠，两国需要商讨划定两国领土主张的海洋边界达成一致，比如韩国和日本之间、希腊和土耳其之间。

大陆架是大陆在海面下向海洋的延伸（被海水所覆盖的底土）。沿海国在大陆架享有勘探，开发包括海床、底土在内的自然资源的主权权利，其他国家享有在大陆架上铺设海底电缆和管道的权利，以及航行和飞越的自由。

根据《海洋法公约》，台湾海峡内水域可分为内水、领海、毗连区和EEZ等多个海域。之前是台湾海峡公海的部分最后划定到了中国的EEZ，受中国管辖。由于各个水域的法律性质不同，台湾海峡内的航道适用的法律规则也不同。法律和规则就是《海洋法公约》以及中国国内的法律。

美国对台湾海峡的错误定位

根据美国国务院的定义，领海以外的海域是“公海”，所以将台海海峡中间部分，也就是中国的毗连区、经济专属区，都列为了“公海”，并将其称为“国际水域”（international waters）。美国法律界有时也将EEZ之外的水域视为“国际水域”。

美国国务院对各水域的定位与识别

基于此种认知，美国频繁在“公海”宣示航海自由。2017年，美国在柬埔寨、中国、印度、印度尼西亚、马来西亚、马尔代夫、菲律宾、斯里兰卡和越南等近20个国家管辖下的海域（领海、EEZ等）开展了“航行自由行动”。

美国认为，在这些水域，各国享有“公海自由”（high seas freedoms）,比如航海自由和飞行自由。这意味着任何国家的船只——即使是悬挂内陆国家国旗的船只——都有权行使这些自由，不受任何其他国家的干涉。美国认为，这种“习惯国际法”（customary international law）反映在《海洋法公约》中。

美国有时也将EEZ之外的水域称为公海和国际水域。在这些水域管理船只的法律是以船只注册的国家和悬挂的国旗为依据。

美军手册中的“国际海峡”

在《海洋法公约》之前，美国海军部手册（从1900年出版，之后经历变更，先后于1955年、1987年、2017年和2022年进行修订）就对国际海峡有明确规定。在今年4月份公布的《美国海上行动法指挥官手册》中，美军罗列了美国认为国际法承认的五种“国际海峡”（International Straits） 。

第一种：连接公海或专属经济区的一个部分和公海或专属经济区的另一部分之间的海峡。例如，霍尔木兹海峡、马六甲海峡、直布罗陀海峡、曼德海峡。这些海峡适用于“过境通行”（transit passage）。

美国国家海洋和大气管理局（NOAA）公布的美国海洋界限和边界：领海、毗连区、专属经济区。

第二种：受长期条约管制的海峡。如土耳其海峡、麦哲伦海峡。条约条款的适用度取决于美国的遵守程度。

第三种：领海未完全重叠的海峡。例如，存在公海航道（High seas corridor）的海峡，如日本的宗谷海峡、津轻海峡、对马海峡（朝鲜海峡一部分）、大隅海峡以及台湾海峡。美国认为，公海自由（High seas freedoms）适用于该航道。

第四种：由一个国家（与大陆接壤）的岛屿形成的海峡，并且该岛临海一侧有类似方便路线，比如意大利西西里岛和卡拉布里亚之间的“美西纳海峡”。该海峡适用不可中断的无害通过原则。

第五种：公海或专属经济区的一个部分与外国领海之间的海峡。比如，被加拿大视为国内水道的黑德港水道(Head Harbour Passage)、西奈半岛和阿拉伯半岛之间的蒂朗海峡和洪都拉斯湾。该海峡适用不可中断的无害通过原则。

可以看出，台湾海峡被美军归类到了第三种“领海未完全重叠的海峡”。这是对中国的台湾主权地位认识不清导致的。

“用于国际航行的海峡”

《海洋法公约》当中没有“国际水域”或“国际海峡”的说法，但提到了“用于国际航行的海峡”（straits used for international navigation），并将其定义为连接公海或专属经济区的一个部分和公海或专属经济区的另一部分之间的海峡（《海洋法公约》37条）。这属于“过境通行”（Transit passage），也就是《海洋法公约》第37至44条内容。

根据《海洋法公约》第38条第2款：过境通行是指专在为公海或专属经济区的一个部分和公海或专属经济区的另一部分之间的海峡持续不停和迅速过境的目的而行使航行和飞越自由。但是，对持续不停和迅速过境的要求，并不排除在一个海峡沿岸国入境条件的限制下，为驶入、驶离该国或自该国返回的目的而通过海峡。

有关国家声称台湾海峡是“国际水域”，意在为其操弄涉台问题、威胁中国主权安全制造借口。中方对此坚决反对。

不过，《海洋法公约》“无害通过”这一节第45条规定，如果国际航行是在公海或专属经济区的一个部分和外国领海之间的海峡，该法所规定的“无害通过制度”（innocent passage regime）就应该适用，比如在马六甲海峡和新加坡海峡。

这种无害通过制度适用的另外一种情况是：第38条第1款不适用过境通行制度的海峡。

第38条第1款就“过境通行权”指出：在公海或专属经济区的一个部分和公海或专属经济区的另一部分之间的用于国际航行的海峡中，所有船舶和飞机均享有过境通行的权利，过境通行不应受阻碍；但如果海峡是由海峡沿岸国的一个岛屿和该国大陆形成，而且该岛向海一面有在航行和水文特征方面同样方便的一条穿过公海，或穿过专属经济区的航道，过境通行就不应适用。

美国经常以“过境通行权”强调在台海的航行自由。但从第38条来看，在“用于国际航行海峡”，美国也面临一些限制。

其实，中国也尊重别国船只在台海的合法权利。这里的合法指遵守《海洋法公约》和中国的相关法律。

在中国领海，所有外国船只根据《海洋法公约》可以“无害通过”。但中国1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》规定，外国非军事船舶享有无害通过中国领海的权利，外国军用船舶通过中国领海须经中国有关部门批准。2021年９月新修订的《海上交通安全法》规定４类外籍船舶在领海内无害通过应履行报告义务。

这种事先批准本质上并不违背《海洋法公约》的无害通过规定。其实，台湾当局方面也有类似的事先批准规定。

在EEZ部分（台湾海峡的主要部分在中国EEZ范围内），中国对外国船只的航行有更宽松的规定。《海洋法公约》也重申了国际航行所使用的海峡的航行自由，这些海峡有通过专属经济区的航线。

但是，《海洋法公约》第36条关于“穿过用于国际航行的海峡的公海航道或穿过专属经济区的航道”的条款进一步规定了一个条件，即如果穿过某一用于国际航行的海峡有在航行和水文特征方面同样方便的一条穿过公海或穿过专属经济区的航道，本部分不适用于该海峡。

这意味着，没有这种航线的情况下，外国船舶才可以在海峡的领海部分内享有过境通过的权利。所以，在中国EEZ内，美国军舰等外国船可以实现完全自由通航，但也是有条件和有限制的，也应遵守中国有关规章制度和法律。

也正是这一点让美国最为不满，让台海局势复杂化。中国在EEZ行使主权权利和管辖权与美国所强调的“航行自由”（包括《海洋法公约》限定的在用于国际航行的海峡的航行自由）产生利益冲突。

总结

实际上，《联合国海洋法公约》进一步明确了台湾海峡的法律界定，使其成为中国的“管辖海域”。《海洋法公约》的实施和中国在台湾海峡设立专属经济区后，台湾海峡就成为了中国控制下的水域。这就改变了台湾海峡过去的国际地位。根据《海洋法公约》和中国国内法，外国船只现在根据它们所通过的台湾海峡不同水域适用的不同制度（regimes）享有不同的航行权。

唯一能够确保台湾海峡航海自由的前提条件就是保持台海的和平与稳定。在这方面，取决于海峡两岸如何化解分歧。美军所谓的“航海自由行动”反而是不稳定因素。

美国借国际水域、国际海峡等自己宣传的概念，将中国对台湾海峡的主权、主权权利和管辖权进行模糊化处理，将中国在领海、EEZ的合法主张与权利视为不合理、甚至不合法的。这样做的目的本质上还是为了维护美军在海洋航道的军事霸权，为推行所谓的“印太战略”寻找抓手。

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