●我国正处于工业化和城市化的快速起飞阶段，人地关系矛盾更趋紧张，目前人均1.37亩，不到世界人均耕地的40%。耕地保护与国家粮食安全息息相关，“保护耕地就是保护我们的生命线”，

　　●当前我国耕地保护面临面积减少，质量下降，统计上报数据欠实的问题。

　　●加强耕地和基本农田保护的对策措施建议：(一)提高认识，强化政府和市民对耕地尤其是基本农田的保护意识;(二)加强基本农田保护的理论创新，建立健全基本农田保护法律法规;(三)科学划定永久基本农田，落实有效保护空间;(四)加快社会主义新农村建设，实现土地集约化利用;(五)加大土地开发复垦整理的力度，建立耕地储备制度;(六)坚持耕地占补数量和质量的平衡，保护耕地生态条件;(七)加强资金和技术投入，切实保护耕地和基本农田;(八)建立经济激励机制，统筹耕地和基本农田保护与区域经济发展。

　　我国正处于工业化和城市化的快速起飞阶段，工业化水平的快速递增和城市化规模的急剧扩张意味着对土地的需求越来越大，人地关系矛盾更趋紧张，目前，耕地总面积已从1996年的19.51亿亩减少到2008年的1 8.2574亿亩，减少幅度达4.77%，人均耕地面积更是从1996年的1.59亩下降到人均1.37亩，不到世界人均耕地的40%。另一方面，耕地保护与国家粮食安全息息相关，在现阶段农业科技没有重大突破的情况下，“保护耕地就是保护我们的生命线”，因此，如何处理好“建设”和“吃饭”的问题守住18亿亩耕地红线在现阶段显的尤为重要。本文在简逑当前耕地保护面临的有关问题的基础上，提出了加强耕地保护的对策建议。

　　一、当前耕地保护面临的问题

　　当前我国耕地保护面临面积减少，质量下降，统计上报数据欠实的问题。具体表现在：一是国家建设建设用地、城市建设用地和农村建房用地存在严重的不经济观念，占用了大量耕地，造就出一批暴富房地产商和暴富贪官，造成耕地资源的严重浪费和4000多万失地农民;二是耕地闲置、荒芜范围广，面积大，危害重。由于土地产出效益较低，年轻农民大都进城进厂打工，农村现存的土地耕作者大多为老年人，大量的土地被闲置下来，近两年来，由于免征农业税，耕地闲置和撂荒面积有所增加，经济损失大。耕地闲置、荒芜，野草灌木丛生，农田生态环境恶化;耕地闲置、荒芜使农民恋土情结弱化现象加剧，干部群众耕地保护意识和土地管理法制观念淡化，是耕地保护中要解决的一大问题。三是不规范的生态退耕、农业生产结构调整，给实现规划确定的耕地保护目标带来难度。有的将基本农田退耕植树。四是土地开发整理复垦补充耕地十分有限。据知情人透露：新世纪年来，土地开发整理复垦国家投资逐年增加，造就了一批暴富土地开发商和贪官，土地开发整理复垦顼目新增耕地是“笔耕”成果，镜子里的“泡涞耕地”。五是地力衰退，生态环境脆弱。近年来，由于农业比较效益下降，农民种粮的积极性受挫，耕地重用轻养情况比较普遍，有机肥施用少，绿肥作物“下岗”，土壤理化性状变差、肥力下降;水利工程和设施失修，蓄水总量下降，有效灌溉面积减少。随着非农业建设用地的扩张，工业的快速发展，“三废”排放量增加，化肥、农药过量使用，导致农田生态问题日益严重，生态环境问题日益突出。六是统计上报的耕地数据存在不实的问题。基层讲是求是，不愿意报不实的数据，专家多次指出“耕地占补平衡有水份”，上级应知情……“官出数据，数据出官”，耕地占补不平衡，数据却平衡有余……可见，统计数据不实的问题涉及我国如何真正保住18亿亩的耕地底线，危害极大，形势严峻。

　　二、加强耕地和基本农田保护的对策措施建议

　　(一)提高认识，强化政府和市民对耕地尤其是基本农田的保护意识

　　保护耕地就是保护人类的生命线。耕地资源涉及国家粮食安全、社会稳定、经济安全和生态安全，对这一紧缺资源要从地区经济社会发展和社会稳定的战略高度充分认识其重要意义。要从可持续发展战略出发，树立资源忧患意识，认清耕地资源的严峻形势，坚持实行最严格的土地管制制度不动摇，切实改变重视经济发展、忽视耕地保护的片面认识，处理好保护与发展的关系。需加大土地国情、国策和国法的宣传教育力度，深入宣传耕地保护在双峰县经济社会发展中的重大战略意义，让社会各界充分认识耕地及基本农田保护的必要性和重要性，通过电视、报纸、互联网等新闻媒介和公益广告等多种途径，广泛宣传耕地尤其是基本农田保护的重要性、必要性、紧迫性，使基本农田保护家喻户晓、深入人心，形成一个人人知道农田保护，人人遵守农田保护，人人监督农田保护的社会环境。

　　(二)加强基本农田保护的理论创新，建立健全基本农田保护法律法规

　　要按照党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对坚持最严格的耕地保护制度要求，在总结国内基本农田建设经验和教训的基础上，多方借鉴世界先进的基本农田保护理论成果和实践经验，加强基本农田保护的理论创新，建立以保护区域基本农田总体生产能力为中心，协调耕地保护与经济建设的用地矛盾，保障经济发展和国民生活为目的的基本农田保护模式。同时完善《基本农田保护条例》和《土地管理法》中有关基本农田保护的条款，强化对基本农田占用、变更法律程序，基本农田保护制度应含基本农田保护责任制、基本农田保护区用途管制制度、基本农田严格审批制度、基本农田占补平衡制度、基本农田质量保护制度。政府应根据实际情况制定更加严格的基本农田保护法则、法律法规。

　　完善基本农田保护制度，加强基本农田保护区的规划建设。基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定不得占用的耕地。对基本农田实行全面规划、合理利用、用养结合、严格保护的方针。

　　(三)科学划定永久基本农田，落实有效保护空间

　　科学划定永久基本农田，合理地选择基本农田保护区的落地空间对于基本农田保护的真正实现具有重要的意义。建议在划定的基本农田保护区要综合考虑保护单元所处区域的自然条件和经济发展潜力，以保证基本农田保护面积空间上落得下，保得住。基本农田划定的指标体系主要是以层次分析法进行评定的，主要评定依据如表所示。[page]

　　基本农田划定的指标体系表

　　光温条件 光温生产潜力、气候生产潜力

　　地形地貌条件 海拔、坡度、坡位、坡向

　　水资源与水利条件 区域水资源平衡状况、排水条件、灌溉保证率、地下水埋深、水源水质

　　土壤条件 土壤类型、土层厚度、障碍层深度、土壤质地、土地构型、土壤养分、土壤污染状况、土地侵蚀状况

　　交通区位条件 距城、镇、村距离;距国道、省道、县道、乡道距离

　　经济社会条件 人均耕地、农民人均纯收入、土地投入产出效率、作物单产

　　1、光温条件。光照与热量是作物进行光合作用的基本要素，可采用光温生产潜力和气候生产潜力等指标来反映光温条件的差异。

　　2、地形地貌条件。海拔、坡度、坡位、坡向对作物养分利用效率、光能利用力产生一定的影响。

　　3、水资源与水利条件。农业土地利用离不开水资源，水资源状况直接影响土地质量，影响作物的生存可能、生长机理、生长速度和作物产量。主要指标：区域水资源平衡状况、排水条件、灌溉保证率、地下水埋深、水源水质。

　　4、土壤条件。土壤是土地的最基本的物质组成，土壤肥力的高低直接影响土地质量，而土壤肥力则主要取决于土壤的理化性质。设定了9个指标：土壤类型、土层厚度、障碍层深度、土壤质地、土地构型、土壤养分、土地盐碱状况、土壤污染状况、土地侵蚀状况。

　　5、交通区位条件。距城、镇、村距离是耕作半径的一个重要方面，可减少成本的投入和管理成本;距国道、省道、县道、乡道距离是产品市场流动的重要条件。

　　6、经济社会条件。人均耕地、农民人均纯收入、土地投入产出效率、作物单产是决定农民收入的主要方面。

　　(四)加快社会主义新农村建设，实现土地集约化利用

　　对新村庄建设要结合社会主义新农村建设，进行统一规划。对农村的村庄建设进行科学论证，统一规划，制定的规划要具有科学性、前瞻性和可操作性。该撤的撤，该并的并，调整好中心村的住宅建设预留地，加大对旧镇旧村改造的力度。分批实施撤并自然村计划，引导人口向中心村和城镇集聚，达到实现土地集约化利用的目的。被撤并的自然村土地，应制定复垦措施，根据复垦土地用途并给予享受复垦补助政策和折抵用地指标政策，从而引导和调动镇村两级治理“空心村”的积极性。这样做，不但弥补了旧镇旧村改造资金的不足，而且还可缓解全县建设用地指标严重短缺的困难。

　　(五)加大土地开发复垦整理的力度，建立耕地储备制度

　　土地开发整理和土地复垦是保持耕地面积基本稳定的重要一环。，土地开发整理应坚持以土地利用总体规划为依据，与村镇建设规划、基本农田保护规划相衔接;坚持以经济建设为中心、保障各项重点建设项目用地，以保护耕地、实现耕地总量动态平衡战略目标为前提;坚持将连片、集中、潜力大、质量高的耕地优先纳入土地开发整理规划范围，并在开发整理后划入基本农田保护区;坚持开源、节流、挖潜、保护并举的方针，重点开展各类矿区塌陷地的复垦、低效零散耕地的整理;坚持经济、社会、生态效益相结合，加强生态环境保护，确保耕地质量与环境质量的共同提高。根据资源分布的开发复垦与整理的潜力，遵照“规模大、潜力大、基础好、示范强、效益高”的选项原则，针对不同后备土地资源类型、不同开发整理区域选择荒山开发、荒草地开发、采煤塌陷地整治、公路沿线及村镇周围耕地、农村居民点整理、砖瓦窑废弃地复垦六类重点项目。

　　与此同时，可以建立耕地储备制度，确保耕地供需平衡。借鉴市地储备的成功经验、作法，建立耕地储备制度，把基本农田保护区以外的现有耕地以及通过土地整理、土地复垦、土地开发活动新增的耕地、具有开发潜力的耕地后备资源按一定比例储备起来，由市级土地管理部门统一掌握，通过改造、整理、开发、置换，将其优先于发展重点项目，并按改造后的耕地质量程度逐步纳入到基本农田保护区中。

　　(六)坚持耕地占补数量和质量的平衡，保护耕地生态条件

　　完整意义上的耕地保护绝不仅仅是保护耕地数量，还要保护耕地的质量及其总体生态条件，如果只保护耕地数量，不保护耕地质量和生态环境，即使在耕地数量不变的情况下，由于耕地质量及其总体生态条件恶化，仍然会影响粮食综合生产能力，所以在保护耕地数量的同时，必须重视耕地质量和生态环境的保护，三者缺一不可。县市级政府、土地管理部门要明确耕地保护的核心是对耕地综合生产能力的保护，就是使粮食综合生产能力处于协调发展状态，以达到各个时期所需的农产品产量，满足不断增长的人口需求的基本要求，实现耕地资源永续利用。要实现耕地占补平衡不仅要保持数量平衡，今后更要重视质量平衡。建设用地指标应尽量避免占用现有耕地，进行土地开发时应优先考虑本市荒草地等质量较好的土地，以保证产出率稳中有升。

　　(七)加强资金和技术投入，切实保护耕地和基本农田

　　全面贯彻落实基本农田保护的法规政策，稳定基本农田保护面积，积极推广基本农田保护先进经验，完善基本农田网络管护制度和责任制，逐步建立“以图管理、以牌定界、依法处理、公共参与”和“一个责任制、两个网络建设”的基本农田日常管护模式，逐步实现“管理网络化、手段信息化、监督社会化”的基本农田管护目标，切实保护耕地和基本农田。同时，继续加大对耕地的资金和技术投入，优先安排农业投资用于建设水利工程、农业技术工程以及配套的田间工程，改造中低产田，建设高标准基本农田。改善农业生产条件，增强耕地抵抗自然灾害的能力，防治耕地污染，提高耕地质量及提高单位面积产量。通过技术投入，随时掌握耕地状况和检查耕地保护的效果，对耕地实现快速和准确的动态监测，为检查耕地保护效果和进行耕地利用管理决策提供依据。

　　(八)建立经济激励机制，统筹耕地和基本农田保护与区域经济发展

　　建立耕地及基本农田保护的经济激励机制，一方面制定具体的耕地和基本农田保护实施办法、奖惩制度等政策与制度，鼓励全社会各部门、各单位及个人积极保护耕地和基本农田，要在人力、物力、财力和技术等方面给予保护者必要的支持与扶持，对各乡镇的耕地及基本农田保护执行情况进行年度考核，利用经济激励机制调动各乡镇保护耕地及基本农田的积极性。另一方面，要结合当地的实际，在改善耕地和基本农田生产条件，提高耕地和基本农田质量，对促进耕地和基本农田保护方面做出贡献的单位或个人，给予必要的表彰奖励(包括精神奖励和物质奖励)，形成耕地和基本农田保护奖励激励机制，以此调动农民保护耕地及基本农田、耕作粮食的积极性，发挥其耕地及基本农田保护的主体地位，引导和促进农民保护耕地和基本农田。[page]

　　同时坚持在保护中发展，以发展促保护，使经济发展为耕地保护创造良好的环境。既不能不顾当前经济建设的合理需求，单纯地为了保护耕地而保护耕地;也不能只考虑经济一时的增长，而忽视保护耕地，以牺牲耕地资源为代价换取经济的暂时增长。在满足各类建设用地的同时实现耕地保护目标。在强化土地用途管制，制约新增建设用地无序扩张的同时，逐步建立起耕地保护与工业化、城镇化以及农业现代化协调发展的机制，逐步加大工业对农业的支持和反哺力度，引导和利用建设用地收益补偿耕地，发展农业生产。