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来源：中国城镇规划君

我国有漫长的陆地边境线，与14个国家接壤，分布有众多的边境口岸，这些口岸是中国与相邻国家经贸交流的“窗口”，是国家开放格局中的重要支点。如果说改革开放以来的40多年中，中国对外开放战略重点是“向东开放”，那么随着沿海地区贸易增长速度放缓，以及周边国家与中国经贸合作日益活跃，那么未来深化开放战略必然要重视“向西开放”。提升口岸地区的经济地位，完善口岸的社会功能，将口岸打造成集聚要素的平台，不仅有利于培育我国西部地区新的增长点，也有利于维护边疆稳定和民族团结。当前，我国正在大力推进新型城镇化战略，在此背景下，依托口岸建设边境城市，凭借城市提升口岸功能，对带动西部地区追赶全国城镇化步伐具有重要的意义。启动陆地边境口岸县设市或口岸建市等行政区划调整，是促进该类型区发展的重要“抓手”，也是实现新型城镇化战略提出目标的重要任务。今天就来研究分析一下我国口岸设市的可行性，研究口岸设市的意义以及面临的机遇和挑战，确定科学的设市标准，提供初步的设市方案。并对可能设市的口岸县进行筛选，最后给出推进口岸县设市的政策建议。比如城镇规划君何方洪曾经工作过的新疆的奇台县(有中蒙乌拉斯台口岸，奇台县撤县设市请示已上报国家)、乌恰县(如果撤县设市将成为我国最西端的城市)和新疆兵团第九师拟建白杨市(网络上有新闻报道，在巴克图口岸旁边，将成为新疆兵团唯一的真正意义上的口岸城市)。

我国主要的口岸城市及建议拟建口岸城市

一、我国陆地边境口岸基本状况

陆地边境口岸原本指人流和物流从国内出口陆地接壤国家或者进入的通关口。但随着贸易交流的增长，在口岸周围及毗邻的中心城镇，一些具有交通运输成本优势的地点开始不断聚集经济活动和人口。对口岸的分析不仅应包括口岸本身，还应包括口岸附近的城镇及其所在的行政区域。按照现有的分类体系，口岸分为一类和二类。一类口岸由国家设立，一般选择那些发展基础比较好、贸易规模较大的口岸。二类口岸则由所在省设立，与一类口岸有一定差距。显然，设市对象主要从一类口岸中产生，故以下只考察一类口岸所在地区的状况。

（一）边境口岸广泛分布于沿边各省

我国沿边境共有一类对外开放陆地口岸73个，分布在我国东北、西北和西南三个方向的边境线上，拥有一类口岸的省区有8个，包括：内蒙古（6个）、辽宁（1个）、吉林（11个）、黑龙江（14个）、广西（9个）、云南（14个）、西藏（5个）、新疆（14个）。口岸所在行政区19个为县级市，还包括一个地级城市（丹东市），剩下的44个均为县或县级市。

（二）边境口岸经济发展状态低于西部平均水平

总体来看，口岸地区地广人稀，经济发展水平不高，财政实力薄弱，属于经济欠发达地区。2021年，口岸地区行政区域总面积达到70.6万平方公里，占全国总面积的7.4%。口岸地区人口密度相对全国较低，每平方公里人口18.3人，仅相当于全国平均人口密度的13.1%。因此，口岸地区承载的人口远小于其面积所占比重。从经济实力来看，口岸地区经济水平相当于全国水平的71.7%。由这两个指标可大致反映出口岸地区经济发展水平不仅落后于全国，也落后于西部地区的平均水平。

（三）人口城镇化的空间差异突出

城镇化是国家现代化的必经阶段，也是经济社会转型的重要抓手，城镇化进程是否顺利无论是对于整个国家，还是对某个地区都具有重要意义。因此，考察口岸地区城镇化水平有助于全面把握口岸地区发展现状和问题。2021年，19个口岸市城镇化率达到70%，城镇化水平甚至远远高于全国平均水平。从大的方向上看，东北口岸地区的城镇化水平明显高于西南，西北地区处于中间水平。东北方向的内蒙和吉林两省口岸地区城镇化水平超过70%，西南方向的广西、云南和西藏不足30%，西北地区的新疆为33.6%。城镇化归根到底体现为人口聚集的过程，因此口岸地区中心人口规模和空间结构也是反映其城镇化状态的重要方面。为此，计算了2021年73个口岸地区城关镇或城区的人口规模。口岸城关镇人口总规模336.3万人，占城关镇和镇区总人口规模的50%左右，城关镇平均人口规模4.6万人。根据2021年10月国家住建部官方发布《2020年全国城市建设统计年鉴》显示(图片采用的2019年底的数据)，我国口岸城市的中心城区人口规模差距巨大，最大的口岸城市丹东市城区人口67.29万人，延吉市城区人口55.8万（城区常住人口48.2万），珲春市城区22.81万人、满洲里市城区人口21.84万人、黑河市城区人口14.8万人，和龙市城区人口9.54万人、龙井市城区人口8.97万人，抚远市城区4.25万人，漠河市城区人口3.51万人。最小的口岸城市霍尔果斯市和阿拉山口市城区人口还不足3万人。

图：2019年底我国各口岸城市的城区人口和建成区面积

（四）公共服务配置水平差异显著

完善的公共服务体系是经济、社会健康发展的基础。在教育服务供给上，口岸地区高于全国县级平均水平，但分省来看，西藏、广西、云南和新疆四省区的口岸水平低于其他省份，东北地区状况明显好于其他省份。从医疗卫生服务的供给上看，口岸整体好于县级平均水平。但口岸地区的社会福利状况明显和全国平均水平有差距，特别是云南、西藏的差距尤其大。整体来看，东北的口岸地区基本服务水平状况明显好于其他省份，受其拉动，口岸整体高于全国县平均。但西藏、广西、云南和新疆四省区的口岸地区的水平远低于其他省份，特别是云南、西藏在医疗卫生服务上与县平均水平的差距尤其大。

（五）具备一定产业聚集的交通条件

口岸地区与接壤国家通行主要包括陆路、水路和铁路三种方式。铁路与国境线交界处的口岸在货物运输量和通勤保证率上都高于其他交通类型的口岸，是考察口岸区位重点关注的形式。这里我汇总了口岸地区的交通状况和未来拟修建的重要通道。铁路运输主要包括中蒙俄、中俄、东乌、北黑、中哈、中吉乌、中越等铁路，未来还将通行甘泉、中印等铁路干线和支线铁路。满洲里、二连浩特、霍尔果斯、阿拉山口、磨憨、瑞丽等口岸城镇已经发展成为重要的边境运输枢纽。水路口岸依托航运和港口，主要分布在东北地区，以黑龙江和松花江主要依托。包括口岸有：黑河（瑷珲）、嘉荫、萝北、富锦、同江、饶河、临江、长白、珲春、漠河等等。这些口岸与区域所在城镇一般为一体，物资能够就地消化，本地产品也能便捷地出口到国外。

二、口岸设市的意义、机遇与挑战

口岸作为向西开放的前沿阵地，近些年获得了快速的发展，很多口岸县完全达到了以往设市的标准。但是，中国自上世纪末就暂停了设市工作，时至今日，虽然有新疆的阿拉山口市、霍尔果斯市和黑龙江省的漠河市、抚远市获批建市，但口岸城市的数量和空间分布仍然不能满足新型城镇化的需要，率先启动口岸设市对优化城市格局具有重要的意义。首先，口岸设市有利于口岸形成规模市场，培育自我发展机能。口岸县改市虽然在行政级别上没有变化，但在区域功能定位和财税、产业以及土地政策上与县有很大不同。这优惠政策相当于给口岸地区发展增添了活力，通过土地政策的放宽，公共设施与公共服务的拓展，口岸地区能够快速聚集中心城区人口，有助于规模市场的形成。其次，口岸设市有利于人口向口岸的聚集，巩固国家对边境地区的管理。口岸的建设能够吸引内地人口向这些地区迁移，带来先进的生产技术和理念，促进经济发展。一些研究表明，近年来边境地区存在人才外流现象，这不利于当地经济发展、民族融合和当地的稳定。再次，口岸设市有利于口岸辐射力的形成，将周边国家纳入分工体系。中国的发展也应惠及周边国家的发展，边境口岸是最好的依托。增设口岸城市后，以口岸城市为核心，聚集产业，利用国内外的要素资源，把边境线另一侧的地区纳入到统一的产业分工体系中来，既提高了经济发展潜力，又能够树立中国和平崛起的形象，更为关键的是，中国能够通过控制产业链的关键环节，掌握对外交往的主动权。

近年来，随着东部沿海地区产业转出趋势加快，国际次区域合作深化，以及我国综合国力增强，口岸地区面临的良好的机遇，具体包括三个方面。首先，发达地区产业转移加速，边境口岸具有承接产业的区位优势。东部沿海地区多数已经处于工业化的后期，以低成本劳动为核心竞争力的加工制造业将逐渐转到中西部地区，以保持低成本劳动力竞争优势。本世纪初以来，东部沿海的企业开始大举向中西部迁移和投资。对口岸地区来说，这是构建产业支撑的绝佳机遇。其次，区域与次区域合作逐步深化，边境口岸成为次区域合作的前沿阵地。我国与东盟湄公河次区域合作已经展开；在上海合作组织构架下，与中亚地区的次区域合作为新疆产业大发展提供了良好的契机。再次，随着国家经济实力增强，边境口岸具备了更为坚实的对外合作的基础。改革开放以来中国保持了四十多年的高速增长，经济实力相比过去有了巨大飞跃，在国际经济合作中的地位日益提高。边境口岸是我国开放格局中新的“增长点”，正在受到越来越高的重视。未来，沿边开放特区、经济开发区已经开始设置，甚至自由贸易区可行性也在考虑之内。

机遇不能错过，但也必须清醒地认识口岸地区发展面临的瓶颈。口岸地区经济规模普遍偏小，缺乏带动区域发展的能力。口岸地区的中心区经济规模普遍偏小，人口规模更低，因此，口岸地区很难带动周边地区的发展，区域内部很多地方仍处于极度贫困的状态。口岸功能也相对单一，缺乏聚集要素的能力。大多数边境口岸职能是边境贸易和人员过境管理。如果没有相应载体，很难吸引到更多的人流和物流，也不利于城市经济水平的提高。这种局面处于一种低水平的均衡状态，需要更高层次的外力将其打破。口岸地区一般距离经济中心较远，缺乏大城市的辐射带动。边境口岸地区普遍远离中心城市，在配套设施没有建立，本地消费市场没有形成的条件下，发展制造业的初期投入比较大。而且由于距离大城市的距离较远，口岸地区接收到的新思想、新技术比较少，因而既缺乏市场氛围，也缺乏必要的人才，企业运行的商务环境也较差。另外，受政治环境影响明显，经济发展的波动比较大。近年来，我国的民族分裂势力有不断抬头的趋势，暴力、恐怖事件频发，威胁到了经济和社会迅速发展的良好局面，口岸地区首当其冲。此外，我国的陆地边境口岸地区周边国家普遍经济发展水平并不高，而且很多国家的政治局势不稳定，这也会影响到口岸地区的招商引资工作。

三、口岸县设市指标体系及筛选结果

城市既是一种客观事物的存在，也是人为划分的结果，划分城市是为了便于了解城市实体空间发展的状态，便于政府对城市的管理，服务于提供人们需要的公共服务。设立城市关键的原则是行政意义上的城市边界和经济地理意义上的城市范围要尽可能相一致。因此，需要建立一套科学、严格的设市指标体系。口岸县设市也不例外，这项工作涉及行政管理体制、财税体制、人事体制等方方面面的调整，牵着面巨大，也需要有科学的指导。需要注意的是，口岸的地理位置和政治意义比较特殊，设市指标体系中需要将这些特殊因素考虑进来。为提高设市标准的科学性和可操作性，这里主要从三个方面出发考虑指标体系如何构建：一是城市的概念及基本内涵，二是国家现有设市标准，三是其他国家的设市标准。

从城市的内涵来说，城市是“人”的聚集和“物”的集聚互动发展的结果。“人”的聚集即人口的集聚，这是城市存在的核心标志，也是经济活动最终服务对象。“物”的聚集是指产业集中和城市公共设施完善的过程。产业活动的聚集是人口集聚的根本动力，产业活动提供了就业岗位，维系着人们的生存。城市功能不断完善为产业的发展和人们的生活提供良好的环境。人口向城市的聚集一方面为产业活动提供了充分劳动力资源，另一方面因人与人之间密切交流而产生的创新思想也带来产业活动效率的提高。因此，城市最基本的内涵包括人口聚集、经济聚集和基本公共服务覆盖三个方面。

从城市设立标准来看，中国建制市的设立工作主要由民政部负责，主要依据是2016年5月国务院出台的《设立县级市标准》。最主要有四项：1、人口指标：拟设市区域常住人口城镇化率位居本省所辖县前30%以内或不低于全国平均水平，拟设市城区常住人口不低于15万人。2、拟设市区域经济指标：人均地区生产总值或人均地方本级一般公共财政预算收入连续2年位居本省所辖县前40%以内，第二产业、第三产业增加值占地区生产总值比重不低于80%。3、拟设市城区资源环境基础设施指标：公共供水普及率不低于95%，污水处理率不低于90%，生活垃圾无害化处理率不低于90%，社区综合服务设施覆盖率不低于90%，建成区绿地率不低于33%，建成区平均路网密度不低于每平方公里7公里，建成区道路面积率不低于13%，家庭宽带接入能力不低于10兆比特每秒。4、拟设市区域基本公共服务指标：城镇常住人口低收入家庭住房保障家庭全覆盖，城镇常住人口基本公共就业服务全覆盖，高中阶段毛入学率不低于90%，每千常住人口医疗卫生机构床位数不低于3.5张，每千常住人口执业(助理)医师数不低于1.8人，每千名老人拥有养老床位数不低于30张，建有符合国家标准的公共图书馆、文化馆且乡、镇、街道综合文化站全覆盖，体育健身设施实现社区全覆盖。

由此不难看出，中国县设市的指标总体上可划分为三类，一类是经济指标，另一类是人口指标，第三类是基础设施和公共服务设施指标。不难发现，所列出的设市标准也基本与城市内涵的要求相符合。但是，《标准》中也存在指标偏繁、核心指标不突出的问题。例如，《标准》的设市指标超过10个，但最能体现城市特征的人口聚集规模标准却并没有涉及。

发达国家已经进入成熟的城镇化时期，它们采用的标准是经过长期摸索和实践保留下来的，具有很强的参考价值。由于不同国家先天条件迥异，各国设市的标准也不尽相同。对国土面积较小的国家，城乡划分的标准相对简单，一般采用比较简单的城镇划分标准：以人口规模指标作为确定城镇的依据，例如科摩罗5000人、古巴2000人、格陵兰200人、奥地利5000人、捷克2000人、爱尔兰200人、斯洛伐克5000人等等。以景观指标作为依据的国家如英国，其城镇空间的确定采取的是城市实体范围划分方法，包括对建筑用地、交通基础设施、建筑间距等等的具体数值的规定。对于规模较大的国家，它们往往会采用景观、功能和行政区多重指标复合的方法划分城乡。例如，美国将城市划分为城市化区域和城镇点两个维度，城市化区域划分包括人口密度、人口规模、市政设施、工业和服务业企业等等，城镇点确定是要求人口规模在2500人以上，设有管理机构的区域。日本统计城镇空间的确定指标是复合的方法，既包括人口规模指标，也有景观指标，还涉及功能性指标，要求人口规模超过50000万的市，60%以上的建筑密度或者60%以上的非农业人口。就中国而言，设市标准应该参照比较大的经济体的模式，具体来看，应包括中心城区人口聚集规模和建成区面积等反映城市功能的指标。此外，中国正处于经济快速增长和工业化不断深入的阶段，城市扩张的动力离不开经济的发展，因此城市判断还必须引入经济发展水平指标。

口岸地区集边疆、民族、经济落后和对外交流合作等多种类型区省份于一身，设市指标体系的建立须考虑这些特殊性，这里也主要考虑三项原则：第一，前卫性与门槛值相结合。口岸县或口岸城镇多为经济欠发达区域，欠缺城市中心的带动，通过改市能够起到带动周边地区发展的作用。设市标准选择要具备筛选出具有较强带动能力的功能。带动能力通过指标值的前卫度来表示，本文设定前卫度为各省前5位。但排位并不能全面反映设立城市的合理性。从各国经验来看，对城市的界定一般都需要有一定聚集规模，即需要一定的门槛数量。第二，各省区设市数量大体平衡。中国是一个地区发展水平差异比较大的国家，口岸设市是促进边境地区发展的重要战略举措，为此，应保持省区间和区域间设市数量的大体平衡。在分配设市指标时应大体平衡，特别是对经济发展水平最低的几个省区，也应该适当照顾。第三，设市标准应具有动态性。经济发展和城镇化是个长期的过程，在这个过程中，口岸的发展速度也并非一成不变。口岸之间在发展潜力上差异很大，有些目前实力和规模还不够的地区，但增长很快。因此，每隔一定时间，要对口岸地区发展状态进行重新评估，增添达标口岸县进入市建制行列。第四，在开放格局中的地位比较重要。我国与周边国家保持了良好的外交关系，目前，中国与俄罗斯、中亚和东盟建立比较紧密的外交关系，例如上海合作组织、中国-东盟自由贸易区，中国与这些国家和地区的经贸合作增长迅猛。对这些国家开放的边境口岸贸易量也随之迅速增加，客观上带动了对口岸地区相关行业的发展。因此，如果口岸在开放格局中的地位比较重要，也应该对这些口岸进行重点考察。根据中国当前设市标准和国际经验的考察，结合设市标准的原则，口岸县设市标准包括四类指标：

一是人口聚集规模。本质上，城市是人口聚集的中心，既然是人口聚集，就需要在区域内形成一个人口聚集中心，中心区人口规模越大，越有条件成为城市。因此，城市核心的人口规模是设立城市的核心指标，在其他指标缺失的情况下，应以人口聚集规模指标为准。另外，口岸县的人口总规模也需要考虑。按照人口迁移的规律，人口总是先前往距离最近的城市中心，因而口岸县的城镇中心首先要吸纳本地的农村人口。如果本地区人口稀少，人口要从外区域迁移过来，这无疑提高了迁移门槛，增加了城镇化的成本。中国区域之间人口分布差异巨大，因此在设定人口聚集规模时还必须考虑区域差异，例如西藏自然条件不适宜大规模的人口聚集，而东北地区生态环境容纳能力相对较强，人口聚集规模可以比较大，因此我们对西南、西北与东北地区的人口规模门槛进行了差别化对待。

二是经济发展水平。中国是一个空间发展极不均衡的国家，城乡差异是其最突出的表现，经济发展过程中迫切需要以城带乡，通过要素的流动、产业的分工、规划的协同、政策的联动实现城乡协调发展的目标。这就要求城市必须有足够的经济辐射能力，即城市有足够大的经济产出规模和比较高的人均产出水平。对经济发展水平的考察有两个经济指标，一个是地区生产总值，另一个是人均地区生产总值。如果口岸县这两个经济指标在全国和全省中排序比较靠前，那么就可以认为其具有较强的辐射和带动能力。

三是交通区位条件。一个地区经济发展的关键因素是能否便利地和区外进行生产要素和产品的交流。要素和产品交流成本取决于交通基础设施的完备程度，以及距离原料生产地和商品消费地的距离。边境口岸是国外货物和人员进入我国的第一站，也是我国商品运往国外最近的地方，理论上说进行出口加工贸易成本要低于其他地方。边境口岸之间进行对比来看，铁路和水路口岸的物流成本要大大低于公路口岸，故这两类口岸是交通区位优势的重要体现。根据以上分析，为反映交通区位条件，我们设定一个定性指标——是否有港口或者是否为铁路口岸，一个定量指标是口岸县的路网密度。

四是与对岸国家的贸易量。贸易量反映了口岸的发展潜力。大量的货物进出口会带动口岸贸易服务的发展，并有可能带动口岸加工贸易的发展，并通过相应产业的聚集带动城市的发展。随着边境地区经济的发展，进口需求和产品出口量逐渐扩大，加上交通方式的改进，如果对岸国与中国贸易量比较大，那么通过口岸的货物量将有很大增长空间。因此，我们也将对岸国与中国的贸易量作为衡量边境口岸未来通关贸易量增长潜力的重要影响因素。

根据这些标准，本文对我国所有的口岸县进行了考察，从中筛选出能够晋升为城市的口岸县。首先格局设市标准指标体系我们可以筛选出符合条件的口岸县作为设市的基础。限于交通区位指标和贸易量指标缺失，基本筛选结果给出的是同时满足人口聚集规模指标和经济规模标准的县。

四、政策建议

口岸县设市是我国完善陆地边境开放格局和实现区域城镇化同步的重要措施，但也是一项系统工程，涉及制度的完善和各方面利益的协调。因此，口岸设市既要遵从国家整体部署，又要突出重点，在一些关键领域实现较大进展，产生一些实际效果，带动整体设市区划调整的推进。

第一，成立口岸设市咨询委员会，负责研究口岸设市标准，及提名符合要求设市要求的口岸县。首先，国家应由负责区划的主管部门，即民政部牵头成立临时的咨询机构。在研究过程中，我们发现口岸的基础资料和统计数据获取非常困难，而且由于“数出多门”，其准确性也很难评价。这种情况下，设市工作很难有科学和令人信服的依据。我们认为，咨询委员会就是要，对全国的口岸基本情况进行专门调研，充分采集数据，为口岸设市提供支撑。在充分的调研基础上，由咨询委员会提名设市的清单。这样既避免产生对拟设市对象中立性和科学性的质疑，也能减少因地方政府公关而带来的不合理的结果。

第二，对条件比较好的口岸地区进行设市工作“试点”。口岸地区政治环境比较复杂，牵扯国际问题、民族问题比较多，因此为慎重起见，还是应通过“试点”的方式积累经验和发现问题。我们建议采取重点突破的办法，对条件比较成熟，已达到县级城市标准的口岸县设置试点单位。根据本文的研究，经济、社会发展基础较为雄厚，可作为试点的口岸县包括：吉林的长白县，内蒙古的额济纳旗，广西的大新县，云南的、河口县，新疆的奇台县、乌恰县和拟建巴克图口岸白杨市，西藏的聂拉木县。

第三，赋予口岸地区政府更高的外事权限。在调研中我发现，口岸地区在对外合作交往中大有可为。但受制于行政权限的制约，事事都要向上级汇报、审批，很多举措难以很快付诸实施，有些要求虽然最终得到了批准，但一方面丧失了时效性，另一方面在执行力度上也打了折扣。当前，中央政府正在简政放权，审批权下放成为大势所趋，地方政府特别是省一级政府也应该顺应大势，将部分外事权下放给口岸所在的县级政府。

第四，加大力度提高口岸地区基本公共服务水平。口岸地区是我国经济整体格局中的薄弱环节，其发展水平甚至落后于西部地区的平均水平。近年来，某些别有用心的国家在与中国接壤的邻国地区大搞经济援助，帮助这些地区发展教育，改善医疗条件，企图动摇中国边民的国家意识。口岸地区不仅仅是边境贸易的场所，它还是国家形象对外展示的“舞台”，以及体现国家发展成果的“窗口”。我国政府虽然无需与之攀比，但有必要加大投入，实现口岸地区基本公共服务均等化，这既是维护边疆稳定的需要，也是政府职责所在。

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