近日，新疆喜讯频传。经国务院批准，12月6日，胡杨河市诞生；12月20日，库车撤县建市，仍保留原名，而不是很多人猜测的古地名——“龟兹”。

库车市

胡杨河市

很多人好奇，在后台询问新疆的行政区划为什么那么奇怪，地区、地级市、县级市、县都有什么区别？下一个撤地建市、撤县建市成功的会是哪个？鉴于此，劳道君觉得有必要将这个问题做一个小小的普及。

如果翻开《中华人民共和国宪法》，就会看到《宪法》对行政区划的规定：

第三十条　中华人民共和国的行政区域划分如下：

（一）全国分为省、自治区、直辖市；

（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；

（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。

直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。

自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。

《宪法》规定很明确，中国行政区划，一般情况下是三级体系的，也就是省——县——乡。在民族自治地方，则在省和县之间加了一个“自治州”，但那是特例。

换言之，按照《宪法》规定，中国的行政区划，省是直接管辖县的。

但是，一个省是很大的，一般都有几十上百个县，在建国初期的那种交通、信息条件下，省是不可能直接管理到每一个县的。那怎么办呢？

于是，省政府就把全省划分为若干大的区域，每个区域有若干县，再派出一个机构到该区域代表省政府来进行管理。——这个区域就叫做“地区”，这个被省政府派出去、代表省政府进行管理的机构，就叫做“地区行政公署”，简称“行署”，其行政首脑就叫做“地区行政公署专员”，地区也有党委，其书记就叫做“地委书记”。

按照我国《地方组织法》规定，各省、自治区为了解决因县数量太多而省（区）不便直接管理的问题，省（区）在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干行政公署，作为其派出机关。“地区”这一行政划区，是地区行政公署的简称；它的行政级别是地级市，但是组织形式有别于正常的地级市。

上世纪八九十年代以及本世纪初期，随着改革开放的不断深化特别是行政区划改革的推进，东中部省份大批行政公署撤销。目前，行政公署主要集中在西藏和新疆等发展相对滞后的省份，如西藏阿里地区行政公署、那曲地区，黑龙江大兴安岭地区等。而新疆维吾尔自治区的5个地区，即和田地区、喀什地区、阿克苏地区、塔城地区以及阿勒泰地区尚未撤销行政公署。

新疆5个尚存的地区

地区行署和地级市有什么区别？

1975年以前称专区，设专员公署。始设于国民党政府时期，中华人民共和国成立后沿用。1982年，修改通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，各省、自治区人民政府在必要时，经国务院批准，可以设立若干行政公署作为其派出机关。上世纪九十年代以来，各省区纷纷撤销“地区”行政建制设立地级市（“撤地设市”），现存的地区行政公署已为数不多，主要位于偏远的边疆地区。

地级市是中华人民共和国第二级行政区划之一。1982年，中共中央(1982)51号文件中向全国发出了改革地区体制、实行市管县体制的指示。当年先在江苏试点，1983年开始在全国试行，开启了市管县的浪潮。从这时开始，全国各地的地区纷纷改成了市，这就所谓的“地级市”。

地级市、自治州、地区和盟是目前我国平级的行政区划。

地级市在流程上人财事等重要事务上，都是需要人大通过的。

而地区行政公署则不同，地区行政公署不是地方上的完整行政单位，在法理上，它是上级政府的派出机构。

行署最高负责人是行署专员，由上级政府指派，向上级政府的最高负责人负责（区别普通地级市市长向同级人大负责）。

在实操中，行署和地级市政府无论从人员构成还是职能上都高度重合。行署的最高权力机构是“地区委员会”（党委），其中负责人为地委书记（党委书记）。

地区行署不设置人大常务委员会，而是设上一级人大委员会的XX地区工作委员会；同样的也不设政协，而是设立上一级政协的XX地区工作委员会；纪委和政法等纪律部队也和地级市相同。

区别在于，地级市的各级主要负责人需要由人大委员会选举和批准才能任职；而地区行署的各级负责人都仅需上级党委政府任命即可。

从这个组织形式上来说，地区行署是脱水版无码导演剪辑版的地级市；它充分体现了党对地方的领导。

快速发展的新疆首府——乌鲁木齐

地区行政公署不是地方上的完整行政单位，在法理上，它是上级政府的派出机构。如和田地区、喀什地区行署，都是新疆维吾尔自治区人民政府的派出机构。

现代化的新疆地级市——克拉玛依

地区行署由于是派出机构，依照法规，它的职责主要是传达贯彻上级政府的决定、命令，督促检查，协调指导，调研服务等。

作为一级政府两个最重要的权力：财政权和人事权，行署是没有的。——当然，在现实中由于现在行署的权力越来越大，现在的一些行署设立了财政局和人事局，换言之已经实际上拥有了这两项权力，但这种情况并没有上升到法律层面。

其实，最重要的是什么呢？由于地区行署不是一级政府，所以地区是没有人大的。——按照法律规定，我国各级政府都必须是人大选举产生的。但行署不是，行署领导（专员、副专员、各处处长等）都是上级单位任命，而且没有任期限制。行署工作只向省（自治区）政府负责，而不向人大负责。

撤地改市、撤县建顺应历史潮流

近年来，撤地设市、撤县建市进程明显加快，仅2015年，西藏就撤销了林芝、山南2个地区行署。

劳道君认为，随着经济社会发展，原先地区内不存在辐射和带动能力较强的地级市、县级市的情况发生了改变，相应的行政管理体制也需要得到调整，撤地设市、撤县建市以及行政公署逐步减少，乃至最后退出历史舞台将是发展的必然趋势，也是中国行政区划改革的趋势。因此，撤地设市、撤县建市被不断被提上议事日程。

新疆地级市——吐鲁番市

2015年4月12日，国务院批准吐鲁番地区撤地设市，吐鲁番成为新疆首个撤销地区建制设立的地级市。撤销吐鲁番(县级)市建制改设为高昌区，辖一区两县，即高昌区、鄯善县和托克逊县，两县建制不变。

新疆地级市——哈密市

2016年2月18日，哈密正式撤地设市，丝绸之路经济带沿线因此诞生了最年轻的城市。这是继吐鲁番之后，新疆第二个撤销地区建制设立的地级市。 新设地级哈密市后，原哈密地区所辖一市两县中的哈密（县级）市改为伊州区，伊吾县和巴里坤哈萨克自治县建制不变。

目前，新设立的两市整体发展态势整体不错。

为何要撤地建市、撤县建市？

从“地”到“市”、从“县”到“市”，一字之差，表面看管辖区域没变，人口也没变，其实，背后的差距，何止千里。

拿说撤县建市来说。

首先，职权上存在根本变化，从全国行政区划管理来看，县归地级市直管，县级市则由省政府直管，地级市政府只是代管。日后若升格为地级市，还可以“代管”附近的县和县级市，获得更多的经济利益。隶属层次不一样，行政管理权限就要大一点，优惠政策也会多一点。

其次，是定位上，县一般以农业为主，市则以工商业或者服务业等非农产业为主，定位的变化更有利于当地经济发展。

第三，则是在财政权限上，设市可以获得国家更多的周转资金，可以增加对城市建设领域的投资。

第四，在财税分成方面，市可以截留比县更多的财税资金，税收方面拥有更大的空间，实行省级计划单列，绕过地市级直接面对省有关单位部门，去争取更多的项目、政策和资金。由此用于改善民生的投入也将相应增加。

最后，在招商引资方面，市的影响和形象比县要要好，不仅提升居民自豪感，工商业发展与城市建设等方面可以提供较多的优惠政策，有利于吸引较多外来资金，也吸引人才并留住人才。

库车市的区位优势

以之为契机，大力拓展城乡经济和旅游业一体化发展，群众的增收渠道亦将进一步拓宽。

撤地建市同理，也满足以上优势。此外，还有一些其他优势。

不可否认，先前受到人才力量、管理能力等多方面因素影响，导致地区客观存在着资源利用不够充分这一弊端，且地区管理县市也存在着层级多且手续复杂的问题。撤地设市后，地级市直接管理区、县，相应审批手续就将有所减少，效率也会更高，中心城市的集聚效应和辐射功能亦会随之大大增加，最终带动所属各区县实现快速发展。

地区撤地设市之后，城市建设水平和管理服务能力也将提升一个档次。这是因为，随着城市级别的提升，地区在争取政策支持及重大基础设施布局方面的机会都将大大增加，不但可以享受国家对地级市在工业发展、城市基础建设等方面的相应政策，还可以增强与周边城市的沟通能力，推动以工业、物流和交通运输等为主体的城市经济迅速发展。

撤地设市后，其行政区域内将重新选举产生党代表、人大代表、政协委员，并按照法律程序选举产生党委、人大、政府和政协领导班子。如此，必将有效健全完善地方社会治理机构并加强基层政权建设。若再加上乡村游、景区游、徒步探险游等得到统筹规划，新型工业化、农牧业现代化、新型城镇化、信息化和基础设施现代化建设无形中会强力推进。

撤地建市、撤县建市需具备的条件？

要完成撤地设市、撤县建市，须具备一定的条件。首先，就是经济规模和人口因素。此外，地理位置、人口密度、中心城镇规模等因素，也是撤地设市的辅助条件。因此，没有完成撤地设市，传统上被认为是不满足上述一个或几个条件。

新疆行政区划图

所以，新疆还有5个地区没有“撤地建市”，究其原因，无外乎以下几个：

一是地盘太大；二是人口不够；三是经济不够发达。当然，新疆地盘太大，人口分散是主要原因。随着改革开放的不断深化，特别是行政区划改革的推进，东中部省份大批行政公署撤销，目前地区这一历史产物已然消失。

随着经济的快速发展和城市规模的扩大，新疆也必将紧跟趋势，进一步推动“撤地建市”行政区划改革，下一个“撤地建市”的地区会是哪个呢？欢迎投票给自己的家乡加油打气！

近一阶段，全国将有一大批撤县建市成功的县将逐步公布。随着胡杨河设市，库车撤县设市相继成功，大家也不妨留言，猜一猜下一个新疆“撤县建市”成功的县会是哪一个？

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