从以上政策不难看出，党中央和国务院不断强化学前教育建设的要求，着力构建以普惠性资源为主体的学前教育公共服务体系，对小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等环节存在的突出问题严格按照法律规定及建设标准实施治理和管理，进一步提高学前教育公益普惠水平，切实办好学前教育，满足群众对幼有所育的期盼。

二、房地产项目配建幼儿园规划、出让法律问题

（一）房地产项目规划“标配”幼儿园

1、幼儿园建设用地纳入城乡建设规划

国办发[2019]3号文件要求，严格遵循《中华人民共和国城乡规划法》和《城市居住区规划设计标准》（GB 50180），老城区（棚户区）改造、新城开发和居住区建设、易地扶贫搬迁应将配套建设幼儿园纳入公共管理和公共服务设施建设规划，并按照相关标准和规范予以建设。

对于新建、改建、扩建的幼儿园项目，应当先规划后建设。幼儿园建设用地应纳入当地城乡建设规划。房地产项目在规划前期，需根据当地政府批准的城市建设规划，由城市规划行政主管部门在编制或审批新区开发、房地产住宅项目建设规划、城市旧区改造方案时，必须预留幼儿园建设用地。

2、幼儿园建设用地不得侵占或擅自改作他用

根据《郑州市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例》第十条规定，“任何单位和个人不得在中小学、幼儿园规划用地上建设与教育无关的永久性建筑物、构筑物和其他设施。确需临时使用幼儿园规划用地的，应当征得教育行政主管部门的同意，并依法办理有关手续。中小学校、幼儿园建设需要用地时，临时建筑物、构筑物和其他设施必须限期拆除。”

3、配套幼儿园规划不足或建设不足应当配建

城镇小区没有规划配套幼儿园或规划不足，或者有完整规划但建设不到位的，要依据国家和地方配建标准，通过补建、改建或就近新建、置换、购置等方式予以解决。根据《幼儿园建设标准》规定，幼儿园的建设规模应根据服务人口数量确定。城镇幼儿园的服务半径宜为300m-500m。城镇居住小区应按居住区规划设计配建幼儿园。《郑州市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例》，每五千人口区域内预留一所六个班规模的幼儿园建设用地。

（二）配建幼儿园用地执行划拨出让政策

根据《划拨用地目录》“（五）非营利性教育设施用地3.托儿所、幼儿园的教学、办公、园内活动场地”的规定，非营利性的幼儿园用地，经市政府批准，可以按划拨进行供应。目前的房地产项目配建的幼儿园用地，规划分类上属于居住区的配套设施，往往与居住区一并规划，一并出具的整体的住宅规划条件，因此在供地方式上采取的都是挂牌方式公开出让给开发企业，一定程度上造成幼儿园土地以出让方式供应，导致园舍及配套设施产权不明晰。

根据国办发〔2019〕3号文要求，“自然资源部门要根据国家和地方配建标准，统筹规划城镇小区配套幼儿园，将小区配套幼儿园必要建设用地及时纳入国土空间规划，按相关规定划拨建设用地。”地方政府可结合教育部等四部委《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》关于“坚持公益普惠，公办民办并举” 的规定，协调规划、自然资源等有关部门出台相应政策文件，对符合非盈利性教育设施用地的，按照规划设计条件以划拨方式供应。

三、房地产项目配建幼儿园建设法律问题

（一）同期规划、同期施工、同时交付

配套幼儿园建设应当明确功能分区、方便管理、节约用地的原则，按照《幼儿园建设标准》（建标175-2016）、《托儿所、幼儿园建筑设计标准》（JGJ 39-2016）、《幼儿园标准设计样图》要求，园区总平面规划应依据测算园区规划建设用地，容积率宜为0.55~0.65。园舍建设规模根据办园规模（含班级数、每班额定人数和总人数）、类型（全日制或寄宿制）等因素确定。容积率虽班级数增加而增大。园区绿化率不宜低于30%，人均面积不应低于2㎡。

如同前述，住宅项目配套幼儿园用地通常随招拍挂程序与住宅项目用地一同出让给开发企业，配套幼儿园建设单位同为房地产住宅项目开发企业。目前，较多城市新区开发、旧城区成片改造或城市零星开发时，对配套幼儿园建设标准要求与临近住宅项目开发或改造工程同时设计、同时施工、同时交付使用。

（二）分期开发项目幼儿园首期交付

《河南省城镇小区配套幼儿园建设管理办法》第九条规定，分期建设的住宅小区，其用地范围内安排有配套幼儿园项目的，幼儿园应当与首期项目同步规划、报建，同步办理建设工程规划许可证。但实践中存在相对特殊的情况。例如分期建设的住宅小区，尤其是城中村改造项目，可能配套土地政府也是分期交付。在开发企业尚未取得配建幼儿园地块的权属或办理划拨土地手续的前提下，该规定需要变通适用。笔者认为，出让地块配建幼儿园应当与其所在出让地块开发项目实施“三同期”规定；划拨地块配建幼儿园，则应当适用首期开发，首期交付的“三同时”规定，随开发项目首期住宅一并移交相关接收单位。

四、房地产项目配建幼儿园产权移交法律问题

（一）产权移交

在2010《关于当前发展学前教育的若干意见》时，就指出幼儿园的建设用地按国家有关规定予以保障。未按规定安排配套幼儿园建设的小区规划不予审批。城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园。根据国办发[2019]3号文件要求，已建成的小区配套幼儿园应按照规定及时移交当地教育行政部门，未移交当地教育行政部门的应限期完成移交，对已挪作他用的要采取有效措施予以收回。

（二）交付、不动产登记

实践中，早期房地产项目建设初期没有配套幼儿园，开发企业为了带动楼盘销售在办理相关审批手续后而自建幼儿园；部分房地产项目幼儿园土地为开发企业通过出让取得，并为房屋依法办理登记确权，幼儿园所使用房屋产权初始登记在开发企业名下，幼儿园举办者按照商品房的价格跟开发商购买了园舍，并办理了权证。因此，“移交”政策曾一度被一些媒体过度解读为“公有化”。对于小区内配套幼儿园的移交和要求办成普惠园，应由各地的教育主管部门、规划和土地管理部门、发改委等多部门联动调查并要求开发商协助提供小区配套园的建设规划文件、土地出让公告和出让合同等文件，并结合小区内的幼儿园房屋建设所处各种不同的复杂情况和当时特定的历史原因，从而判断和认定小区内的幼儿园是否属于公建配套等现况。

《河南省城镇小区配套幼儿园建设管理办法》对配套幼儿园的移交、不动产登记流程进行了详细规定。配套幼儿园建成并验收合格后，应实行“交钥匙”工程，建设单位须按照约定程序和条件，及时将幼儿园交付使用。

1、合同约定移交当地政府的，应在3个月内办理完毕补偿和移交手续并将幼儿园移交辖区教育部门。接收移交的教育部门应及时向不动产登记机构申请登记，不动产登记机构应及时办理。

2、新建属于划拨土地的配套幼儿园，按合同约定交由教育部门举办公办幼儿园；原有按照出让土地建设的配套幼儿园，实施“一园一案”，可采取无偿赠与政府或政府有偿回购方式移交教育部门。

尤其对当前房地产开发项目配套幼儿园作为非营利性教育设施应纳入划拨用地范畴，免缴土地出让金。国有土地使用权出让合同应明确房地产开发项目配套的幼儿园设施免缴土地出让金。结合各地市出台的规定，配套幼儿园建设后由区县政府或当地教育主管部门作为配套幼儿园的土地使用权属和房屋所有权属的登记单位。配套幼儿园的管理职能由当地教育主管部门负责。幼儿园承办应当坚持普惠原则，可由教育主办部门举办公立幼儿园，亦可参与政府采购服务等形式吸收社会资本承办幼儿园。

五、房地产项目配建幼儿园民事合同法律问题

由于一些地方政府为了更多的土地出让收益，没有按规定划拨配套幼儿园的建设用地，或者通过招拍挂程序由开发商因支付了相应的土地出让对价而取得产权；另一方面，教育部门没有及时介入配套园的建设，并及时验收、接收和登记产权，甚至小区配套幼儿园被出租、出让后仍为其办理了办学许可，造成了公共教育资源被“私有”。这一乱象也直接导致承办者与建设者之间就幼儿园土地使用权及房屋、附属物产权存在的租赁协议或买卖协议效力问题成为争议焦点。

经笔者检索司法判例对幼儿园房屋买卖、租赁协议效力的认定，多数司法判例并未否认合同效力，对幼儿园等小区配套共有设施的产权归属的认定，应主要把握以下几个原则：

1、法定原则。对于住宅小区建筑配套和设施所有权的归属问题，法律法规或地方政策有明确的，应遵守相关规定。根据《河南省城镇小区配套幼儿园建设管理办法》规定，配套幼儿园属于公共教育资源，未经当地政府批准，任何部门不得擅自拆改或闲置，严禁以出租、出售、转让、抵押等方式改变用途。司法实践中关于合同效力的认定，基于上述强制性规定，对于变更幼儿园用途的租赁、转让等民事合同一般认定为无效。

2、约定原则。在法律对权属无明确规定的情况下，应尊重当事人的约定。

3、独立原则。从设施功能上看，只有具有独立功能的标的才可能被登记在特定的业主名下。

4、投资受益原则。即公用设施的成本未计入房价的或未计入公摊面积的，则应根据谁投资谁受益的原则确定公用设施的产权归属。开发企业或幼儿园投资人应当充分举证幼儿园单独建设的《土地使用证》、《建设用地许可证》、《施工许可证》等相关手续，竣工后并经有关部门验收，依法享有所有权的相关证据，否则应当承担举证不利的后果。（详见：滨州市中级人民法院（2016）鲁16民终220号、郑州市中级人民法院（2018）豫01民终13199号判决书）

◉河南省土地储备法律体系及制度解读

本文作者：王少帅律师，郑州大学法学硕士，文丰房地产业务部专职律师。

执业方向：房地产开发法律事务、民商事法律事务。

执业期间，王少帅律师为河南省国土资源投资开发中心、河南国土开发投资有限公司、融侨集团股份有限公司郑州区域公司、河南省河南饭店、原银不动产有限公司、郑州台隆房地产开发有限公司、许昌辉润地产有限公司等单位提供常年法律服务。

为荣盛房地产发展股份有限公司（河南区域公司）、阳光城集团股份有限公司（郑州区域公司）、和昌集团、郑州台科置业有限公司、郑州黄河大观有限公司、河南瀚海置业有限公司、嘉兴东富南禾投资合伙企业（有限合伙）等单位提供专项非诉法律服务。返回搜狐，查看更多