政策网络研究始于美、英、德、荷等国,一般认为20世纪四五十年代美国学者提出的“次级政府”“次系统”等理论是政策网络的思想源头。其后的“铁三角”“政策社区”“议题网络”等理论都可视为政策网络研究的早期铺垫。英国学者在20世纪80年代以后开始关注政策活动中的政府间关系,并正式使用“政策网络”这一术语。到了90年代,政策网络的研究热潮已遍布欧洲,与此同时,研究视角和研究旨趣也分化成了以英国学者为主的“利益调和学派”[1]和以德国、荷兰等国学者为主的“治理学派”。就“治理学派”而言,在20世纪90年代以后尽管已成为欧洲政策网络研究的主流,但让人信服的理论模型和分析框架仍然缺乏。我国关于政策网络的研究开展的相对较晚,且关注“利益调和学派”较多,作为治理工具的研究相对较少,已有的多是以介绍为主,如孙柏瑛、李卓青对“治理学派”的主要观点作过介绍,并称其为“政策网络治理”[2],本文也沿用这一说法。鉴于理论研究的最终意义是要解决复杂的实际问题,因此构建一个清晰的理论框架很有必要。

如今,“治理学派”的研究已历经三代,本文借鉴学者达森的说法将“治理学派”的研究脉络作一梳理[3]。

第一代,理论起源①。20世纪90年代,政策网络是一种新的治理形式这一说法开始在欧洲大陆的学者中间流行。他们认为政策网络是可以取代政府和市场两种传统治理模式的第三种模式。政策网络通过不断横向的、协商的自我协调,最终产生正和结果。网络内部的频繁互动可以产生相对统一的信念和比较充分的信任,是解决碎片化社会里复杂公共问题的理想方式[1]。荷兰学者瓦尔特·科克特等人进一步比较了政策网络治理模式和中央控制模式的异同,并提出在政策网络模式下政府只是行动者之一,不再具有绝对的影响力,政策活动是行动者合作的过程,政策结果取决于所有行动者最终达成的共识,因此政策网络是“真正民主的替代方案”[4]。行动者之间的关系是治理学派的核心要素。与德国、荷兰学者的理性制度主义视角不同,美国学者萨巴蒂尔认为应从信念的角度对行动者之间的关系进行研究,并认为行动者基于信念的差异会分化成几个倡议联盟[5]26-28。

① 按达森的划分,第一代政策网络研究还包括美国早期的研究及以英国为主的利益调和学派研究,因其不在本文的考察范围内故不做介绍。

第二代,网络管理。20世纪90年代新公共管理的热潮席卷全球,荷兰从事政策网络研究的学者们吸纳了新公共管理的思想,尝试从管理的角度研究政策网络,同时他们继续强化其治理的传统,并开始使用“治理网络”这一名词取代政策网络。克林是网络管理研究中的突出贡献者,他从博弈管理和网络构建两个角度概括了网络管理的主要策略[6]。肯尼斯和普若文对网络控制有独到的研究,提出了个人权威控制、专制控制、结果控制、文化或团体控制,以及信誉控制等五种控制机制,并总结了有效管理网络的三个定理[7]。

第三代,网络定量分析。为解决政策网络解释政策现象不够精确,预测能力不强等问题,以德国学者为主的研究者们引入了社会网络分析方法,使政策网络研究转向定量化,该研究侧重对政策网络内部行动者之间关系的描述,并使用图形对政策网络作精确的表达。施耐德和菲利普·莱菲尔德对20世纪80年代德国化学品政策网络图的绘制便是其中的典范[8]。另外,网络内行动者的影响力、小团体、位置和角色、核心—边缘结构等都可以进行量化分析。

20世纪90年代末以来的研究,更多还是沿袭治理的传统,尤其是第二代的网络管理研究,强调政策网络应是解决实际问题的工具而不仅仅是描述政策现象的“拓碑”。然而,即便是在治理传统内部,政策网络研究依然是学派流杂,甚至出现了治理网络、公共网络等更多容易引起混淆的概念。治理传统的研究,理性制度主义是主流,但也有明确的反对者,如从“信念”角度出发的倡议联盟理论同样著称于世。不过,看似杂乱的观点也并非没有共通之处,如对政策网络概念的理解,尽管称谓有所不同,但对内涵的理解基本一致;对政策网络内核的理解,对政策网络关键要素的把握等等都有共通性。因此,学者们的观点存在融合的可能,借助科学的逻辑可以对其进行整理和提炼。

借助管理学和渐进主义的基本逻辑,从政策网络的三个基础假设出发可对分散的西方理论进行融合,提炼出政策网络治理的逻辑过程。

假设一:政策网络存在于大部分政策活动中。当今社会,国家去中心化、社会碎片化的特征已越来越明显,在此背景下,任何政策活动都很难让政府垄断,利益攸关的社会群体总会利用各种渠道参与其中,谋求对己有利的政策结果。在一项政策活动中,各参与者自然地会聚拢在一起,形成所谓的“政策社区”。他们之间有错综复杂的关系链条,呈现出相互交织的网络形态。

假设二:政策网络治理发生作用的机理在于内部的行动者可以充分地交流、协商和讨价还价,在频繁的互动中建立起基本的信任并达成共识,使政策结果具有充分的代表性。政策制定阶段讨价还价导致的效率损失会在执行阶段得到补偿,最终的结果输出无论从效率、效益还是效果考量都将是理想的。

假设三:原始的政策网络并不会必然输出理想结果。政策网络失效的原因可作如下分析:第一,部分行动者无法参与政策网络或缺乏参与的积极性。在现实中,由于体制、文化和资源等方面的原因,可能会让部分“行动者”无法参与或缺乏参与的积极性,而没有充分参与的政策网络是残缺的,其结果必然不具备充分的代表性。第二,行动者无法顺畅地沟通。网络内的行动者可能会受各种制约导致沟通无法顺畅进行,而不到位的沟通显然会影响信任的建立和共识的达成。角色定位失范、沟通渠道缺乏、社会心理因素、信息的不对称等都可成为阻碍沟通的原因。第三,资源分布过于悬殊。讨价还价机制的达成有一个前提条件,即各方所掌握的资源大致均衡,或者各方所掌握的资源对彼此都形成制约,否则讨价还价则难以进行。第四,缺乏健康的规则。网络内的协商与讨价还价须在一套健康、统一的规则之下才能进行。如果规则存在明显的漏洞,如含糊不清、缺乏足够的约束力、对特定群体有明显的倾向性而有失公允等等,则协商和讨价还价将很难正常开展。第五,冲突过于剧烈。根据萨巴蒂尔的倡议联盟理论,联盟之间发生政策学习并最终形成统一信念的前提之一是存在中等程度的冲突,即冲突不能太过剧烈。信念尤其是根本规范性的、公理性的深层信念(比如人的本性,终极价值等)若存在分歧将很难调和。

任何管理活动都需要对管理对象有充分的了解,根据理论假设一,政策网络存在于绝大部分政策活动中,但客观的存在并不意味着政策网络就会清晰地呈现在我们面前,还需要进行深入的分析才能把握其关键点,即要对原始政策网络进行识别并描述出关键要素,这一环节称之为“网络描述”。根据上述假设三,对政策网络需额外干预,沿用西方学者的话语即进行“网络管理”。政策网络管理如其他管理活动一样,并不是一次性的活动,因为任何管理活动都无法承诺必然的结果。渐进主义的思想是可取的,政策网络治理需要反复的调适,调适的依据是不断检查政策网络的描述及管理是否存在疏漏,也即是“网络检查”。以上三个环节便构成了政策网络治理的全过程。

(1) 网络描述

根据人们一般的认识规律,对新事物尤其是复杂事物的认知通常需要先预设几个合理的维度才能更有效地把握事物的关键点。对政策网络的识别同样如此,根据假设三,行动者和规则与政策网络失效密不可分,同时也是构成政策网络的关键要素;网络内的冲突属于行动者之间的关系范畴,而且与网络内部的结构分化密不可分。因此本文从西方学者在网络分类和网络管理研究中经常使用的维度中选取四个作为网络描述的维度,即行动者、行动者之间的关系、网络结构和网络规则。

第一,行动者。行动者是政策网络的节点,自然也是最基本的构成要素。当然,西方主流的政策网络研究都是中观视角,所指的行动者主要是组织或群体。鉴于其重要性,描述政策网络首先要从行动者开始。在行动者维度下,需要明确的信息有行动者数量、行动者掌握的资源、行动者的利益诉求、行动者的信念和行动者的策略等。

第二,行动者间的关系。它是构成政策网络的要素之一,自然也是描述政策网络不可或缺的重要维度。尽管早期的研究者并没有重视对这一要素的研究(这也被一些学者认为是早期政策网络研究的重要缺憾),但在量化分析的研究途径兴起以后,行动者间的关系已成为重要的分析变量。在这一维度下包含的几个重要的指标分别是:行动者之间关系的性质、行动者之间关系的强度、行动者之间关系的方向和行动者的影响力等。

第三,网络结构。结构是政策网络内部基于信念等因素分化成的次级团体。有学者认为,行动者加入政策网络的动机之一便是结盟,价值观趋同、利益诉求一致的行动者往往联系会更加紧密,从而结成较为稳定的同盟[9]。当然,学者们对政策网络结构的理解还有所不同。范瓦登在其分类模型中就将结构作为重要的分类维度之一,并将政策网络结构界定为行动者之间的关系模式[10]。更为著名的倡议联盟理论中关于联盟的划分实质上也是一种结构划分,但划分联盟的唯一依据是以政策为导向的信念[5]33-34。本文认为后者用于政策网络治理的结构划分更加适宜,在网络结构这一维度,网络描述所要做的就是基于倡议联盟理论所主张的信念原则,再适当吸收其他理论的精华对政策网络中的联盟进行区分。

第四,网络规则。网络规则即网络内行动者须一致遵守的行为准则,对政策网络的运行及最终结果的输出有重要影响,也是被研究者所普遍重视的要素之一。从事网络分类研究的学者(如范瓦登、乔丹、舒伯特等)都将制度作为划分网络类型的基本维度,而所谓的制度即是一系列规则的统称。从事网络管理研究的学者(如克林、科克特、考伯尼等)在设计网络管理策略时也极为重视网络规则,认为灵活的应用规则或改变规则是网络管理的重要策略。

以上通过四个维度构建了描述政策网络的框架。网络描述是政策网络治理的第一个环节,清楚地识别并很好地把握关键要素可为之后的网络管理作好铺垫。

(2) 网络管理

网络管理是第二代政策网络研究的核心主题。受新公共管理的启发,第二代研究者将政策网络看做类似“组织”的事物,并从管理的角度予以探讨。网络管理研究认为可以通过采取干预策略改变网络内行动者间的博弈,或者通过重新构建政策网络以实现网络的优化。无论哪种渠道,最终的目的是提高政策网络的运行效率,输出理想的治理效果。克林使用行动者、认知和制度三个维度,构建了包含政策管理、博弈管理和网络构建三种管理类型的网络管理分析框架。之后,克林又对分析框架进行了修正,增加了“资源”这一维度,并提出更清晰的管理策略[6],经整理后的分析框架见表1。

在克林框架的基础上,结合上述网络描述的内容,对其作以下几点修正:第一,将“资源”和“认知”两个维度合并入“行动者” 作为同一维度。资源必然为行动者所掌控,而认知也为行动者所有,因此资源和认知都是行动者的属性。克林也指出,资源和行动者是相关的,动员资源即是动员掌握资源的行动者;而改变认知,实际也是从另一角度对行动者施加影响。因此,三者可以进行合并,从而使分析框架更简化。第二,增加“基于网络结构的行动者之间的关系”分析维度。有学者认为,前两代政策网络研究存在的一大缺陷便是忽略了对行动者之间关系的研究。增加网络结构的分析维度便是弥补这一缺陷,因为网络结构实质上是行动者之间关系分化的结果,也是行动者之间关系最有意义的表现。第三,增加“网络管理者”维度。西方的研究者们已经意识到网络管理者的重要性,但并没有对其作深入研究,这不能不说是网络管理研究的一大遗憾。根据前文的假设,政策网络不能自行输出理想结果,需要对其进行干预,而干预的施加者便是网络管理者,网络管理者的重要性可见一斑。在我国,原始的政策网络通常是无序的,甚至是残缺的;强势的行动者(一般是政府或垄断利益集团)有能力对其他行动者施加过多影响,从而让政策网络复辟到等级制的形态。正因为如此,在我国要理顺政策网络,发挥其治理优势,网络管理者角色显得更加重要。第四,不再区分管理类型。无论是政策管理、博弈管理还是网络构建,其目的一致,内涵也无实质性差别。如此一来,调整后的政策网络管理分析框架便相对简化,包括四个维度:网络管理者分析、行动者管理、基于网络结构的行动者之间关系的管理,以及网络规则管理。政策网络管理活动便表现为四个维度下的一系列分析与管理措施。

第一,网络管理者分析。克林认为网络管理是一项复杂而困难的工作,需要包括谈判技能在内的无数技能;网络管理者必须是协调者和激励者;政府可以扮演管理者的角色,但并不排斥其他行动者成为管理者[11]。在上述观点的基础上,结合我国实际,笔者认为网络管理者应具备以下特征:①网络管理者应具有足够的声望;②网络管理者需掌握充足的各类资源;③网络管理者需能利用各类沟通媒介;④网络管理者需有现代化的治理理念;⑤网络管理者不能有明显的利益倾向。所以,政府是网络管理者的重要候选,但同时也要吸纳更多的行动者参与网络管理。

第二,行动者管理。行动者是政策网络最基本的构成要素,管理网络自然首先要管理行动者。管理行动者,即是着眼于网络整体运行效果的考虑,对某个特定行动者的行为施加一定的影响,使其符合政策网络良性运行的预设。行动者管理所采用的手段或策略主要包括选择行动者、资源管理和认知管理三个方面。

第三,基于网络结构的行动者间的关系管理。基于网络结构的行动者间的关系,即是网络内部不同联盟之间的关系。信念是联盟划分和维系的基础,联盟内部的信念比较一致,信念冲突主要发生在联盟之间。网络管理的目的是在网络内形成较一致的信念,因此需要消除信念冲突,这也是关系管理的目的。按照萨巴蒂尔的理论,联盟之间可以通过政策学习逐渐改变自己的信念,最终实现双方的信念趋同[5]47-53。网络管理者就要通过创造条件、发起倡议和采取一定的激励措施等方法促进联盟之间的交流,也即是促进各方之间的政策学习。

第四,网络规则管理。政策网络的规则对网络内的互动有显而易见的影响。网络规则管理便是要更好地发挥规则的作用,促进网络内的频繁且良性的互动。规则管理一方面要做的是维护网络规则的权威性。网络规则通常分为两类,一类是为大家所知晓的规则,另一类是隐藏的规则,前者相对比较容易维护,后者则更容易被人为利用。对于隐藏的规则,有效的管理方式便是将其透明化。另一方面,网络管理者还要学会策略性地使用规则和必要时改变规则。鉴于规则的巨大作用,改变规则可以从根本上改变网络内的互动。当然,规则涉及网络内的所有行动者,而且许多规则并不为多数行动者所知,因此改变规则对管理者的声望和管理技巧考验很大。

(3) 网络检查

西方三代政策网络的研究者提出的理论观点可称丰富多彩,但是,有一个问题却较少有人提及,即对网络输出效果的承诺。换言之,当网络输出效果不佳时有无进一步的举措?笔者认为,政策网络管理应是一个同组织管理类似的过程,需要周而复始地运行。政策网络管理的对象更复杂,管理的效果也更难保证,因此网络管理应是一个渐进、调适的过程,在不断的试错中逐渐完善,最终实现理想的治理效果。因此,一个完整的政策网络治理过程还应包含一个重要的环节即对前述环节的检查,笔者称之为网络检查。网络检查就是对前述两个环节中存在的疏漏进行筛查,以备进一步改进。承接以上环节,网络检查也分为四个维度进行。

第一,网络管理者自查。需审视的问题有:管理者是否有足够的声望、管理者所掌握的资源对行动者是否构成足够的吸引力、管理者是否存在破坏网络民主的做法。

第二,检查行动者及其管理情况。行动者是政策网络的基本要素,是网络识别、网络管理的重点对象,自然也是网络检查的主要目标。检查网络中的行动者,需重点关注的问题有:是否有重要的行动者未加入网络、网络内的资源分布是否合理、是否达成一致的认知。

第三,检查网络内联盟间的关系及其管理情况。一方面要确定网络内的联盟划分是否准确,联盟之间是否存在充分的互动,是否有阻碍互动的因素存在,管理者构建的交流平台是否能吸引行动者的参与,等等。另一方面要审查联盟之间的冲突是否过于剧烈,双方之间的分歧是否是根本性的,网络内探讨的主题是否与政策游戏密切相关,等等。

第四,检查网络规则及其管理情况。管理者首先要反思是否已正确认知网络内的所有规则尤其是隐藏规则。其次,要检查是否有破坏规则的行为存在。最后,检查管理者管理规则的行为是否为大部分行动者所接受,比如策略性使用规则的行为是否超出共同认可的底线、改变规则的行为是否侵害了主要行动者的利益、新构建的规则是否能为行动者接受,等等。

政策网络检查是为了筛查之前环节中可能存在的纰漏,并将筛查结果反馈回网络描述和网络管理阶段,目的是纠正已有的错误,完善政策网络治理的全过程。

上文分析了政策网络治理的逻辑过程,由此可以形成一个政策网络治理的初步分析框架。该框架包含三个环节,每个环节从四个维度进行构建,每个维度下又包含若干要素和行动策略。整个政策网络治理的过程从网络描述开始,网络描述的目的是要清晰认知既有的政策网络。在此基础上,要对政策网络进行技术性干预,即网络管理。网络管理并不是政策网络治理的终点,在网络输出效果不理想的情况下还要对政策网络治理的前两个环节进行检查。最后,网络检查的结果会反馈到网络描述和网络管理环节,三者循环往复,直至输出良好的治理效果,见图1。

以上分析框架主要是基于思想的逻辑构建,正如理论与实践的时常脱节,思想的逻辑与实践的逻辑之间仍有很深的鸿沟需要跨越。政策网络治理分析框架在思想逻辑上的合理性并不具有足够的说服力,仍有待实践的检验。