【文/观察者网专栏作者 邱爽】

目前，我国有262个资源型城市。在2016年供给侧改革后，资源枯竭型城市转型成为一项既关乎经济发展又涉及民生改善的议题，受到业界和公众广泛热议。

税收财政弊端

我国财政预算体系主要按“四本账”列式，分别是一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。从收支规模来看，根据2021年国家统计局公布的数据，四者的比例大约为50：25：1：23【1】。

可以看出，以国有企业为主体的国有资本经营性收入，即经营性利润上缴的占比极小。其主要原因是在社会主义市场经济体制下，国有企业和国有资本的经济体量相对较小，非国有企业在国民经济中的占比较大。由此，政府分享经济发展的主要手段是通过“税收财政”，以向企业收税的形式分享部分税前经营利润。

“土地财政”是政府性基金预算的绝对主体。但由于地方政府的居住用地出让主要担负为城市建设融资的职能，“土地财政”并不是地方政府的收入，而是融资【2】。根据我们所发展的地方政府用地财务模型可知，“土地财政”实际上可以看作城市净税收盈余的贴现值。但是，从长期来看，地方政府的“土地财政”与税收具有较强的正相关关系。凡是税收绩效不佳的城市，其地价和土地出让情况也不会太好。

税收财政的题中之意是政府退出企业生产领域，赋予企业家自由经营权，极大地促进了现代企业管理体制的形成，推动了从计划经济向市场经济的改革转型，实现了巨大的经济成就。但税收财政在新时代经济发展背景下也逐渐暴露出了自身的缺陷。

这些不足主要体现在地方政府的财政能力上。一是“央地关系”方面。大量的国有资本是以中央企业为主（如石油、军工等），其经营绩效的成果主要体现了中央财政而不是地方财政。

以石油行业为例，2022年三巨头合计创造净利润收入3815亿元，其中中石油净利润为1640亿，中海油净利润1417亿，中石化净利润为758亿。现代央企管理体制的改革剥离了其社会职能，央企与地方的“脱钩”导致地方政府的城市经营工作失去了重要的财源支持（资源企业的净利润与地方政府无关），这对于以资源开采为主导产业的资源型城市造成了巨大影响。

二是“政企关系”方面。税收财政无法发挥地方政府“资本招商” 【3】的作用优势，限制了其招商引资的竞争力和产业发展的潜力空间。

“合肥模式”运营示意图，来自车百智库周霜降文章《合肥密码》

利润财政：一种可行的地方财政收入来源

与税收财政不同，利润财政是指地方政府以权益工具的形式（如股权）参股企业。在税收之外，与企业共担经营风险，并从企业的权益端直接分享企业的经营利润。

这里所指的“企业”既包括央企，也包括非公有制企业。利润财政的实质是帮助地方政府参股并获得自然资源的资产，建立基础性资本条件，解决地方政府在城市经营中的资产缺失问题。

利润财政的好处一是拓宽了地方政府的财政收入来源，二是与企业紧密合作，可以提升城市营商环境，给予企业在资本金、经营管理政策、用地政策等各方面支持，显著提升地方政府的招商引资和产业孵化培育的成功率。收益总是与风险并存，利润财政由于需要地方政府的“入股”，造成了国有资产流失、减值和监管方面的风险敞口。

现金流的资本化：资源型城市转型之道

·“现金流温泉”

资源诅咒是福利经济学领域内长盛不衰的话题。它是指从世界经济发展的历史规律来看，丰富的自然资源可能是经济发展的诅咒而不是祝福，大多数自然资源丰富的国家比那些资源稀缺的国家增长得更慢。当资源消耗完尽，这些资源型国家也将不复存在。

资源诅咒并不意味着所有具有丰富自然资源的国家和城市都会走向衰落。与那些较好地利用自然资源促进了经济发展的国家不同，陷入资源诅咒的经济体存在一个共性问题，即“现金流温泉”。

由于自然资源（比如油气、矿产等资源）具有普适性的需求应用场景以及得天独厚的垄断优势，拥有丰富自然资源的经济体享受了连绵不断的、丰厚的现金流收益。这些资源所带来的优厚回报如同温泉的涓涓细流一样滋养着它所在的那片土地和人民。虽然资源总有耗尽的一天，但习惯了自然资源现金流“温泉”的经济体却并不愿意起身离开。“温泉”的舒适感让人流连忘返，也会造成资源型经济体发展模式上的路径依赖。一旦资源耗尽，或者被其他能源创新所颠覆，这些经济体就会迅速衰落。

·惊险一跃：现金流的资本化

对于资源型城市而言，破除资源诅咒，规避“现金流温泉”的关键是要将自然资源所带来的丰厚但不可持续的现金流收益转换为可持续的、能带来永续收入的资产，即“现金流的资本化”。当资源用尽或者被替代时，这些城市可以迅速借助新的永续资产所提供的现金流完成发展模式的“换挡”。

套用上文的比喻。现金流的资本化过程就是通过资本化的方法，将温泉的涓涓细流和腾腾热气“固化”，变成一种可以持续提供能量的人造“太阳”。从温泉到太阳的转变，是资源型城市转型的惊险一跃。凡是无法完成现金流资本化的资源型城市，衰落就将成为其必然的宿命。

“现金牛”来源：建立地方政府权益资产

·资源城市转型的本质就是资产端的转型

权益工具是公司融资过程中形成的一种股权工具，包含了普通股权以及其他权益工具，如优先股、永续债等。直白来讲，权益工具就是投资方所持有的融资方（被投企业）的股权，是一种分享融资方的所有者权益的金融工具。权益工具对于投资方而言是一种金融资产，在其资产端列式。而对于融资方而言，权益工具是融资，在所有者权益端列式。

具体到资源型城市转型上，权益工具就是帮助这些城市首先能够在其资产端形成自然资源的资产，继而将这些资产转变为可带来可持续收入流的新资产类别。权益工具就是完成现金流资本化“惊险一跃”的“助推器”，也是从自然资源资产转型为其他类别资产的“转换器”。