第三．政府缺乏先行研究和专业投资判断，难以保证引进项目质量。成功的招商引资模式，需要专业的研究机构对当地的投资环境进行评估，帮助政府找到合适的招商项目。其次需要政府基于产业集群效应合理规划工业用地，完善配套服务。

传统招商引资模式需要升级。在新的经济背景和社会背景下，传统招商引资模式已到了瓶颈期。一方面，政府应当重新进行产业规划，根据产业集群效应制定新型、可持续的招商引资计划；另一方面，地方政府应提升招商引资人才团队的产业专业性，以及稳定性（稳定性让专业性有传承和积累）。传统招商引资模式转型将会是各地方政府实现经济持续发展的必然之路。

1 传统招商模式的产生及其分类

// 1.1 传统招商模式的产生：经济特区先行，推广至全国各地

自改革开放以来， 招商引资在地方政府发展地方经济中发挥了重要的作用，其主要目的可以概括为三类：发展地区经济、促进就业和提升税收。改革开放时期，深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区通过实行一系列优惠政策，如税收、财政、行政高度授权和土地优惠等，吸引了大批港澳地区外资，发展以劳动密集型为主的加工产业和宾馆、服务设施等第三产业，实现了经济的快速增长。随着对外扩张政策的不断推出，沿海地区招商引资模式被推广至全国各地。一方面，20世纪80-90年代，外商直接投资对GDP的贡献度逐步增长，在90年代，外商投资金额/GDP的比值曾高达6%；另一方面，外商直接投资的项目数量也呈上升趋势。随后，随着经济发展和资本、技术的积累，招商的对象从国外企业扩大到国内企业。以提供资源和依靠宽松政策为基础的传统招商模式逐步形成并在全国各地发展。

// 1.2 三大类传统招商模式：资源型、政策型和产业型

1.2.1传统招商模式一：资源型招商

资源型招商是指地方政府主要通过宣传当地的自然资源或地理优势等资源条件吸引资本投入、引入项目的招商模式。一些地方缺乏足够的资本，但拥有大量廉价劳动力、自然资源或是区位优势。该类招商引进的多为劳动密集型为主的加工企业或是依赖自然资源的上游制造业。

区位优势+政策加持，东莞抓住改革东风加速发展。有名的“东莞模式”即政府提供土地、厂房和廉价劳动力引入外资企业提供资金、技术和管理，加上其良好的区位优势与便捷的交通，东莞在20 世纪 80 年代至 90 年代间承接了香港与台湾的低端制造业转移。1978年7月国务院颁布《开展对外加工装配业务试行办法》，允许采取先办厂、后承接外商加工装配业务的“来料加工”方式，试行“三来一补”业务。东莞抓住国家鼓励发展国际加工业务和当时国际产业结构调整的机遇，建立起中国第一家来料加工厂——太平手袋厂，通过大量引进外商投资，兴建基础设施形成纺织、服装、电子、食品、机械等行业的外资企业群体。1979-1988年间，与外商新签协议总数由184宗增至2048件，“三来一补”出口总额由234万美元增至5338万美元，年均增速41.5%。

外商直接投资助力了早期东莞的经济发展，其对东莞市GDP的贡献度在1994年度曾一度高达41.62%。1980-2010年间，东莞市外商投资对GDP的贡献度几乎保持在20%以上的水平，年复合GDP增速23.7%，而同期广东省年复合GDP增速为19%。外商投资带来了东莞市早期经济的飞速发展。

资源型招商的另一个典型案例是 部分西部地区利用自身丰富的自然资源优势引进上游制造业进行西部开发，以降低资源的使用成本，提高投资回报率。宁东能源重化工基地位于银川东部的灵武，该区域优质无烟煤储量达273亿吨。经过4年多的招商引资，神华、国电、中电投等一大批大型企业陆续落户，招商引资到位资金累计达500亿元，占全区同期到位资金的近三分之一。2008年，宁夏煤炭开采和洗选业工业总产值增速高达74%，实现快速发展。

1.2.2传统招商模式二：政策型招商

政策型招商指的是地方政府主要依靠优惠政策和良好投资环境吸引企业入驻的招商引资方式。除了比拼区位和资源优势，地方政府还会通过推出力度较大的优惠政策和改善投资环境提升核心招商引资竞争力，其常采用的手段有税收减免、低价转让土地、建设基础设施和降低企业各类标准等。这类招商模式即使在地区的区位和资源优势并不十分有利的情况下也能够获得成功，且是部分在资源上没有优势的地方区域主要采用的招商模式。

苏州市招商引资就是该类招商引资模式的成功典范。早期，苏州市通过宣传地理区位优势叠加各类优惠政策吸引外商投资。自1992年以来，政府着重改善投资环境，坚持“亲商”理念，完善基础设和投资软环境的建设以进一步吸引资本和优质企业。目前，苏州市是我国招商引资工作开展得最为成功的地区之一。

许多地方政府都曾依靠有力的土地政策和税收政策扶持园区发展。内蒙古自治区某市曾推出100%土地出让金返还用于扶持园区的政策。即生产型企业一旦满足条件，项目用地采用招拍挂出让土地使用权方式供给，土地出让金按规定征收后形成的市、旗（县区）两级财政性收入，可100%用于扶持企业所在园区的基础设施建设；太原市为鼓励先进技术企业发展，曾规定产品出口企业和先进技术企业的土地使用费自取得土地使用权起五年内免缴，自第六年起的五年内，按照市、县规定的下限标准减半缴纳；山东东营经开区对于实际固定资产投资额1亿元以上的制造业项目，自项目投产之日起3年内，所缴纳土地使用税按照对开发区财政贡献的30%的比例给予补贴。地方政府在土地、税收方面的大力支持是该类招商引资模式的核心竞争力，也是吸引优秀企业前往各地区发展的法宝。

1.2.3传统招商模式三：产业型招商

产业型招商模式是继资源型、政策型招商模式后产生的较为有创造力的政府招商模式。这种招商模式更为成熟，对地方经济的长期贡献巨大，由于其已发展了较长的时间，产业型招商模式也可归类为一种传统招商模式。 产业型招商需要当地已经具备相关的基础设施和一定的产业基础。政府对当地产业发展有一定的规划，其招商引资工作具有“目标意识”。

常熟临近南京、上海等汽车产业重镇，具有发展汽车产业的潜质。招商引资工作中，政府展示出足够的诚意和发展愿景招来了第一家日资汽配企业——日本精工株式会社。此后，出于产业集聚和战略布点的需求，其他相关外资企业纷纷跟进。2010年，政府从常熟汽配企业中了解到观致汽车项目正在选址的消息，立即又组成了招商团队引进了国内首个真正意义上的自主品牌整车生产合资企业——观致汽车有限公司。整车制造工厂的落地，吸引了大批汽车零部件企业入驻，产业发展所需要的各项要素不断提升。2017年全市集聚了汽车及零部件制造企业170家、汽车服务型企业160家，实现汽车产业开票收入1297亿元、税收75亿元，列常熟三大主导产业第一位。2019年，常熟市汽车零部件产业产值672.67亿元；装备制造产业产值658.84亿元，同比增长0.6%，汽车产业规模高达千亿级，为常熟市的经济发展持续带来贡献。

此外，昆山的招商模式也是产业型招商模型的成功典范。在招商引资时，政府提前规划好产业发展蓝图，主攻台资企业，致力于发展半导体、精密仪器等资本和技术密集型产业，在短短的30多年时间里，昆山市已经建立起以电子信息产业为代表的新产业群，成功实现价值链的不断攀升，其GDP和财政收入常年位居江苏省前列。

2 传统招商引资模式适用的环境

不可否认，在特定环境和社会背景下，传统招商模式都为地区经济增长做出了重要的贡献。三种传统招商模式各适用于不同的环境。 资源型招商模式要求地区有较为丰富的人力、自然资源和区位优势以降低生产、运输等成本。如生产密集型企业需要投入廉价劳动力，能源开发企业需要大量方便开采的自然资源，消费品生产行业需要较为发达的交通网络以便进行商品运输； 政策型招商模式要求地方政策和地方投资环境等有较强的吸引力和竞争力；而产业型招商则需要政府对地区特性有明确的认知，能够以长远发展的眼光制定出适合于本地区、合适的产业规划，并且引进的产业具有可持续性。

3 传统招商引资模式产生的困局：传统招商引资如何持续促进经济发展？

// 3.1 传统招商模式带来的经济效益不断递减

随着环境的不断变化，传统招商模式带来的边际效益似乎在不断递减。传统模式上而言，在当前人口红利消失、资源不断消耗、土地税收政策不断收紧的经济发展背景下，传统招商引资模式的发展步入了瓶颈时期。第一，对于以资源型招商政策为主的地方来说，随着当地自然资源的消耗和社会平均用人成本的提高，企业使用资源进行生产的成本也在不断提高，吞蚀曾经由资本+低成本人力+丰富资源带来的高水平利润效益；第二，国家对土地、税收政策的收紧使得以政策型招商为主的地方政府而言无疑是重大打击。2018年，我国出台了“国地税合并”的征税体制改革方案，地方政府将失去税收征管权，再难以运用“税收优惠”这柄利器来招商引资；第三，对于产业型招商模式，随着各类产业的不断发展和成熟，重复建设和产业雷同已是泛滥现象。政府一旦没有抓住产业发展的黄金时期而一昧引进风口产业，对产业的发展周期和地区特性判断失误，只会导致大量前期投入变成“竹篮打水一场空”。

// 3.2 地方政府招商引资两大难题

对于地方政府而言，传统招商引资模式在当前的背景下形成了两大困局， 一是难以引进好企业；二是引进企业后难以实现产业持续发展。

3.2.1难题一：引进好企业难

引进好企业难这一困局已使得90%的地方政府招商出现总量困境。招商总量出现徘徊或者低速增长，直接表现在地方经济增长速度的下滑。一些地方政府在开展招商引资工作时，缺乏深度的行业专业性，对引进企业缺乏充分的了解。 一个企业是否值得引进需要从多重方面进行考量，如其所在的行业在行业周期中所处的位置、国家政策的支持、企业的基本面情况等。这些因素需要招商人员有较为专业的判断。而实际上，一些政府在开展招商引资工作时，对企业的考量仍较为片面。

从行业角度而言，传统招商大多只着重处于风口的火热行业而忽视行业竞争的激烈性和企业的竞争力。一些地方政府热衷于追逐风口行业，毫不关心引进企业是否具有足够强的竞争能力，结果各地都在对项目和技术盲目且重复的引进导致最终整体行业产能过剩。江西某市地方政府招商时，由于没有制定具备前瞻性的详细具体的产业规划，一昧招进光伏、新能源等风口行业。然而，各地光伏产业招商的加剧事实上已使得该行业产能过剩，跌进谷底。据统计，2016年，全国各类产业园区有4200余个。东部地区产业园区产业雷同度高达93%，中部地区产业园区产业雷同度高达97%。规划以IT为主导产业的产业园区，仅沿江地带就有20多家，从东部上海的张江高新区，一直密布到西部的重庆、成都、绵阳等地产业园区。2018年11-12月，全国新建了99个园区，其中就有80%为专注信息产业、高端装备制造产业、新材料产业、生物产业、新能源汽车产业、新能源产业、节能环保产业、数字创意产业、相关服务业等9大领域的新兴产业园区。

从企业本身角度而言，传统招商缺乏对企业基本面的深入了解。有些地方政府只关注企业初期能为地区带来的资金、品牌效应而忽视企业本身的盈利能力。更有甚者，“李鬼”、“李逵”混淆分不清，如河北邯郸市2008年通过招商引资，引进了“世界500强现代集团旗下子公司”——韩国现代建设集团。但后续却出现“拿地、骗补、烂尾、跑路”的套路，所谓“韩国现代建设集团”是一个不折不扣的冒牌货，其与韩国现代集团没有任何关系。

3.2.2难题二：企业持续发展难

政府引进企业后，企业难以持续为地方政府带来经济贡献。一方面，早期引进的企业在消耗完人口红利、资源红利后亟需转型，其原有的商业模式无法继续促进当地经济发展。以早期重点发展劳动密集型加工的东莞市为例，改革开放至九十年代末，东莞市独立核算工业企业成本费用利润率基本保持在6%以上，但由于劳动密集型加工只收取加工过程中的加工费用，难以向微笑曲线高附加值的两端迁移，利润率低下，之后东莞市工业企业成本费用利润率逐年下降，2017年降至4.1%，低于广东省的平均水平。东莞市政府意识到低端加工产业的弊端，鼓励劳动密集型企业向资本技术密集型企业转型，并逐步将出口转为内销，提振内需，这才使得地方经济重新焕发活力。

另一方面，许多地方政府引进企业的良好表现也往往只是“昙花一现”，不具有可持续性。一方面，产业不聚集，配套环境不完善。由于行业周期的存在及行业竞争的不断加剧，随着行业发展，市场集中度必然不断提升。对于一些地方政府引进的中小企业而言，若缺乏良好的产业生态链、良好的管理和长远的发展战略，则难以提升自身竞争力并持续为地方经济做出贡献。另一方面，政府引进的企业产业结构不合理导致的畸形结构并不利于当地企业持续发展，难以实现产业升级，从而丧失长期稳定性和竞争力。

4 从多重因素看传统招商引资形成困局的原因

//4.1 原因一：经济及社会背景发生大变化

人口老龄化加剧，人口红利消失。中国经济增长长时期所依赖的大量廉价劳动力这一因素正在发生变化，一方面，劳动人口的结构在2010年出现了拐点，15—64岁的劳动力人口的比重开始呈现下滑趋势，65岁以上人口比例上升，出现老龄化趋势。另一方面，中国的劳动力成本开始上升，根据《2015/2016年全球50国薪酬计划报告》显示，中国各个行业的基本工资比东盟劳动力成本相对最高的印度尼西亚高出5%—44%，人口红利开始消失，难以依靠低廉的劳动力成本刺激经济增长。人口结构和劳动力成本的变化使得以廉价劳动力资源为优势进行招商的地方政府的吸引力逐步下降。

自然资源有限，粗放型经济增长模式难以为继。粗放型经济增长方式是一种在生产要素质量、结构、使用效率和技术水平不变的情况下，依靠生产要素的大量投入和扩张实现经济增长的模式。依靠资源优势，粗放式增长能在短时间内实现经济的快速增长，但从长期来看，这种高投入、高能耗的发展方式会带来产能过剩，环境污染等一系列问题，资源的枯竭也令这种增长难以为继。下面以中国煤都山西省大同市为例具体说明。

大同煤炭工业发展具有得天独厚的优势，其煤炭探明储量 550.8 亿吨，占全省储量的22.2％，“六五”、“七五”期间，国家做出建设山西能源基地的决策，大同市加快大规模矿井扩建和技术改造，淘汰落后生产方式，规范煤炭行业发展，形成具有一定规模与实力的煤炭工业体系。煤炭工业的快速发展带动大同市经济的高速增长，2001-2008年GDP年均复合增长率达到15.29%，高于全国GDP增长水平，GDP规模从1978年的10.22亿增长到1121.31亿元。

大同市粗放式增长表现在其高投入、高能耗、低效率的生产模式。2001-2008年，大同市全社会固定资产投资额以年均25.72%的增速增长，由44.31 亿元猛增至276.53亿元。但投资的高速增长并未能有效地带动经济增长，全社会固定资产投资增速高于同期GDP平均增长率10.43%。2005年，太原市单位GDP能耗达到2.54吨标准煤/万元，同期全国平均水平仅为1.4吨标准煤/万元，即使近年来单位GDP能耗有所下降，但仍无法摆脱资源型城市GDP能耗高的枷锁。

税收、土地政策的收紧导致其发展停滞。过去，为了吸引企业和项目落户本地，地方政府在招商引资的过程中出现了无序竞争行为，争相出台更加优惠的招商引资政策，以更多的税收返还和更低的土地价格吸引投资者。然而随着中央层面对税费优惠政策进行清理，税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，严禁各种越权税收减免后，税收这项过去的招商引资法宝失去了功效。再者，国家开始实行严格的耕地保护制度，包括工业用地在内的土地使用必须严格按照规定手续办理并严限指标，也将导致以低地价政策作为主要手段进行招商引资的地方政府招商模式不再有吸引力。

// 4.2原因二：引进企业难以形成产业集群效应

长期来看，由于没有形成较为完整的产业链，传统招商引资带来的经济发展模式是脆弱且不可持续的。传统的招商引资方式往往是土地价格和优惠政策的较量，呈现粗放型的发展态势。此类招商模式产生的经济效应依赖于企业所处的行业周期、企业本身的强竞争力和良好的资源环境。然而，由于产业链的不完善，园区带给地方的经济贡献实际上难以承受住行业、经济或是政策带来的波动。没有形成产业集聚效应的园区不仅较为脆弱，在产品运输、生产效率等方面的劣势也会导致其缺乏竞争力，难以留住优良企业。

通过将招商项目规划和地区产业发展规划相结合，招商引资的发展应开始趋向集约型。政府应在项目规划中充分考虑地区的产业链发展特点和趋势，集中力量弥补产业链的薄弱环节，从而确定一批符合地区产业发展规划的目标企业和招商项目，从盲目招商转向“目标型招商”，从政策招商转向产业链招商。事实证明，产业链招商能够给地方政府带来较大的经济效应，也是目前较为成熟的招商方式，但在招商过程中，还需注意产业规划和地区的匹配性。

常熟市、昆山市和苏州园区的招商引资工作之所以得以成功，和其地方政府明确且适合本地区特点的产业发展规划和在完善上下游产业链上所作的努力有很大的关系。再如，重庆市以主攻产业链条关键环节入手，在笔记本电脑产业链条中，按照“整机+零部件”的产业组织模式，相继招引惠普、宏碁、华硕、东芝等一大批国际知名品牌商和代工巨头，创造出上中下游产业垂直整合、同类企业集聚共生、制造业与生产性服务业融合的集群发展模式，极大加强了产业发展的韧性，稳定了其作为全国笔记本制造中心的地位。2015年重庆市笔记本电脑产量高达5575万台，已占全球产量的40%。

// 4.3原因三：招商引资方式落后

地方政府缺乏企业成长性判断经验和深入产业研究，传统招商引资收效甚微。传统招商引资模式下，地方政府整体上判断企业优劣的专业知识和对园区系统性组织和策划的能力不足。地方政府招商人员缺乏足够的行业判断能力，对企业前景及行业前景等知之甚少，开展招商引资时，关注的指标不够全面。在招商引资时，地方政府对企业、行业和产业进行专业研究不够系统化，往往更注重土地的利用率，衍生出了产业布局不合理、配套政策不规范等诸多问题。如南方某市新能源产业园缺乏对行业发展周期的基本判断，在光伏产业寒意渐浓之时仍投入大量资金引进，结果效果不佳。

借鉴苏州园区经验，明确园区策划+积极人才引进。1994年中新双方签署了《关于合作开发建设苏州工业园区的协议书》、《关于借鉴运用新加坡经济和公共管理经验的协议书》和《关于合作开发苏州工业园区商务总协议书》等三个重要文件。同年5月，苏州工业园实施启动，开始借鉴新加坡经验的发展之路。苏州工业园定位于“2+3”产业体系——新一代电子信息技术、高端装备制造两大主导产业，以及生物医药、纳米技术应用、人工智能三大战略新兴产业。2018年，苏州工业园区共实现地区生产总值2570亿元，城镇居民人均可支配收入已超7.1万元。

强化“亲商”，当好园区“服务员”。苏州园区建设伊始，政府就坚持亲商理念，重视亲商服务，把招商亲商作为开发区第一生命力，加快整合资源载体，构建高效机制，强化政策扶持，努力提升亲商服务内涵，尽力为投资者提供满意的服务，实现招商引资的新突破。管委会在区内建立“苏州工业园区一站式服务中心”与“苏州工业园区中小企业服务中心”，不断优化审批和服务流程，营造良好的创新创业环境。

园区致力于创造良好投资环境和基础条件。园区致力于使用各种优惠、透明的税费把可预见的开发和损失减小到最低，例如收费问题，苏州园区把原来对外资企业100多种类型的收费缩减至27 种；同时，开发完备的基础设施，提供相对廉价的土地房产，建设快捷的通讯系统、运输系统和进出口渠道等不断改善投资环境。首期 8平方公里就做到了“九通一平”(道路、供水、供电、供气、供热、排污、排雨水、有线电视、通讯、土地平整)，每平方公里基础设施投入约4亿元，远高于普通开发区；此外，园区不断引进素质高、能力强的办公人员和高科技人才。园区管委会面向全国招聘公务员，录取的办公人员队伍中大学本科以上的占90 % ，英语水平多数达到 6 级以上，15%在国外留过学。

依赖于人脉资源和招商会进行招商的两个传统渠道已不再适用。在当前专业价值不断提升的社会背景下，政府需要找寻适合本地且可持续发展的企业、行业和产业，才能真正实现在长期促进经济发展的目的。而事实上，通过人情关系和偏形式化的招商会推介进行招商的方式已远远不能满足地方政府对于专业性的要求。

信息不对称是招商引资过程中另一问题，需要政府与产业研究机构共同努力。于政府而言，开发区由政府管辖，但政府人员对开发区的产业定位和功能规划相对缺乏全面的产业专业认知。同时，难以挖掘项目方的内在价值，往往是手握资金，面对大量项目却难以抉择。于项目方而言，对于投资环境的不熟悉是企业家做出决策前最大的担忧。

成功的招商引资模式，首先需要专业的产业研究机构对当地的投资环境进行评估，帮助政府找到合适的招商项目。专业的产业研究机构具有大量项目库和其专注的投资领域，其研究、投资能力都受过大量训练，判断能力远超普通政府招商人员。 其次需要政府合理规划开发区用地，完善配套服务，与项目方保持良好合作关系，只有这样，才能达到双方优势互补、互利共赢，提高成功率和实效性。

5.传统招商引资模式亟需转型

在新的经济背景和社会背景下，传统招商引资模式已到了瓶颈期。一方面，政府应当重新进行产业规划，根据产业集群效应制定新型、可持续的招商引资计划；另一方面，地方政府应提升招商引资人才团队的产业专业性，以及稳定性（稳定性让专业性有传承和积累）。传统招商引资模式转型将会是各地方政府实现经济持续发展的必然之路。

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