创新驱动发展，何以驱动创新？

　　为追赶而设计的机制，已越来越难以为引领服务。

　　“过去的创新政策主要是改革回应性的，根据赶超的要求、目标进行资源配置。”中国科学院科技战略咨询研究院（下称“战略咨询院”）科技发展战略研究所研究员肖尤丹认为，这样的好处是点上突破效果明显，但面上突破能力不足。促进原始创新，必须转向基础建构性政策建设。

　　“中国要从赶超型创新上升到原始型创新，必须根据原始型创新的内在规律，对教育体制、人事管理体制、社会治理体制、政府管理体制、金融体制、文化体制等进行系统改革。”中国人民大学经济学院教授方竹兰说。

　　在她看来，区别于围绕科技领域的改革，这或带来一场全社会的创新化改造。

　　改造的依据，是创新规律——系统工程、周期长、不确定性高、资金需求大、人力资本为主、国家需求与自由探索并存。相比持续了数十年的跟随赶超模式，这是一条全新的赛道。

　　当道岔被扳动，影响深远。

　　从复杂到超复杂

　　“和要素驱动阶段相比，创新体系的复杂程度跃升了一个数量级以上。”米磊说。

　　战略咨询院研究员万劲波指出，科学研究范式正在发生深刻变革，科技创新不断突破技术、领域、行业、组织、地域的界限，广度显著加大、深度显著加深、速度显著加快、精度显著加强。科技创新竞争演化为创新体系和创新治理体系的竞争。

　　“无论是攻克世界前沿难题的基础研究，还是解决发展中面临挑战的应用研究，其创新的系统性和复杂性程度都是普通人难以想象的。”战略咨询院科技战略情报研究所所长冷伏海说。

　　技术复杂性更为突显。区别于以往的“线性创新”，创新跨学科、跨领域的趋势愈发明显。战略咨询院创新发展政策研究所研究员余江说，以如今卡住中国“脖子”、欧美于20世纪90年代中后期进行研发的集成电路领域新一代光刻为例，需要光学、数学、物理学、微电子学、材料学与精密机械以及控制等多学科交叉的深度融合研究，科学家必须在光源、结构、器件、工艺及检测等领域解决一系列核心科学问题，并阐释许多新机制和新机理。

　　组织协同复杂性更为突显。余江指出，技术的高复杂性需要有效组织大尺度、跨领域、融合型的研究团队联合攻关。“我国新冠疫苗的科技创新就体现出复杂系统工程特征。科研攻关组统筹推进疫苗研发进程，相关部门密切协作，实现科技资源、审批政策、物资供给等对重点任务的集中供应保障。”冷伏海说。

　　企业管理复杂性更为突显。在中科创星创始合伙人、陕西光电子集成电路先导技术研究院执行院长米磊看来，硬科技企业的管理难度在提高。“相比而言，传统企业管理动作更为一致。但科技创新的岗位复杂性直线上升，只这一点，就对企业管理能力提出了极高要求。既懂技术又懂管理的管理人才目前极其稀缺，也对培养、激励人才提出了新要求。”

　　行政管理复杂性更为突显。“政府不再像以前，给土地等支持就能招商引资，而要协调各种资源。”米磊说，比如引进半导体企业，要提供EDA等设计工具，提供高校人才储备、供应链保障等。“以前土地、劳动力等要素相对获取简单。随着全球科技竞争白热化，越是高精尖，技术、设备、材料就越稀缺。政府要有能力把握全球政治经济格局，获取资源。”

　　科技与各领域的融合复杂性更为突显。专家指出，从以十年计到以年计，技术从开发到应用的时间周期越来越短，科学技术和经济社会发展加速渗透融合。

　　“科技不是自洽系统，要和经济系统形成循环。理想的态势是，科技成果转化成经济增量，经济再通过税收等支撑科技。”战略咨询院科技发展战略研究所副所长、研究员王晓明说，“但实际上科技和产业两张皮并没有打通。”

　　“科技政策的界面现在还窄。”肖尤丹告诉记者，例如促进科技成果转化法、科学技术普及法是对科技与经济、科技与社会这两组重要领域关系界定的仅有的法律。科技与产业、教育等多数领域的制度设计依然需要补位。

　　多位受访专家呼吁，要进一步理顺科技与经济社会的关系。“比如技术到底和科学近还是和经济近，教育是否要和基础研究紧密结合？”战略咨询院创新发展政策研究所研究员宋河发强调道。

　　从自上而下为主到上下并重

　　“从赶超型创新到原始型创新所需要的制度生态是不一样的。”方竹兰说，“原来我们科研的特点是自上而下的，项目的规划、申报、审批和评价都由科技行政主管部门牵头。比较忽视自下而上的架构，后者恰恰是创新的重要来源。”

　　她指出，在原始型创新中，学校科研院所的专家学者、市场的企业家投资家等社会和市场主体是原创主体，以自我探索自我开发启动。政府是原始型创新制度环境的提供者和服务者，尤其需要通过行政体制改革和组织结构转型，打通行政条块分割造成的基础研究薄弱和科技成果转化梗阻顽疾。

　　一方面，需要创新治理范式，从政府作为唯一管理者向多元主体共同参与治理转变，政府要从资源管理为主向多手段治理转变。

　　“科技创新呼唤进一步‘放管服’改革。”九三学社中央研究室副主任、中关村科技园区管理委员会原副主任王汝芳告诉《瞭望》新闻周刊记者，目前支持科技创新的部分政策执行中还需要继续完善，有的缺少细则无法落地，政策不配套、错位、缺位甚至过度现象也或多或少存在。“比如政府设立的产业投资基金、创投母基金，要避免交由非专业的投资队伍管理，以免抬高资产价格，扭曲市场，产生逆淘汰。”

　　“放要放到位，不干涉少干涉。管要坚持底线思维，确保不发生系统性风险，放的同时完善监管方式。服要提供完善的公共服务，既不能拔苗助长，也不能帮倒忙。”他说。

　　另一方面，加强自下而上的创新主体建设、创新环境营造。企业创新能力不强已是顽疾，企业创新主体地位尚未得到强化。“我国的领军型科技企业太少，少数龙头并不等于领军。”王晓明说。有研究显示，近年企业加大研发投入、主动寻求与高校院所的研发合作意愿已明显提高，但普遍面临政策性资金不会用、合作渠道不畅的问题，激励国企创新的长远考核指标也缺失或权重不足。

　　同时，方竹兰的研究显示，常规型组织很难及时识别和吸纳非常规的创新思维，创新人才发挥作用主要通过自组织实现。未来，社会自治的网络生态演化将愈发重要。需要加大培育社会主体自治的力度，创新鼓励其成长的制度环境。

　　自上而下也需进一步加强。万劲波认为，未来5～15年，要进一步强化国家战略科技力量，有四项重点任务：一是加强顶层设计，制定科技强国行动纲要。二是加强战略谋划，优化学科布局和研发布局。三是完善选题机制，组织实施好重大科技任务。四是完善平台体系，优化科技创新平台布局。

北京科兴疫苗生产流水线（7月8日摄） 彭子洋摄/本刊

　　从侧重短周期到聚力长周期

　　“从要素驱动到创新驱动，增长规律变了，从线性增长变为指数增长。”米磊认为，面对科技创新的指数增长模式，人们往往会高估创新在一两年内能做到的事、低估十年能做到的事。

　　这意味着，创新的规划、投入、回报等，都需放在长周期内把握。

　　“我们目前最擅长的还是短周期创新，比如说互联网模式创新。一些制度设置难与长周期匹配。”米磊说。

　　创新的长周期要求与科技人才评价和激励机制不匹配。现阶段科技人才绩效评估多关于短期产出，缺少长期考核和稳定资助，助长了急功近利之风。一位科研人员告诉记者：“一些项目3到5年就要考核，对基础研究来说这个时间只够铺基础。”“十四五”规划和2035年远景目标纲要已提出，对基础研究探索实行长周期评价。

　　创新的长周期要求与干部考核机制不匹配。“一个应用研究动辄都要五六年才能看到效果，往往超过干部的一届任期，不光难以反映到干部当前的政绩上，有的干部甚至担心眼前的审计都过不去。”王汝芳说。这意味着干部政绩考核、财会制度等都需改进。

　　创新的长周期要求与金融模式不匹配。传统金融追求的确定性、短期回报等特点，与科技创新不确定性强、周期长等的矛盾，已成痼疾。调查显示，约九成企业技术创新经费仍来自自筹。

　　“新材料、芯片创新周期都很长，航空发动机创新周期大约是30年，目前以短期投资为主的国内金融体系是不支撑的。”米磊说。

　　在他看来，每一次科技革命都会带来金融体制的变革。“正如第三次科技革命催生了现代风险投资，第四次科技革命即将到来，中国必须有自己的金融体制机制创新，并且要超越传统风投模式。”

　　这涉及调整金融结构。“目前银行主导的金融体系较适合赶超型经济，创新更需要资本市场。正如中央一直强调的，要发展多层次资本市场，提高直接融资比重。”王汝芳说。

　　也涉及改善金融监管。科技创新使金融风险的形态和路径发生重大变化，数据安全、网络安全、投资者保护等已成为金融监管的全新课题。

　　影响不仅在金融体制内。米磊认为，增加资本的耐心和“长钱”渠道非常重要。“美国风投有不少其社会保险的‘长钱’。我们的社会保险制度相对保守，投资也偏向后期。进一步支持创新，需要引导社保体系和保险体系等‘长钱’投向硬科技。”

　　从确定性到更多不确定性

　　不同于要素驱动阶段相对确定的发展机会，创新的不确定性，深刻影响着创新主体的决策判断、行动基准。

　　企业创新主体地位未得到真正确立的重要原因之一，正是投资创新活动的回报率、回报周期的不确定性以及随之而来的高风险，使企业创新意愿受挫、研发投入不足。

　　王汝芳向记者举了一个例子。所有新技术新产品都需在迭代中完善，首台（套）有没有人用、谁来用至为关键。但第一个吃螃蟹的人有时要承担一定风险。近年来，中央多次提出推进首台（套）重大技术装备保险补偿和激励政策。“国企有稳定市场，很适合使用首台（套）。但对于补贴政策，很多国企领导直接说，企业关心的不光是价格和成本，他们更担心的是，如果用错了，谁给自己免责？”

　　这实则对管理机制和科研生态提出了新要求。

　　一方面，在稳。“基础研究存在更大的不确定性，面临着较高的失败风险，必然要求更为稳定、可持续、可预期和健康积极的基础研究政策、管理体制和科研生态环境。”肖尤丹说。

　　另一方面，在底。在王汝芳看来，广泛的底线思维和兜底机制非常必要。

　　一个“底”是，为领导干部“松绑”，建立健全尽职免责机制、完善试错容错纠错机制。“尽职免责机制不到位，一些改革难以真正落地。”王汝芳说。

　　一个“底”是，对新业态新模式“包容审慎”的监管，让敢于创新的企业得到更多发展机遇。薛澜2021年1月在《中国社会科学报》上撰文指出，政府对以创新为基础的新经济如何实施有效治理是必须面对的挑战。如何针对不同类型的创新模式搭建合理的规制体系、出台合理的监管政策等，对政府的公共政策水平提出了更高要求。

　　一个“底”是，为科研人员和科技企业完善“退路”，降低失败成本。王汝芳建议，可考虑创新金融产品如创业失败保险等为企业兜底，并完善针对创新的社会安全保障网络和基本公共服务体系。不久前，全国首宗个人破产案裁定生效，被视为迈出了为创新中的“失败者”提供盾牌保护的重要一步。

　　同时，创新的不确定性使亏损和破产“正常化”，带来大量套利、寻租空间，对深化监管体制改革也提出更为全面的要求。

　　从聚焦有形到聚焦无形

　　“一个无形经济的时代已经到来。”英国帝国理工大学经济学教授乔纳森·哈斯克尔和英国国家创新基金会高级研究员斯蒂安·韦斯特莱克写道。

　　他们在《无形经济的崛起》一书中指出，21世纪初，世界经济出现一个新的特点——很多优秀的创意开始脱离实体形式，以无形资产的形式存在。在美国、英国等地，投资者对无形资产的投资规模已超过有形资产。无形资产的兴起绝不仅仅意味着投资的特性发生微小变化，无形资产所主导的经济体系有其独特的运行模式。这对几乎所有事物都带来巨大影响：税法、经济政策、城市发展等等。但是，管理经济的规则没有跟上。

　　“没有跟上”也出现在中国。“很多地方还在用管有形资产的方式管无形资产，但两者区别很大。”王汝芳强调。

　　“无形资产的产生是对资产概念的一次颠覆性革命。”肖尤丹说，其有三个特点。

　　第一，与有形资产不同，无形资产并不是伴随着人类财产观念、私有制和所有权而产生。从知识产权制度四百多年的发展历史来看，创意、知识、技术、标识、信用、人脉等无形资产的产生是资产阶级革命与工业革命共同推动的结果，相当程度上颠覆了以有形财产为核心的传统财产法律和管理制度。

　　第二，作为新型财产类型，无形资产是一类会计规则认定的、指向特殊的资产类型，而不是除了有形资产之外的其他资产。

　　第三，与有形资产之间的管理共性大于差异性相比，由于无形资产发展来源不同，无形资产间的差异性目前远远大于共性。

　　“无形资产在经济发展中占有越来越重要的地位，其保护水平和利用效率是衡量创新体系和创新竞争力的指标。”肖尤丹指出，但形成对比的是，无形资产到目前都没有发展出一套区别于有形资产、体现不同无形资产类型特征的完整规范体系。

　　肖尤丹认为，目前我国无形资产管理还有三方面亟待完善:

　　一是管理法治化水平仍然不高。无形资产的非物质性特点，决定了高水平的法律确认和保护是无形资产有无价值与市场化的前提条件。目前我国在无形资产管理制度方面，无法可依和有法不依并存。如数据、算法、基因等新型科技成果的经济属性的财产法确认及其法律权利形式、内涵和归属需要必要的制度，国家取得科技成果权属的法律机制需更清晰。

　　二是价值市场化实现与高水平市场体系不足。与传统有形资产不依赖其他主体就可以享有使用价值和交换价值相比，无形资产的价值发现、价值实现，必须实现市场化。但目前，我国技术市场发育不完善，市场化配置不足。

　　三是配置国际化程度不足。无形资产在提高国家竞争力上的作用比有形资产大得多，但我国无形资产配置国际化程度与目前的竞争需求存在差距。

研究员在中国科学院金属研究所的实验室操作半导体测试探针台（2月24日摄） 杨青摄/本刊

　　从货币资本到人力资本

　　“很多人认为只要增加货币资本的投入，中国原始创新能力就会自然形成。”方竹兰强调，“我们需要认识到，原始创新能力形成的关键要素是人，而不仅是钱，国家的原始创新能力直接与人力资本的创新能力相关。”

　　有观点认为，随着科技发展，人力资本正以智本的方式与资本对等存在。

　　方竹兰指出，虽然人才重要性被一再强调，但目前激励、保障人力资本的机制还没有完全到位。“我们需要从货币资本本位的创新机制转向以人力资本为本的创新机制。”这涉及社会共识、产权制度、组织制度、信用制度、培育制度、文化制度等，“将是以人才为轴的一系列转变”。

　　从中央多次强调牵住人才考核评价这个“牛鼻子”，到提出金融机构不仅要把知识产权作为融资担保依据，而且要研究将人力资本作为授信额度担保的重要依据。

　　从识人用人正成为干部考核重要指标——选好用好领军人才和拔尖人才、强化用人单位人才评价主体地位等举措，都对领导干部能力提出更高要求。专家分析，这需在干部选拔任用和考核评价中有所体现。

　　到更为根本的教育体制改革——科研交叉融合的趋势，呼吁形成新的学科体系；壮大高水平工程师和高技能人才队伍等，呼吁完善产学研联合培养人才机制；为终身教育做好准备，呼吁加快构建现代职业教育体系……改革面广、度深。

　　例如广受社会关注的破除“四唯”“SCI至上”，关键不仅是“破”，更是如何“立”。“仅就代表作评价制度来说，如何创建新的代表作定性与定量评价指标，如何完善同行评议，如何体现评价从量到质的变化，还要深入推进。”山西大学经济与管理学院教授马瑞敏告诉《瞭望》新闻周刊记者。

　　某种程度上，信息时代已没有和科技无关的人，这也对各领域人才的科技专业能力提出更高要求。

　　“如果对科技规律不够了解，按过去的方式做事，对创新影响巨大。”米磊说。

　　对干部而言，过去的招商引资模式已不能完全适应创新需要。米磊举例说，过去地方政府招商引资，对象往往是已经成功的企业，来到当地完成复制，相对风险小。但科技创新项目大多处于研发期，不确定性强，判断不准会带来一系列风险。“越来越多干部出现对科技判断力不足的本领恐慌，亟需加强科技专业能力建设。”

　　对企业家而言，“从跟随到原创，意味着从挣快钱到挣慢钱。经营理念、衡量指标、创新素养都要变。”米磊说。

　　“我们需要一批能欣赏原创人才的金融家、投资家、会计师、律师。”方竹兰说，乃至每个普通人都要调整——是否宽容“奇思怪谈”？能否从盲目追求洋品牌到支持国货？□